SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0489/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de agosto de 2022, cursante de fs. 66 a 72, el accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a prestar funciones en la AN a partir del 4 de julio de 2014, conforme al Memorándum Cite: 1397/2014 de 2 de igual mes y año, tras ganar la primera convocatoria pública a cargos interinos de esa gestión, desempeñándose inicialmente en el cargo de Procurador desde la fecha mencionada hasta el 16 de abril de 2018; posteriormente, como: “Abogado SPCC” del 17 del citado mes y año al 31 de enero de 2019; Abogado Regional I del 1 de febrero al 30 de abril de dicho año; Abogado Regional II del 2 de mayo al 18 de “marzo” -lo correcto es junio- de 2019; “…Abogado Regional I del 19/03//2019 hasta el 31/01/2020…” (sic); y, Profesional en Procesos Administrativos y Judiciales desde el 1 de enero de 2021 hasta el 20 de marzo del referido año.

El 19 de marzo de 2021, se le notificó con el Memorándum Cite: 3082/2021 de 16 de igual mes, que dispuso su retiro de la institución de forma intempestiva e injustificada, pues en el mismo no se detallaba el motivo de su desvinculación, estableciendo dicho documento sobre el goce de sus vacaciones que el saldo de las mismas serían canceladas de acuerdo a disponibilidad presupuestaria, por lo que pacientemente esperó su pago más el de aguinaldo que no fue efectivizado.

Posteriormente, el 17 de junio de 2021, se depositó en su cuenta de ahorro la suma de Bs11 646,89.- (once mil seiscientos cuarenta y seis 89/100 bolivianos) monto parcial que cubre solo parte de los beneficios sociales devengados, por lo que teniendo en cuenta que el citado Memorándum de retiro estableció que su pago se realizaría de acuerdo a disponibilidad presupuestaria, aguardó hasta que se realice el pago restante, empero ello no aconteció.

Ante ello, el 8 de octubre de 2021, solicitó a la Presidenta Ejecutiva de la AN la compensación total de sus vacaciones teniendo en cuenta el carácter imprescriptible de las mismas, refiriendo asimismo en el “otrosí 2°” de su memorial que en cumplimiento del art. 5 de la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010 -Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública- se proceda a la emisión de un acto administrativo expreso que resuelva su solicitud, considerando que lo reclamado era su derecho laboral al pago de vacaciones.

Como consecuencia de ello, el 16 de diciembre de 2021, fue notificado con la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 de 8 de dicho mes y año, emitido por Juana Verónica Ergueta Soliz, Gerente Nacional de Administración y Finanzas a.i. de la AN -ahora accionada-, mediante la cual se rechazó su solicitud, arguyendo que únicamente se le realizó la cancelación de vacaciones correspondientes a dos gestiones, y las demás no podían ser acumuladas perdiendo el derecho a reclamarlas; con relación al aguinaldo, manifestó que se daría cumplimiento al Instructivo 0111/2021 de 30 de noviembre, emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; realizando con ello, un cálculo erróneo de pago de vacaciones, pues dentro de los días consignados fueron también considerados los días inhábiles y no laborales, efectuando de esta manera la justificación de la compensación menor al monto real.

Frente a dicha Nota, y en uso de sus derechos al debido proceso e impugnación, conforme al art. 9 de la RM 014/10, además de lo modulado por la SCP 0180/2019-S4 de 25 abril y reiterado en el AC 0163/2020-RCA de 11 de noviembre, su persona renunciando al recurso de revocatoria, interpuso recurso jerárquico invocando el plazo de la distancia de acuerdo a los arts. 11.III y 29 de la mencionada Resolución Ministerial, considerando que la sede de la entidad y de la autoridad que emitió el acto administrativo se encuentra en el departamento de La Paz, y su domicilio en la ciudad de Potosí.

