SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0489/2024-S2

En ese marco, se concluye que respecto al régimen laboral establecido en el Título IV del EFP y Título III del DS 25749 se tiene previsto un procedimiento de impugnación regulado en el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos aprobado por la RM 014/10, en cuyo ámbito de aplicación además de los servidores públicos descritos en los incs. b), c), d) y e) del art. 5 del EFP, deben incluirse a los funcionarios provisorios.

III.2. Análisis del caso concreto                                                               

Conforme al planteamiento formulado por el accionante, se advierte que el objeto procesal de la presente causa, se centra en la denuncia del indebido rechazo del trámite del recurso jerárquico interpuesto por su persona y dispuesto a partir de la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 de 4 de febrero, en la que la autoridad accionada, sin tener competencia para referirse a la admisión o no del recurso, afirmó que al no constituirse el impetrante de tutela en un servidor público establecido en el art. 5 incs. b), c), d) y e) del EFP, no estaría sujeto a lo determinado en la RM 014/10, por lo que no tendría la facultad de impugnar ningún acto administrativo, desconociendo de esta forma que conforme a la citada Resolución Ministerial y la modulación efectuada en la SCP 0180/2019-S4 y reiterada por el AC 0163/2020-RCA, tanto los funcionarios interinos y provisorios pueden acceder al sistema de impugnación descrito y previsto en dicha normativa.

En ese marco, y considerando que la parte accionada sustentó su postura, en principio, observando el incumplimiento del principio de subsidiariedad, y de forma posterior, cuestionando su propia competencia lo que de cierta manera estaría relacionado con la identificación de la legitimación pasiva, corresponde referirnos con carácter previo a estos dos aspectos.

En cuanto al principio de subsidiariedad, la parte accionada alegó insistentemente que el peticionante de tutela no habría observado su cumplimiento, por cuanto teniendo en cuenta que lo que impugna o cuestiona es el pago de sus vacaciones y aguinaldo respecto al cómputo realizado, dichos aspectos debían ser planteados en la vía ordinaria ante el juez del trabajo y seguridad social a través de la acción laboral de reliquidación de vacaciones, y que al no haberlo hecho no agotó las vía previstas en el ordenamiento jurídico.

Al respecto, cabe manifestar que conforme se advierte del objeto procesal identificado que se encuentra relacionado con los derechos invocados como vulnerados y el petitorio efectuado en la acción tutelar, el mismo no se circunscribe a cuestionar el tema de fondo acerca del cómputo de las vacaciones y aguinaldo, no habiéndose identificado como vulnerados ningún derecho social relacionados precisamente con el pago de vacaciones y aguinaldo como lo asegura la parte accionada, sino que este -es decir el objeto procesal- subyace en la denuncia de la falta de tratamiento a su recurso jerárquico, reclamándose por ello el principio impugnación y derecho al juez natural como elementos del debido proceso.

En ese marco, de forma alguna en correspondencia al planteamiento formulado, podría razonarse en el sentido que apunta la parte accionada, pues de acuerdo al objeto, esta instancia no dilucidará nada en relación al tema del cómputo de las vacaciones y aguinaldo cuestionados en sede administrativa, sino únicamente el trámite en relación a la formulación del recurso jerárquico; sin mencionar, además, que al tratarse el accionante de un funcionario público, el juez en materia laboral no tiene competencia para referirse al respecto; por lo que, en razón a lo expuesto, no corresponde acoger favorablemente la observación de la autoridad accionada.

Ahora bien, en relación a lo manifestado por la parte accionada en sentido de que el propio accionante fue quien acudió a una autoridad incompetente, lo que de cierta manera estaría relacionado a la identificación o cuestionamiento de su legitimación pasiva, cabe referir que teniendo en cuenta que ello además se vincula a una de las denuncias del impetrante de tutela quien considera que la autoridad accionada no tenía competencia para rechazar su recurso, a fin de una mejor comprensión sobre dicha temática, corresponde en inicio referirnos a los antecedentes del caso y así poder establecer, primero, la correcta o no identificación de la legitimación pasiva.

