SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0489/2024-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en su elemento del “derecho” -principio de- impugnación y al juez natural, así como la inobservancia del principio de seguridad jurídica; toda vez que, la autoridad accionada sin tener competencia al efecto, mediante la Nota Cite: AN-GNAF-N-262/2022, rechazó el recurso jerárquico interpuesto contra la Nota Cite: AN-GNAGC-N-1426-2021 que rechazó su solicitud de compensación total de vacaciones devengadas y aguinaldo, sosteniendo que al no constituirse en funcionario público en mérito a lo establecido en el art. 5 incs. b), c), d) y e) del EFP, no estaría sujeto a lo determinado en la RM 014/10; en consecuencia, no ostentaría la facultad de impugnar ningún acto administrativo, desconociendo de esta forma que conforme a la citada Resolución Ministerial y la modulación efectuada en la SCP 0180/2019-S4, reiterada en el AC 0163/2020-RCA, tanto los funcionarios interinos y provisorios pueden acceder al sistema de impugnación descrito y establecido en dicha normativa.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el principio de impugnación vinculado al derecho de acceso a la justicia de los servidores públicos respecto al Régimen Laboral previsto en el Estatuto del Funcionario Público

En correspondencia a la atribución conferida al Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social prevista en el art. 86 inc. r) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, concerniente a formular políticas relacionadas con el servicio civil, régimen laboral, carrera administrativa, registro, ética y capacitación emergentes del vínculo laboral entre el Estado y las servidoras y servidores públicos, dicha cartera de Estado ante la imperiosa necesidad de contar con un procedimiento que permita a los servidores públicos impugnar aquellas decisiones que vulneren sus derechos laborales, aprobó el Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública previsto en el Estatuto del Funcionario Público y el DS 25749, a partir de la RM 014/10 de 18 de enero de 2010, cuyo objeto tal como lo describe el art. 1 de dicho Reglamento establece:

“Artículo 1. (Objeto). La presente disposición normativa tiene por objeto establecer el procedimiento administrativo que regule el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral establecido en el Título IV de la Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público y en el Título III del Decreto Supremo N° 25749 de 20 de abril de 2000, en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos N° 29894 de 7 de febrero de 2009 y N° 0071 de 9 de abril de 2009” (las negrillas y el subrayado es nuestro).

Así, tanto el Título IV del EFP, como el Título III del DS 25749 instituyen dentro del Régimen Laboral lo concerniente a la jornada laboral, vacaciones y remuneraciones.

En su ámbito de aplicación el citado Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, dispone lo siguiente:

“Artículo 2. (Ámbito de Aplicación). La presente disposición normativa es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida” (énfasis añadido).

En el marco de lo descrito, dicho Reglamento es aplicable en lo que respecta al régimen laboral (jornada laboral, vacaciones y remuneraciones) de los funcionarios designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos.

Ahora bien, dentro de esta clasificación de servidores públicos, la SCP 0067/2023-S3 de 23 de marzo, remitiéndose a lo descrito en el art. 5 del EFP, refirió lo siguiente: “El art. 233 de la CPE, establece que: ‘Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento’.

A su vez, el art. 4 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, define al servidor público, como: ‘…aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley…’, alcanzando esa definición a ‘…dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración’. En el art. 5 del referido Estatuto, se establece una clasificación de los funcionarios públicos, indicando que:

‘a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

b)  Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c)  Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

d)  Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

e)  Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias’.

El art. 7.II del referido Estatuto, en cuanto a los derechos de los que gozan los funcionarios públicos, señala, entre otros, a los siguientes: ‘a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad. (...) c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten a situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios. d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos’.

Bajo ese contexto, el art. 71 del mencionado Estatuto, respecto a la condición de funcionario provisorio, determinó que: ‘Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley’”.

Del entendimiento vertido, se aprecia que además de la clasificación establecida en el art. 5 del EFP, se encuentran los funcionarios provisorios que siendo servidores públicos que desempeñan sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa, cuya situación no se encuentra en el art. 70 de esa norma, no gozan de los derechos consagrados en el art. 7.II del mismo cuerpo legal, entre los que se encuentran entre otros el derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral; a impugnar las decisiones administrativas que afecten a situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; y, a representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos, en el marco se entiende de la protección del derecho a la estabilidad laboral de la cual dichos funcionarios no gozan.

Así, dicho criterio fue expuesto realizando al respecto una precisa diferenciación en relación a este tipo de funcionarios y los funcionarios de carrera, en la SCP 0349/2021-S3 de 14 de julio, en la que se estableció:

«Por otro lado, en cuanto a los derechos de los que gozan los funcionarios públicos de carrera, el art. 7 del referido Estatuto, prevé: “II. Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:

a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.

(…)

c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten a situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos”.

Por otro lado, el art. 71 de la citada Ley, respecto a la condición de funcionario provisorio, estableció que: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del 7 de la presente Ley”.

Al respecto, la SC 0474/2011-R de 18 de abril, concluyó refiriendo que: “La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo”.

Sobre el mismo tema, en cuanto a la condición de funcionarios públicos relacionado con el derecho de inamovilidad laboral, la SCP 0776/2016-S3 de 4 de julio, señaló que: “El extinto Tribunal Constitucional a partir de la SC 0051/2002-R de 18 de enero, sostuvo que los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, por cuanto dicha facultad solo asiste a los de carrera, por consiguiente tampoco pueden ser sometidos a un previo proceso disciplinario para su destitución, resolviendo el caso concreto concluyó que: ‘en su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al art. 7.II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público, y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto”’.

(…)

Por su parte, la SC 0474/2011-R de 18 de abril, indicó que: “Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo”» (las negrillas fueron añadidas).

En ese marco de entendimiento, se tiene establecido que si bien los funcionarios provisorios no tienen derecho a impugnar resoluciones relacionadas a su remoción o retiro, pues como se señaló no gozan de estabilidad laboral, no obstante gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I del EFP, entre los cuales se encuentran los derechos a la remuneración, vacaciones, licencias, permisos y otros [incs. b) y d) del citado precepto legal] y, en ese entendido, en consideración al establecimiento y reconocimiento de estos derechos referentes al régimen laboral, en definitiva se comprende que cualquier determinación que les afecte en relación a los citados derechos laborales -remuneración, vacaciones, licencias, permisos y otros- pueden ser objeto de impugnación por parte de funcionarios considerados provisorios.

En esa línea de razonamiento, de todo el desglose normativo y jurisprudencial realizado, puede concluirse que considerando que el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, tiene como objeto establecer el procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral previsto en el Título IV del Estatuto del Funcionario Público y en el Título III del DS 25749, se advierte que el mismo es plenamente aplicable también para los funcionarios provisorios, en los alcances y dimensión previstos en el párrafo precedente.

Dicho razonamiento ya fue aplicado por la Comisión de Admisión de este Tribunal al declarar la improcedencia de una acción de amparo constitucional ante el incumplimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que para el tema de vacaciones y otros derechos concernientes al régimen laboral se determinó la aplicación de la RM 014/10 que aprueba el Reglamento Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, estableciendo que en principio se debe agotar la vía administrativa antes de activar la justicia constitucional, criterio también aplicado para los funcionarios provisorios.

Así, el AC 0163/2020-RCA de 11 de noviembre, a tiempo de resolver el caso concreto refirió: “Ahora bien, el citado Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, aprobado por Resolución Ministerial 014/10 de 18 de enero de 2010, establece el procedimiento administrativo para el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral establecido en el Título Cuarto del EFP (…)