No obstante, la base normativa y jurisprudencial citada en su recurso, y en restricción a su derecho a la “impugnación” y vulneración de principio de seguridad jurídica, el 13 de febrero de 2022, se le notificó por correo electrónico y de forma personal el 4 de julio de ese año, con la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 de 4 de febrero, emitido por la autoridad ahora accionada, por la cual se le manifestó que al no constituirse su persona en un servidor público establecido en el art. 5 incs. b), c), d) y e) del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, no estaría sujeto a lo determinado en la referida Resolución Ministerial, imposibilitando que el recurso presentado sea tramitado conforme a normativa e impidiendo que el mismo sea de conocimiento de la autoridad competente, desconociendo de esta manera que su persona prestó sus funciones por más de cinco años de forma ininterrumpida y, por ende, su condición de funcionario público interino y/o provisorio al momento de su retiro, negando su derecho al debido proceso, “impugnación” y juez natural, teniendo en cuenta que la AN no tiene competencia para resolver y conocer recursos jerárquicos, pues la única labor potestativa que determina la normativa administrativa es la de remitir antecedentes ante la Dirección General del Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En ese sentido, la autoridad accionada sin tener atribución de conocer y resolver el recurso jerárquico interpuesto de su parte en clara vulneración del procedimiento administrativo, mediante la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022, lesionó su “derecho” a la impugnación, cuando lo correcto debió ser que la AN remita dicho recurso ante el indicado Ministerio dentro de los plazos legales previstos, debiendo ser esa instancia ejecutiva la que resuelva si admite o rechaza el recurso como lo establece el art. 28 de la RM 014/10, habiendo impedido de esta forma que su recurso jerárquico sea de conocimiento de la autoridad competente, vulnerando con ello igualmente el principio de seguridad jurídica al no respetar el ordenamiento jurídico en relación al tratamiento de los recursos determinados por el procedimiento administrativo a través de la mencionada Resolución Ministerial en cuanto a los funcionarios interinos y provisorios, recursos que pueden ser plenamente invocados.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en su elemento del “derecho” -principio de- impugnación y al juez natural, así como el principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 115.II y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y, en consecuencia, se ordene a la AN remitir el recurso jerárquico interpuesto de su parte contra el acto administrativo Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021, sea ante la Dirección General del Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a objeto de que dicha entidad resuelva el recurso planteado conforme a la RM 014/10, y la modulación constitucional efectuada a través de la SCP 0180/2019-S4 y reiterada en el AC 0163/2020-RCA, sea con costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 20 de septiembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 169 a 174; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante en audiencia reiteró lo expuesto en su memorial de interposición de la demanda constitucional.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Juana Verónica Ergueta Soliz, Gerente Nacional de Administración y Finanzas a.i. de la AN, por informe escrito cursante de fs. 156 a 162 vta., y reiterado en audiencia, manifestó lo siguiente: a) En el presente caso existe otra instancia para impugnar o demandar el pago de vacaciones, mismo que sí fue cancelado, no obstante el accionante realiza un cálculo diferente al de la AN en días hábiles y no corridos, también se demanda el pago de aguinaldo en duodécimas y una supuesta multa por incumplimiento, aspectos que deben ser planteados en la vía ordinaria ante el juez del trabajo y seguridad social, por lo que no es evidente que no exista otro medio para reclamar los derechos invocados, no siendo viable la interposición de la acción de amparo constitucional cuando existe una vía legal ordinaria para hacer valer su derecho; b) En el ámbito ordinario existen juzgados laborales donde se tramitan las demandas que involucran derechos sociales y de la seguridad social como el pago de salarios devengados, vacaciones y otros, vías que en el caso no fueron utilizadas por el accionante para tutelar los derechos que ahora invoca en su condición de ex funcionario público provisorio a quien se le canceló su derecho, pero que bajo su percepción no se le habría liquidado como corresponde, por lo que, a ese efecto se debe presentar una acción laboral de reliquidación de vacaciones ante el juez del trabajo y seguridad social y no una acción constitucional; c) En el caso tampoco se presenta un perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional procede la tutela demandada aunque existan otros medios de defensa, toda vez que el accionante percibió un monto por vacaciones, cosa diferente es que no se encuentre de acuerdo con ello, aspecto que incluso conlleva el análisis de una vía especializada; d) El impetrante de tutela al tener la calidad de funcionario provisorio no se encuentra facultado a enmarcar su recurso en las previsiones de la RM 014/10 conforme a lo establecido en los arts. 1 y 2 de la referida Resolución Ministerial, demostrándose que no se encuentra reconocido en el art. 5 del EFP; asimismo, debe considerarse que en función a los arts. 7 y 71 de la citada norma, los funcionarios provisorios no se encuentran facultados a impugnar, siendo este un “derecho” de los servidores públicos de carrera, aspecto concordante con la jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0677/2015-S1; 0583/2016-S2; 0526/2016-S3; 0833/2016-S3; y, 0780/2019-S4; por lo tanto, el peticionante de tutela no se encontraba facultado a impugnar la decisión administrativa contenida en la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021, y por ende no correspondía remitir el recurso jerárquico ante la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; e) Se debe considerar que conforme a los arts. 7 y 8 del Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa aprobado por la RM 699/14 de 21 de octubre de 2014, los servidores públicos de la AN designados como provisorios se encuentran además categorizados como funcionarios en situación irregular, aspectos que demuestran que el accionante no se encontraba facultado para impugnar las decisiones administrativas; f) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, por disposición del art. 56 del Decreto Supremo (DS) 071 de 9 de abril de 2009 -de creación de autoridades de fiscalización y control social en los sectores regulados que indica y determina su estructura organizativa, define competencias y atribuciones-, en sustitución de la extinta Superintendencia del Servicio Civil ejerce la atribución de conocer y resolver los recursos jerárquicos planteados por funcionarios de carrera o aspirantes a tal condición, relativos a controversias sobre ingreso, promoción o retiro de la función pública o aquellos derivados de procesos disciplinarios que deben aplicarse conforme a los procedimientos establecidos en el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 -procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquicos previstos en los arts. 65, 66 y 67 del EFP- para los servidores públicos que tengan la condición de funcionarios de carrera conforme a lo previsto en el art. 5 inc. d) del citado cuerpo normativo y que en consecuencia cuenten con legitimación para activar tales recursos, aspectos de los cuales carece el peticionante de tutela; g) Las respuestas plasmadas en las Notas Cites: AN-GNAGC-N-1426-2021 y AN-GNAF-N-262/2022 no constituyen actos administrativos definitivos, toda vez que no fueron firmados por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la AN, por lo que el accionante equivocó su solicitud al dirigirla a la Gerente Nacional de Administración y Finanzas a.i. de la AN, correspondiendo considerar que en estos casos conforme lo establece el art. 8 de la RM 014/10 se debe determinar su rechazo; y si bien dicha instancia respondió a las solicitudes del impetrante de tutela, ello obedeció a que fue él mismo quien se dirigió a la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas de la AN en forma voluntaria, a cuya consecuencia dicha autoridad cumplió con explicar la forma de cálculo que empleó en el pago de sus vacaciones y aguinaldo, aspectos que no evidencian ningún tipo de vulneración de orden constitucional, siendo otro aspecto diferente que sus solicitudes no fueran dirigidas a la MAE, quien tiene todas las facultades de pronunciamiento en estos casos; por lo tanto, la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 objeto del recurso jerárquico no se constituye en un acto definitivo al haber sido emitida por una autoridad que no es la MAE; h) Todas las solicitudes del accionante referidas al cálculo efectuado para realizar el pago de sus vacaciones, duodécimas de aguinaldo y multas fueron respondidas, fundamentadas y notificadas para su conocimiento, el hecho de que el mismo no se encuentre de acuerdo con la forma de liquidación y pretenda la remisión del recurso jerárquico sin respaldo legal, no significa la vulneración del debido proceso, habiendo activado equivocadamente su recurso jerárquico ante una autoridad que no tiene competencia para su remisión, no pudiendo aplicarse la RM 014/10; e, i) Se debe considerar que se interpuso una acción de amparo constitucional demandando el pago de vacaciones considerando días hábiles y no corridos, misma que fue denegada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por aplicación del principio de subsidiariedad, habiéndose determinado que el mismo acuda ante la jurisdicción laboral al evidenciarse conflictos de orden laboral. Argumentos bajo los cuales solicitó se declare la improcedencia de la acción o la denegatoria de tutela, considerando los antecedentes expuestos y la prueba presentada.