En ese marco, es pertinente referir que conforme se advierte de antecedentes, el accionante el 8 de octubre de 2021, solicitó ante la Presidenta Ejecutiva de la AN, la compensación total de vacaciones devengadas y aguinaldo, solicitud que fue respondida a través de la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 de 8 de diciembre, suscrita por la ahora accionada, mediante la cual se comunicó al accionante la forma en la que se realizó en su caso el cómputo de las vacaciones, señalando que el mismo se efectuó en relación a dos gestiones, estableciendo que de acuerdo al DS 25749 la vacación no puede ser acumulada por ningún motivo por más de dos gestiones consecutivas (Conclusión II.3).

Contra dicho pronunciamiento, el impetrante de tutela el 28 de diciembre de 2021, renunciando al recurso de revocatoria interpuso ante la mencionada autoridad recurso jerárquico; planteamiento que fue respondido mediante Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022, por la cual la señalada autoridad refirió que de acuerdo al art. 2 de la RM 014/10, la misma es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público comprendiendo a los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del art. 5 de la mencionada disposición legal, aclarando que al momento de la desvinculación del ahora accionante no pertenecía a ninguna categoría detallada en los incisos de referencia (Conclusión II.4).

En función a los antecedentes descritos, puede advertirse claramente que de forma contraria a lo manifestado por la autoridad accionada, el impetrante de tutela en principio dirigió su solicitud ante la Presidenta Ejecutiva de la AN, siendo esta -sin embargo- respondida por la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas a.i. de la referida entidad; en consecuencia, ésta autoridad es quien con su actuación, plasmada en la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021, se habilitó frente al accionante a efecto de que éste presente su recurso jerárquico ante la misma, al no estar de acuerdo con el razonamiento vertido en dicha Nota, lo que posteriormente dio origen a la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 que exponiendo un criterio expreso sobre la imposibilidad de aplicar al caso la RM 014/10, no dio lugar a la tramitación de dicho recurso; aspecto a partir del cual, se advierte la clara identificación de la legitimación pasiva, pues es la autoridad accionada la que a partir de la referida Nota no dio curso al trámite solicitado por el accionante y que ahora se constituye en el objeto de análisis de esta acción tutelar.

En ese sentido, más allá de que la autoridad accionada refiera que no tiene competencia para remitir el recurso jerárquico interpuesto, y que las notas emitidas de su parte no se constituyen en actos administrativos definitivos susceptibles de impugnación -aspectos que serán abordados posteriormente- lo manifestado en el párrafo anterior posibilita a partir de la identificación de la legitimación pasiva, ingresar al análisis del objeto procesal identificado.

Realizadas tales precisiones, corresponde puntualizar que el objeto de examen de la presente causa en lo esencial se centra en establecer si el criterio vertido por la autoridad accionada que determinó que la RM 014/10 no es aplicable al accionante por no estar comprendido en el ámbito de aplicación de dicha normativa, y a partir del cual no dio lugar al trámite del recurso jerárquico, es o no correcto.

Así, de la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 se advierte que la autoridad accionada en respuesta al planteamiento del recurso jerárquico interpuesto por el accionante en aplicación a la RM 014/10 -Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos- en lo pertinente estableció:

“…el artículo 2 (Ámbito de Aplicación) de la Resolución Ministerial 014/10 de 18/01/2010, establece que la misma es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las Entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida, aclarándose que al momento de su desvinculación, usted no pertenecía a ninguna categoría detallada en los incisos del referido artículo 5” (sic).

Considerando lo expuesto, y siendo que a criterio del accionante a partir de dicho razonamiento se lesionó su derecho al debido proceso en su vertiente principio de impugnación al negar el trámite del recurso jerárquico interpuesto, se hace pertinente remitirnos al entendimiento jurisprudencial establecido a partir del contenido del Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en función al cual se determinó que además de la clasificación dispuesta en el art. 5 del EFP, se encuentran los funcionarios provisorios que siendo servidores públicos que desempeñan sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa, cuya situación no se encuentra en el art. 70 de esa norma, no gozan de los derechos consagrados en el art. 7.II del mismo cuerpo legal, entre los que se encuentran entre otros el derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral.

Marco en el cual, se determinó que si bien los funcionarios provisorios no tienen derecho a impugnar resoluciones relacionadas a su remoción o retiro, pues como se señaló no gozan de estabilidad laboral, no obstante gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I del EFP, entre los cuales se encuentran el derecho a la remuneración, vacaciones, licencias, permisos y otros y, en ese entendido, en consideración a este tipo de derechos ya adquiridos referentes al régimen laboral, se comprendió que cualquier determinación que les afecte en relación a los mismos pueden ser objeto de impugnación por parte de funcionarios considerados provisorios.

Con base en ese razonamiento se concluyó que considerando que el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos aprobado por la RM 014/10, tiene como objeto establecer el procedimiento administrativo que regule el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral dispuesto en el Título IV del Estatuto del Funcionario Público y en el Título III del DS 25749, se advierte que el mismo es plenamente aplicable también para los funcionarios provisorios.

En el caso del accionante, de la Nota: CERT-AN-DRHAC 0561/2021 de 19 de mayo, la Jefa del Departamento de RR.HH. a.i. de la AN, certificó que el hoy impetrante de tutela ingresó a la AN el 4 de julio de 2014, al ser designado interinamente y con carácter provisional en el cargo de Procurador (Procurador Regional) dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí, mediante Memorándum Cite: 1397/2014 de 2 de ese mes y año. A partir del 17 de abril de 2018, fue designado interinamente y con carácter provisional en el cargo de Profesional 1 (Abogado Regional SPCC) dependiente de la Administración Aduana Villazón de la señalada Gerencia según Memorándum Cite: 0845/2018 de 10 de abril. Del 1 de febrero de 2019 hasta el 30 de abril de igual año, fue designado interinamente y con carácter temporal como Abogado Regional I dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí según Memorándums Cites: 0226/2019 de 1 de febrero; 0523/2019 de 15 de febrero; y, 1049/2019 de 1 de abril. Del 19 de marzo de 2019 hasta el 29 de dicho mes y año, fue designado interinamente y con carácter temporal como Abogado Regional I dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí según Memorándum Cite: 0969/2019 de 19 de marzo. A partir del 2 de mayo de 2019, fue designado interinamente y con carácter provisional en el cargo de Abogado Regional II dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí según Memorándum Cite: 1195/2019 de 24 de abril. A partir del 18 de junio de 2020 fue designado interinamente y con carácter provisional en el cargo de Abogado Regional I dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí según Memorándum Cite: 1377/2020 de 15 de junio. Desde el 1 de enero de 2021 fue reasignado al cargo de Profesional en Procesos Administrativos y Judiciales dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí, según Memorándum Cite: 1176/2021 de 28 de enero, disponiéndose su retiro a partir del 20 de marzo de ese año, en virtud al carácter provisional de su designación, constando al efecto el Memorándum Cite: 3082/2021 de 16 de marzo, por el cual la Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN bajo la atribución conferida en el art. 39 inc. d) de la LGA determinó su retiro de la institución en función al carácter provisional de su designación a partir del 20 de similar mes y año, estableciendo en relación a sus vacaciones que el saldo de las mismas le serían canceladas de acuerdo a disponibilidad presupuestaria (Conclusiones II.1 y II.2).

De la documentación descrita se advierte que los cargos desempeñados por el accionante fueron asumidos de manera interina y provisional, y si bien en el último cargo no se advierte la naturaleza de su reasignación de funciones, se tiene precisado que este fue con carácter provisional.

Al respecto es preciso considerar que de acuerdo a la SCP 0067/2023-S3, que se desglosó en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en la que analizó el art. 13.I de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP) aprobadas por el DS 26115 de 16 de marzo de 2001, se estableció que los puestos se clasificarán en las siguientes categorías:

“a)   Superior, comprende puestos que se encuentran en la cúspide de una entidad y son responsables de su conducción. Esta categoría está conformada por el primer y segundo nivel de puestos de la entidad.