A la consulta de la Sala Constitucional respecto a la interposición de otra acción de amparo constitucional, manifestó que dicho mecanismo de defensa fue formulada por otra persona, pero que en el fondo es la misma problemática.

I.2.3. Participación de la tercera interesada

Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva de la AN, no asistió a la audiencia ni remitió informe alguno, pese a su notificación cursante a fs. 75; sin embargo, en audiencia se hicieron presentes los representantes legales de Carola Cazón Fernández, Gerente General a.i. de la AN, quienes aseguraron que la Presidenta Ejecutiva de la mencionada institución habría otorgado a la prenombrada poder de representación y que ésta, a su vez, emitió el correspondiente poder para que sus personas pudieran representarla en las acciones interpuestas contra la AN, en función a lo cual la Sala Constitucional admitió su participación solo en la vía informativa, oportunidad en la que se informó que la MAE de la AN no suscribió ninguna nota de respuesta a las solicitudes realizadas por el accionante, y que si éste consideraba que se habrían efectuado pagos incompletos por vacaciones, aguinaldos y multa, debió remitir su solicitud ante dicha instancia; sin embargo, al no haberlo hecho se considera que dicha autoridad no vulneró ningún derecho de la parte impetrante de tutela, correspondiendo se declare la improcedencia de la acción o se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 233/2022 de 20 de septiembre, cursante de fs. 175 a 178 vta., denegó la tutela solicitada, sosteniendo que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional emitida en casos análogos, el cobro de beneficios sociales debe reclamarse en la judicatura laboral, y una vez agotada la misma, si aún permanece la vulneración de derechos, recién se puede acudir a la justicia constitucional, ello teniendo en cuenta que la problemática planteada se halla relacionada con el pago de beneficios sociales que la parte accionante exige como derecho, aspecto que impide ingresar al análisis de fondo del reclamo dado el incumplimiento al principio de subsidiariedad.