En esta categoría se encuentran los funcionarios electos y designados, señalados en el Estatuto del Funcionario Público.

b)  Ejecutivo, comprende puestos cabeza de áreas y unidades organizacionales dependientes de puestos superiores. Esta categoría está conformada por el tercer y cuarto nivel de puestos de la entidad.

En el tercer nivel se encuentran los funcionarios de libre nombramiento. El cuarto nivel corresponde al máximo nivel de la carrera administrativa establecida en la Ley del Estatuto del Funcionario Público y su reglamento.

c)  Operativo, comprende puestos que desarrollan funciones especializadas, dependiendo de puestos superiores o ejecutivos. Está conformada desde el quinto al octavo nivel de puestos de la entidad.

En esta categoría se encuentran los funcionarios de carrera administrativa y comprende los niveles de profesional, técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, en forma descendente” (las negrillas son agregadas).

En ese entendido, y considerando que el último puesto de funciones del accionante fue en el cargo de Profesional en Procesos Administrativos y Judiciales dependiente de la Unidad Legal de la Gerencia Regional Potosí de la AN, se advierte que el mismo desarrolló sus funciones en la categoría de operativo, sin que se evidencie que se encuentre inmerso dentro de los funcionarios de carrera administrativa, por lo tanto su condición efectivamente fue la de funcionario público provisorio.

No obstante, y tal como se viene afirmando dicha clasificación en lo que respecta al régimen laboral previsto en el Estatuto del Funcionario Público y su Reglamento, no impide que el mismo pueda acceder a los medios de impugnación previstos en el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos aprobado por la RM 014/10, el cual por su objeto de regulación -se reitera procedimiento de impugnación del régimen laboral concerniente a la jornada laboral, vacaciones y remuneración-, es aplicable también respecto a los funcionarios considerados provisorios.

En ese marco de entendimiento, se advierte que la autoridad accionada al haber afirmado que el impetrante de tutela no se encuentra inmerso dentro del ámbito de aplicación de dicho Reglamento, rechazando de este modo el recurso jerárquico interpuesto, en efecto vulneró el debido proceso en su elemento principio de impugnación del accionante.

Así, y dando respuesta también a lo manifestado por la parte accionada respecto a la inexistencia de acto administrativo definitivo a partir de que las notas emitidas de su parte no fueron firmadas por autoridad competente, considerando que la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 objeto del recurso jerárquico fue emitida por una autoridad que no es la MAE, siendo el propio accionante, quien equivocó su solicitud al dirigirla a la Gerente Nacional de Administración y Finanzas a.i. de la AN, quien no tendría la competencia para remitir el recurso interpuesto; es pertinente manifestar que, conforme a los antecedentes remitidos a esta instancia, y que fueron detallados anteriormente, se aprecia que el impetrante de tutela al no estar de acuerdo con el monto calculado respecto al pago de sus vacaciones, por memorial dirigido a la Presidenta Ejecutiva de la AN, Karina Liliana Serrudo Miranda, el 8 de octubre de 2021, solicitó la compensación total de sus vacaciones devengadas y aguinaldo, impetrando en el otrosí 2do de su memorial que al efecto se emita respuesta en función al art. 5 de la RM 014/10, que prevé lo siguiente:

“Artículo 5. (Acto Administrativo Expreso). I. La autoridad administrativa que, conforme al sistema de administración organizativa que corresponda, tenga la competencia para conocer y resolver sobre el reconocimiento o negativa de un derecho relativo al Régimen Laboral establecido en la Ley N° 2027 y el Decreto Supremo N° 25749, deberá emitir su decisión con un acto administrativo expreso que así lo determine, dentro del plazo previsto en la correspondiente disposición interna aplicable”.

No obstante dicho memorial, fue respondido mediante la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 de 8 de diciembre, emitida por la autoridad ahora accionada, exponiendo criterios acerca del cálculo efectuado, lo que posibilitó que contra esta determinación el hoy impetrante de tutela, por memorial presentado el 28 de ese mes y año, haciendo referencia a la renuncia del recurso de revocatoria de acuerdo a lo previsto en el art. 9 del Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos aprobado por la RM 014/10, formule el recurso jerárquico, mismo que mereció la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022, que como se expuso en su momento, asumiendo un criterio de fondo sobre la supuesta improcedencia en el caso del accionante del recurso interpuesto, dado que en su razonamiento el mismo no se encontraría dentro del ámbito de aplicación de la RM 014/10, cerrando de esta manera y de forma definitiva cualquier posibilidad de impugnación.

En ese marco, no obstante de que la autoridad accionada manifieste que el objeto del recurso jerárquico como es la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021, debió haber sido pronunciada por la MAE de la entidad, es decir, por la Presidenta Ejecutiva de la AN, dicho aspecto no puede ser reprochado al accionante en su perjuicio, pues como se refirió el mismo formuló su solicitud de compensación total de vacaciones devengadas y aguinaldo ante la máxima autoridad de la entidad con la expresa petición de que se emita un acto administrativo expreso, siendo la propia AN la que -se asume- derivó lo peticionado a la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas, dando lugar a la mencionada Nota, respecto a la cual y al no estar de acuerdo con su contenido posibilitó a que el nombrado interpusiera el cuestionado recurso jerárquico.

En ese sentido, mal podría reprocharse al impetrante de tutela que fue él quien equivocó su solicitud al interponer el recurso jerárquico ante una autoridad que, a decir de la parte accionada, no tiene competencia, cuando de lo desarrollado en dicho trámite, el planteamiento del recurso jerárquico ante la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas de la AN se debió a que fue ésta autoridad quien en principio respondió su solicitud de compensación total de vacaciones devengadas y aguinaldo; cerrando con la emisión de la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 toda posibilidad -a partir del criterio expuesto- de que el accionante pueda acceder a un pronunciamiento de fondo respecto a su pretensión, lo que conlleva a que dicha determinación se constituya en un acto administrativo definitivo, por cuanto en los hechos produjo un efecto de derecho en el administrado extinguiendo su situación jurídica subjetiva o pretensión jurídica concreta, habiendo desconocido además que conforme lo prevé el párrafo segundo del art. 9 del Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos aprobado por la RM 014/10, con el siguiente texto: “(Renuncia al Recurso de Revocatoria). El interesado afectado, de manera potestativa, podrá interponer directamente el recurso jerárquico, sin necesidad de haber previamente presentado y tramitado el recurso de revocatoria.

La autoridad administrativa no podrá, bajo circunstancia alguna, denegar el recurso jerárquico directo, debiendo, tramitarse el mismo, conforme a lo establecido en el parágrafo VII del artículo 29 de la presente disposición normativa”, aspecto que en función a lo enunciado a partir de la emisión de la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 en los hechos aconteció.

En ese marco, a partir de lo expuesto se advierte que la autoridad accionada, al emitir la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022, vulneró los derechos invocados por el accionante al emitir un criterio de fondo sobre la no aplicación al caso del accionante del Reglamento de Impugnación al Régimen laboral de Las Servidoras y Servidores Públicos aprobado por RM 014/10, impidiendo de esta manera que el mismo pueda acceder a los medios de impugnación establecidos, a fin de la protección y resguardo de sus derechos, en este caso concernientes al régimen laboral, y considerando que con dicho entendimiento prácticamente negó el recurso jerárquico interpuesto de manera directa, impidió que la autoridad competente -Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social- se refiera al fondo de su pretensión, con lo que queda por demás evidenciado la vulneración de la que fue objeto debiendo determinarse, en consecuencia, la concesión de la tutela solicitada, disponiendo que en el plazo de dos días hábiles a partir de la notificación con el presente fallo constitucional, la autoridad accionada, remita el recurso jerárquico interpuesto por el hoy peticionante de tutela ante el Ministro del Trabajo, Empleo y Previsión Social, a fin de que dicha instancia en la sustanciación del referido recurso, resuelva lo que en derecho corresponda.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, no asumió la decisión correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 233/2022 de 20 de septiembre, cursante de fs. 175 a 178 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia: CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022 de 4 de febrero, y que la autoridad accionada remita ante el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social el recurso jerárquico interpuesto por el accionante contra la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 de 8 de diciembre, y sea en el plazo de dos días hábiles a partir de la notificación con el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA