SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0459/2024-S4

De igual forma, con relación a la segunda acción de amparo constitucional (Expediente 59051-2023-119-AAC [acumulado]) se evidencia que la hoy peticionaria de tutela, también formuló recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 16/2021, acusando en lo principal los siguientes agravios: i) La Jefatura del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS, no tiene competencia para atender o conocer recursos de revocatoria: a) La Autoridad Sumariante se limitó a señalar que, efectivamente la FESIMRAS interpuso recurso de revocatoria ante el Gerente General, el Gerente de Servicios de Salud, el Gerente Administrativo, la Jefa del Departamento de RR.HH. y el Jefe “Udd. Desemp. Cap. Produc.” (sic) de la CNS; evidenciándose, que es la misma Autoridad a momento de emitir la Resolución impugnada, quien confesó que dicho recurso no fue dirigido únicamente al Gerente General, incurriéndose en la falta de fundamentación, motivación, argumentación e innegable incongruencia, desde el análisis de este punto en la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./15/2021 y su ratificación en la Resolución de revocatoria, extremo que incurre en la contravención del derecho al debido proceso, más cuando no se señaló la norma administrativa que le otorga a la Jefa del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS la facultad de atender los recursos de revocatoria planteados ante diferentes autoridades de la institución; b) La Resolución impugnada confirmó que no fueron incorporadas al proceso disciplinario las otras autoridades a las que se dirigió el recurso de revocatoria planteado por el FESIMRAS, en evidente incongruencia entre lo planteado y lo resuelto por la Autoridad Sumariante; y, c) El pretender forzar que la Jefatura del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS, tiene competencias para atender recursos de revocatoria, se estaría instando a incurrir en usurpación de funciones, de conformidad a lo establecido en el art. 122 de la CPE; por lo que, la responsabilidad asumida por su persona no ameritó ninguna transgresión a norma interna, en materia de seguridad social o de la misma Ley Fundamental; ii) Un instructivo o una circular no deslindan la responsabilidad administrativa de la MAE de la CNS: 1) En la Resolución impugnada se señaló que las Circulares instructivos, objeto de análisis, lleva en su encabezado “Departamento Nacional de Recursos Humanos”, "Unidad de Dotación y Capacitación Productiva”, con un cite de dicha instancia, es decir, que a través del criterio de la Autoridad Sumariante, se estaría orientando a la delegación de responsabilidades de la Gerencia General, sin tener en cuenta que el responsable de todas las acciones que se desarrollan en la institución es la MAE; a quien no se le incorporó en el proceso como sumariado; y, 2) En el presente caso, se pretende delegar responsabilidades a su persona como Jefa del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS, extremo que no tiene ningún fundamento legal, más al contrario, se evidencia incongruencia en la resolución impugnada; iii) Inexistencia de instrucción expresa para delegar responsabilidades administrativas del Gerente General a la Jefa del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS: a) En la resolución de revocatoria se estableció que las funciones propias, facultades y atribuciones de la MAE de la CNS (Gerente General), se encuentran debidamente establecidas en el art. 27 del Estatuto Orgánico de la institución; y que de la lectura a dicho articulado en ningún inciso se tiene que es obligación de esa autoridad el resolver todas las impugnaciones en primera instancia (recurso de revocatoria), siendo esto contradictorio con lo establecido el art. 64 de la LPA; argumento éste que no hace referencia a la existencia de una instrucción expresa que encomiende la atención del recurso de revocatoria; y, b) Lo aseverado por la Autoridad Sumariante, denota ambigüedad, contradicción e incongruencia, siendo la misma autoridad la que hace referencia al Estatuto Orgánico de la CNS, documento que no determina que es atribución de la Jefa del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS atender recursos de revocatoria, menos considerando el art. 64 de la LPA, que orienta a quién deben estar dirigidas las impugnaciones y no a un conglomerado de autoridades de la institución, lo que debió haber sido objeto de análisis por la Autoridad Sumariante; iv) La Autoridad Sumariante refirió la concurrencia de un silencio administrativo negativo, lo que evidencia su inobservancia al procedimiento administrativo, debido a que si se generó el silencio administrativo negativo, los interesados (FESIMRAS) habrían hecho uso de la impugnación a través del recurso jerárquico, extremo que se desconoce hubiera ocurrido mientras ejercía las funciones de Jefa del Departamento Nacional de RR.HH. de la CNS; y, v) El ejercicio de la acción disciplinaria sancionadora en la administración pública, no puede eludir aquellos procedimientos del sumario administrativo establecidos en la norma legal vigente; toda vez que, ese procedimiento se constituye en el mecanismo mediante el cual se harán efectivas las garantías de quienes son sometidos a sumarios internos, frente a la voluntad y decisión del que administra justicia disciplinaria sancionadora, traduciéndose dicha actuación en un debido proceso, como exigencia constitucional y al que el poder punitivo administrativo del Estado debe regirse en función a la protección de los derechos individuales de sus administrados, extremos que deben ser considerados por la MAE a momento de emitir la resolución de recurso jerárquico, debiendo tenerse en cuenta que la Autoridad Sumariante, no ha demostrado ningún grado de responsabilidad administrativa, entendiendo que el proceso emerge de una relación laboral, debiendo aplicarse los principios previstos en el art. 48.II de la CPE.

En atención al recuso jerárquico presentado por la hoy accionante, el Gerente General de la CNS, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico 60, señalando lo siguiente: 1) Respecto al primer agravio: i) El nexo causal para el inicio del proceso interno administrativo es la falta de respuesta reiterada y sistemática, por parte de la sumariada, incumpliendo los instructivos emanados por la Gerencia General y la Gerencia Administrativa Financiera, lo que generó una omisión de obligaciones y deberes de funcionarios establecidos en los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 81 inc. a); 77 y 79 inc. b) del Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, lo que implica que en el desarrollo del proceso interno administrativo y en específico en la descripción de los hechos generadores de los indicios de responsabilidad administrativa y el detalle de las preceptivas vulneradas, detalladas en el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno AUSUN 09/2021 y explicadas en la Resolución Sumarial Final AUSUN R.F./15/2021, muestran que a lo largo de su estructura y redacción se motivó y fundamentó dicho fallo, siguiendo una correcta y armónica relación entre los hechos acusados y la decisión asumida sin que, en la sustanciación del proceso se hubiera desvirtuado, cambiado los hechos o utilizado otros preceptos normativos para la aplicación de la sanción impuesta, por lo que, en ninguno de los actuados ejecutados por el Sumariante se verifica la vulneración del debido proceso en su vertiente de congruencia; y, ii) La Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 16/2021, en relación al argumento de no fundamentar ni señalar la norma administrativa que le otorga a la Jefa de RR.HH. atender los recursos de revocatoria planteados ante diferentes autoridades de la institución, refiere que el art. 28 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 ‒Ley de Administración y Control Gubernamentales‒, prevé que todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo; efectuando un amplio análisis del término competencia dentro del acto administrativo y el ejercicio de la potestad administrativa, análisis sobre el cual se establecen los incumplimientos incurridos y las omisiones de las obligaciones y deberes funcionarios señaladas en el Reglamento Interno de Trabajo de la institución, en los que incurrió la sumariada Paola Patricia Monje Alvarado, estableciendo claramente, “que al ser ésta la responsable como Jefe del Departamento Nacional de RR.HH., de la elaboración del formato de las convocatorias impugnadas, conforme lo establece el Art. 14 del D.S. N° 26115, es la autoridad responsable del acto administrativo impugnado, con lo que se demuestra y establece fehacientemente que los instructivos y memorándums emitidos hacia la Sumariada para atender los recursos de revocatoria, se encontraban a derecho, y por tanto, eran de cumplimiento obligatorio, máxime si estas emanan por la MAE, el cual tiene el respaldo del Departamento Nacional Jurídico y que no conlleva a la vulneración del Art. 122 de la CPE” (sic), por haberse justificado plenamente la responsabilidad y competencia sobre el acto administrativo impugnado, con lo que se demuestra la no vulneración del debido proceso en las vertientes fundamentación, motivación y argumentación, por el contrario, la sumariada debió haber dado estricto cumplimiento con lo que estatuye el art. 232 de la Norma Suprema; 2) Sobre el segundo agravio: a) La sumariada aceptó expresamente que el proceso interno administrativo, se sustancia por la falta de cumplimiento de las instrucciones impartidas por la Gerencia General para la resolución de las impugnaciones presentadas por FESIMRAS y la falta de informes que debían ser emitidos por la Jefa de RR.HH., para encaminar las impugnaciones por la Unidad de Desempeño y Capacitación Productiva, incurriendo en forma reiterada en promover un silencio administrativo negativo que va en contra del actuar de la entidad pública, haciendo caso omiso a las reiteradas recomendaciones del Departamento Nacional Jurídico, así como, los instructivos emitidos por Gerencia General, los cuales no fueron respondidos conforme a derecho y las normas internas; y, b) La recurrente no desarrolló ni sustentó el por qué corresponde a la MAE enmendar el error cometido por la Autoridad Sumariante y establecer su sobreseimiento; menos estableció cuáles son los elementos que se deben analizar; 3) En cuanto al tercer agravio, la recurrente olvidó que el sumario administrativo instaurado en su contra, versa sobre la omisión reiterativa y sistemática de incumplimiento a instructivos emitidos por la Gerencia General, las cuales claramente le instruyen resolver las impugnaciones de FESIMRAS, por lo que, este tipo de omisiones se encuentran descritas y sancionadas en el Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, lo que determina de manera inequívoca los motivos y fundamentos en los que se sustenta el sumario administrativo, dejándose plenamente establecido; que el Estatuto Orgánico de la Caja Nacional de Salud no fue citado o mencionado en el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno AUSUN 09/2021, en la Resolución Sumarial Final AUSUN R.F. 15/2021, ni en la Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 16/2021, por lo tanto, pretender se emita pronunciamiento sobre otra reglamentación interna no citada, significa inducir a error de incongruencia a la Gerencia General, siendo su mención impertinente; 4) Respecto al cuarto agravio: i) Con relación a la inexistencia de alguna norma que regule la forma idónea y legal para impugnar circulares; la hoy sumariada debe tomar en cuenta que el recurso de revocatoria es una respuesta a posible inobservancia o irregularidad al momento de emitir la Resolución Sumarial ASUN R.F. 15/2021, resolución donde ampliamente fue desglosado lo relacionado a las circulares/instructivas que versan sobre la responsabilidad para resoluciones de impugnaciones en contra de los actos administrativos; y, ii) Según la SCP 0921/2015-S2 de 22 de septiembre, con relación a la aplicación del silencio administrativo en nuestro país, establece: “…es imperante invocar el art. 17.III de la LPA, cuyo contenido reza lo siguiente: ‘Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional; en consecuencia, a partir del contenido de esta disposición, se establece que en el Estado (…) regula como regla general la técnica del silencio administrativo negativo con los efectos y características descritas en el Fundamento Jurídico III..4 de la presente Sentencia, empero, de acuerdo al contenido del art. 17.V de la LPA y al amparo del principio de taxatividad, se evidencia que el silencio administrativo está disciplinado como excepción a la regla general ya que solamente opera cuando exista normativa expresa que así lo determine...ʹ”. Extremo éste que es ratificado en el Auto Motivado respecto a la inexistencia del silencio administrativo negativo, con el que fue notificada la sumariada, a fin de proseguir los plazos previstos mediante DS 23318-A y el Reglamento Interno de Procesos Administrativos de la CNS; 5) En cuanto concierne a las obligaciones plasmadas en el Reglamento Interno del Trabajo de la CNS, en el art. 61, es necesario referir en primera instancia, que todo trabajador de esa institución tiene la obligación, independiente de su jerarquía, de conocer y promover, entre otros, el Código de Seguridad Social y su Reglamentación, el Estatuto Orgánico de la CNS, el Reglamento Interno de Personal, el Manual de Normas y Funciones de su Unidad, y otras normas que regulan las actividades de la entidad, así como la Ley 1178 y todos sus sistemas, debiendo desarrollar sus labores, atribuciones y deberes administrativos con pleno cumplimiento de las Normas y Reglamentos de la CNS; sin embargo, en el caso concreto, la ahora impugnante demostró una conducta reincidente y sistemática en la continuidad del incumplimiento a instrucciones de autoridades superiores y obligaciones funcionarias propias del cargo, lo que configura la vulneración del Reglamento Interno de Trabajo de la entidad, en directa aplicación de los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b) y 81 inc. a) de igual norma; 6) Los argumentos presentados como defensa por la sumariada, son reiterativos y en todo momento exponen una pretensión de evadir las motivaciones y fundamentos del proceso administrativo interno instaurado en su contra, ya que si bien cursan en obrados memoriales por los cuales la procesada hace uso de su derecho a la defensa y opone todos los recursos que la ley le franquea, los argumentos presentados versan sobre una falta de competencia para atender los instructivos emitidos por la Gerencia General y la Gerencia Administrativa Financiera, no habiendo presentado prueba objetiva o argumentativa que demuestre que el Instructivo emitido por la Gerencia General no se adecúa a norma o la falta de competencia de la MAE para emitir los instructivos que no fueron atendidos; y, 7) La Autoridad Sumariante realizó una valoración correcta de los hechos y la norma contravenida no solo en cuanto a la existencia de responsabilidad por la función pública y la reincidencia sistemática de incumplimiento a órdenes de las Autoridad Superiores, conforme lo previsto por el art. 21 incs. d) y f) del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública establecido por DS 23318-A y sus modificaciones, en cuanto a la sanción impuesta.

Ahora bien, con carácter previo a desarrollar el análisis de la problemática venida en revisión, a partir de la contrastación de las Resoluciones ahora confutadas con los recursos jerárquicos formulados por la hoy accionante, resulta importante efectuar la contextualización de los hechos que generaron el inicio de los procesos sumarios administrativos en contra de la prenombrada.

En ese entendido, se advierte que de los antecedentes que se adjuntan al Expediente 57276-2023-115-AAC, por Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno AUSUN 08/2021 de 11 de febrero, la Autoridad Sumariante de la Oficina Nacional de la CNS, Omar Andro Rocha Ajuacho, en cumplimiento del Instructivo 1155 de 5 de igual mes y año, resuelve instaurar proceso administrativo interno contra Paola Patricia Monje Alvarado –ahora accionante–, por presuntamente haber incumplido las órdenes superiores o de las obligaciones funcionarias, inobservando lo dispuesto en los arts. 61 incs. b), h, i) y j), 81 inc. a) y 79 inc. b) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; disponiendo la apertura del término probatorio de diez días hábiles y señalando audiencia de declaración informativa al tercer día hábil de su legal notificación con dicha Resolución.

Decisión asumida, por una posible falta de atención y emisión expresa por parte de la accionante, sobre los recursos de revocatoria presentados por Yerko Cardozo Estivariz, Vicky Callizaya Chuquimia, Rafael Ángel Nina Mamani, Vicky Mamani Apaza, Magali Flores Mendoza, Delia Katty Choque Junachi, Fernando Llanos Medina, James David Rocha Terrazas y Marco Chura Salas, contra las Convocatorias a Concurso de Méritos y Examen de Competencia Gestión 2020; mereciendo posteriormente la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./12/2021 de 26 de abril, que resolvió declarar la existencia de responsabilidad administrativa de Paola Patricia Monje Alvarado, imponiéndole la sanción de destitución sin lugar a desahucio ni indemnización, tan solo quinquenios consolidados, por no haber dado cumplimiento a los Instructivos 8263, 8262, 8206, 8174, 8167, 7990 y el Memorándum 4334 emitido por la Gerencia Administrativa y Financiera de la CNS, y el no acatamiento de los Instructivos 7989, 7928 y 8348; decisión contra la cual, la hoy peticionaria de tutela planteó recurso de revocatoria que fue atendido por Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 15/2021 de 27 de julio, por medio de la cual, la Autoridad Sumariante resolvió ratificar la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./12/2021, quedando incólume e invariable la sanción impuesta en la misma. De cuyo pronunciamiento, la accionante mediante memorial presentado el 5 de agosto de 2021, solicitó aclaración y complementación; mereciendo el Auto Motivado de 11 de agosto de 2021, absolviendo lo solicitado, emitiéndose posteriormente la Resolución de Recurso Jerárquico 59 de 22 de diciembre de 2022 –ahora impugnada– suscrita por el Gerente General de la CNS, que confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 15/2021 de 27 de julio, ratificando la sanción impuesta a la procesada Paola Patricia Monje Alvarado, de destitución sin lugar a desahucio ni indemnización, debiendo considerarse solo los quinquenios consolidados, en mérito a lo cual, la impetrante de tutela mediante escrito presentado el 5 de enero de 2023, solicitó aclaración y complementación; emitiéndose al efecto el Auto Motivado de 12 del indicado mes y año, absolviendo lo solicitado.

De igual forma se advierte que, de los antecedentes adjuntos al Expediente 59051-2023-119-AAC (acumulado), se tiene que por Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno AUSUN 09/2021 de 12 de febrero, la Autoridad Sumariante de la Oficina Nacional de la CNS, Omar Andro Rocha Ajuacho, en cumplimiento del Instructivo Cite 1200 de 10 de igual mes y año, resuelve instaurar proceso administrativo interno contra Paola Patricia Monje Alvarado –ahora accionante–, por presuntamente haber incurrido en incumplimiento de las órdenes superiores o de las obligaciones funcionarias, inobservando lo dispuesto en los arts. 61 incs. b), h, i) y j), 81 inc. a) y 79 inc. b) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; disponiendo la apertura del término probatorio de diez días hábiles y señalando audiencia de declaración informativa al tercer día hábil de su legal notificación con dicha Resolución.

Decisión asumida, por una posible negativa por parte de la hoy impetrante de tutela, a pronunciarse respecto de los recursos de revocatoria presentados por la FESIMRAS contra las Circulares Instructivos Cite 110 de 28 de septiembre de 2020 y 106 de 5 de octubre de 2021, emitidas por el Departamento de RR.HH. de la CNS; emitiéndose posteriormente la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./15/2021 de 30 de abril, que resolvió declarar la existencia de responsabilidad administrativa de Paola Patricia Monje Alvarado, por la contravención al ordenamiento jurídico administrativo establecidos en los preceptos legales arriba expuestos; imponiéndole la sanción de destitución sin lugar a desahucio ni indemnización, tan solo quinquenios consolidados. Determinación que fue objeto de impugnación, a través del recurso de revocatoria que fue resuelto por la Autoridad Sumariante mediante Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 16/2021 de 26 de julio, que resolvió ratificar la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./15/2021 de 30 de abril, quedando incólume e invariable la sanción impuesta en la misma. De cuyo pronunciamiento, la accionante mediante memorial presentado el 30 de julio de 2021, solicitó aclaración y complementación, mereciendo el Auto Motivado de 2 de agosto de 2021, absolviendo lo solicitado.

De manera posterior, la peticionaria de tutela formuló recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 16/2021 siendo resuelto por el Gerente General de la CNS, a través de la Resolución de Recurso Jerárquico 60 de 22 de diciembre de 2022 –ahora refutada– quien resolvió confirmar la Resolución de Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 16/2021 de 26 de julio, ratificando la sanción impuesta a la procesada Paola Patricia Monje Alvarado, de destitución sin lugar a desahucio ni indemnización, debiendo considerarse solo los quinquenios consolidados, por el incumplimiento de lo dispuesto en los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b) y 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS. En mérito a lo cual, la impetrante de tutela mediante escrito presentado el 5 de enero de 2023, solicitó aclaración y complementación; emitiéndose al efecto el Auto Motivado de 12 del indicado mes y año, absolviendo lo solicitado.

Con base a dichos antecedentes, de la contrastación efectuada en sede constitucional de las Resoluciones Jerárquicas ahora cuestionadas y los recursos jerárquicos presentados por la accionante, se evidencia que el planteamiento central en ambos casos, se refiere a la falta de competencia que le asiste a la prenombrada para resolver los recursos de revocatoria formulados por Yerko Cardozo Estivariz, Vicky Callizaya Chuquimia, Rafael Ángel Nina Mamani, Vicky Mamani Apaza, Magali Flores Mendoza, Delia Katty Choque Junachi, Fernando Llanos Medina, James David Rocha Terrazas y Marco Chura Salas, contra las Convocatorias a Concurso de Méritos y Examen de Competencia Gestión 2020; y por la FESIMRAS contra las Circulares Instructivos Cite 110 de 28 de septiembre de 2020 y 106 de 5 de octubre de 2021, emitidas por el Departamento de RR.HH. de la CNS; cuya resolución le fue delegada por el Gerente General de la CNS.

Consecuentemente y en el marco de la aclaración previa, se advierte que en ambas acciones tutelares, la hoy impetrante de tutela, reclama de manera análoga, que la autoridad ahora demandada, a tiempo de emitir las Resoluciones de Recurso Jerárquico 59 y 60, ambas de 22 de diciembre de 2022, vulneró el debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia, toda vez que, confirmó la decisión de su destitución, sin efectuar un análisis pormenorizado sobre la competencia que tendría la impetrante de tutela para resolver los señalados recursos de revocatoria, cuando dichas impugnaciones fueron dirigidas a la MAE de la CNS, es decir, ante el Gerente General de esa entidad, al ser dicha autoridad quien firmó las Convocatorias de Concurso de Méritos y Examen de Competencia Gestión 2020, así como las Circulares e Instructivos que establecían el horario y jornada laboral y la reubicación y rotación de personal, en época de pandemia; suscritos de igual forma por el Gerente General de la CNS; no habiendo de manera alguna la autoridad hoy demandada, identificado la norma administrativa que le otorga a la Jefa de RR.HH. atender los recursos de revocatoria que fueron incoados ante diferentes autoridades de la institución, omitiendo observar que de obrar de esa manera, la hoy accionante, estaría incurriendo en usurpación de funciones según lo señalado por el art. 122 de la CPE.

Ahora bien, conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que el debido proceso contiene como uno de sus componentes el derecho a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, como las razones de la determinación contenida en la misma, exigencia a ser cumplida por las autoridades judiciales a tiempo de emitir sus fallos, citando los motivos de hecho y de derecho como base de sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba, en la que los motivos sean expuestos de forma concisa y clara, no siendo exigible una exposición amplia de consideraciones y citas legales ni tampoco ser una mera relación de los documentos o mención de los requerimientos de las partes, sino una estructura de forma y de fondo que permita la comprensión de los fundamentos de la decisión asumida.

Es así que en el caso presente, se advierte que la autoridad demandada a tiempo de emitir las Resoluciones de Recurso Jerárquico 59 y 60, motivo de análisis de esta acción de defensa, incumplió con el deber de pronunciarlas con la debida fundamentación y motivación en lo que respecta a determinar con claridad si los actos administrativos recurridos en revocatoria, ciertamente fueron dirigidos a la MAE de la CNS, a fin de establecer si la accionante tenía competencia o no para resolver aquellas impugnaciones.

Sumado a ello, tampoco se tiene establecido en las resoluciones hoy confutadas, que tanto las Convocatorias a Concurso de Méritos y Examen de Competencia Gestión 2020, fueron firmadas por el Gerente General conjuntamente al Jefe Nacional de RR.HH. y el Gerente Administrativo Financiero de dicha entidad (conforme se tiene de la documentación adjunta al Expediente 57276-2023-115-AAC, cursante de fs. 106 a 110), así como las Circulares e Instructivos que establecen el horario y jornada laboral y la reubicación y rotación de personal, en época de pandemia; de igual forma se hallan suscritos por el Gerente General de la CNS, conjuntamente el Gerente Administrativo Financiero, la Gerente de Servicios de Salud, la Jefa del Departamento Nacional de RR.HH. y el Jefe de la Unidad de Dotación y Capacitación Productiva, todos de la CNS (conforme evidencia la documentación adjunta al Expediente 59051-2023-119-AAC, cursante de fs. 135 a 136; y, 147).

Elementos los antes señalados que resultan de medular importancia, pues siendo que las Circulares que fueron objeto de los recursos de revocatoria, se encuentran suscritos por más de un funcionario de la CNS, al margen del hoy demandado, existía la obligación implícita de éste último, de establecer los motivos por los cuales determinó que sea la solicitante de tutela quien debiera resolverlos, así como las disposiciones normativas en las que cimentaba su decisión; empero, tal como se tiene evidenciado de la síntesis de las Resoluciones de Recurso Jerárquico 59 y 60, el hoy demandado, no efectuó un análisis lógico e intelectivo que permita verificar si evidentemente, constituía un deber legal inexcusable de la disciplinada, resolver los recursos de revocatoria y, con base en dicha conclusión, subsumir su conducta a los hechos endilgados a ésta, en el proceso administrativo iniciado en su contra.

Tampoco se advierte que el ahora demandado, hubiera explicado de manera fundamentada y motivada, las razones por las que considera que la accionante es la autoridad llamada por ley para resolver aquellas impugnaciones, omitiendo de igual forma, postular argumento alguno respecto a los alcances del art. 64 de la LPA, que determina que el recurso de revocatoria debe ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada; cuando es a partir de dicho mandato normativo, que compelía al demandado a establecer con precisión y claridad, a quién le correspondía asumir la labor de resolver aquellos recursos, teniendo en cuenta a tal efecto, que los actos administrativos impugnados, no solo se encuentran suscritos por la Jefa Departamental Nacional de RR.HH. –ahora solicitante de tutela–, sino también por la MAE de la CNS (Gerente General –hoy demandado–) y el Gerente Administrativo Financiero de dicha entidad; razón por la que, necesariamente, correspondía al demandado, en el marco de la estructura organizacional de la CNS, evaluar dicho extremo y expresar fundadamente, cómo es que la responsabilidad de la resolución de los recursos de revocatoria, recaía directa e inexcusablemente sobre la disciplinada; con mayor razón aún, cuando dichos medios de impugnación, como se tiene evidenciado, fueron presentados y dirigidos directamente ante la MAE-Gerente General de la CNS; es decir, el ahora demandado.

Sobre dicho punto, este Tribunal no encuentra racional ni razonable, que el hoy demandado, sin base legal alguna y en absoluta carencia de justificación sobre las razones de su determinación de arrogarle a la accionante la resolución de los recursos de revocatoria, pretendiera que la funcionaria dependiente, desarrollara actos administrativos sin que una norma legal expresa le faculte para hacerlo; resultando agraviante al Estado de derecho, así como una demostración irrazonable de su capricho y arbitrariedad, que el hecho de que sus instrucciones no hubieran sido cumplidas a cabalidad y sin observación alguna, derivara en el inicio de un proceso administrativo interno en el que se determinó la destitución de la funcionaria que osó, por responsabilidad y amparada en las normas legales, a negarse a su cumplimiento, pese a que la disciplinada expuso de forma amplia las razones por las que considera que no era atribución suya conocer las impugnaciones que se le encomendó resolver, así como también explicó que de hacerlo, podría generarse en su contra responsabilidad; extremos que no fueron atendidos debidamente por el hoy demandado en su condición de MAE de la CNS y como juzgador en los recursos jerárquicos incoados por la hoy accionante dentro de los procesos disciplinarios que le fueron instaurados, precisamente por no haber acatado, sin objetar, las instrucciones de su superior, sin considerar que, en estas circunstancias, aun existiendo una instrucción del superior, cuando ésta se aparta del ordenamiento jurídico y cuando el inferior la acata, éste último incurre en una conducta contraria al ordenamiento jurídico y resultará pasible al establecimiento de sanciones.

Pese a ello, el demandado, no presentó argumento alguno que determine cuál la obligación de la hoy impetrante de tutela de acatar un instructivo que no contaba con sustento legal alguno y asumir en tales condiciones, funciones para las cuales alega la peticionaria de tutela que no se encuentra facultada; omisión argumentativa que incluye la inobservancia del mandato constitucional contenido en el art. 14.IV de la CPE, que dispone que en el ejercicio de sus derechos, nadie está obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden. Así, en el caso revisado, se tiene que la solicitante de tutela, en todas las instancias del proceso instaurado en su contra, reclamó que su procesamiento se sustentó esencialmente en la falta de cumplimiento de una decisión unilateral y arbitraria del hoy demandado, de que, sin que le asista competencia legalmente atribuida, resolviera los recursos de revocatoria formulados por Yerko Cardozo Estivariz, Vicky Callizaya Chuquimia, Rafael Ángel Nina Mamani, Vicky Mamani Apaza, Magali Flores Mendoza, Delia Katty Choque Junachi, Fernando Llanos Medina, James David Rocha Terrazas y Marco Chura Salas, contra las Convocatorias a Concurso de Méritos y Examen de Competencia Gestión 2020; y por la FESIMRAS, contra las Circulares Instructivos Cite 110 de 28 de septiembre de 2020 y 106 de 5 de octubre de 2021; empero, sus cuestionamientos no obtuvieron respuesta.

Añadido a lo anterior, se observa de los fallos sometidos a control de constitucionalidad, que el ahora demandado tampoco realizó un análisis somero de los estatutos de la CNS, su Reglamento Interno y las leyes aplicables, como la Ley de Procedimiento Administrativo y sus reglamentos, con la finalidad de establecer si, habiéndose interpuesto ante su autoridad los recursos de impugnación mencionados, en su condición de Gerente General de la CNS, se halla facultado para delegar la resolución de los mismos ante una Jefatura de la entidad; a cuyo efecto, el ahora demandado, debió determinar con precisión, cuál la disposición normativa que expresamente permitiera dicha delegación y que la misma debiera recaer en la Jefatura de RR.HH., regentada por la hoy peticionaria de tutela; lo contrario; es decir, de no existir disposición legal expresa que posibilitara esa “transferencia” de funciones, porque no debemos olvidar que la impugnación fue dirigida ante el hoy demandado, el señalado Gerente General, se encontraba bajo prohibición normativa implícita de delegar esta facultad; aspectos estos que no fueron explicados por la autoridad demandada, a fin de establecer si la competencia para resolver las impugnaciones, siempre en consideración a que los actos administrativos cuestionados, se encuentran también firmados por la MAE de la entidad y otro, debió serle delegada a la accionante.

Adicionalmente, se advierte que se le endilga a la impetrante de tutela el incumplimiento del art. 61 en sus inc. b), h), i) y j) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, referidos a la obligación que tiene todo funcionario de esa entidad a desarrollar sus labores, atribuciones y deberes administrativos con puntualidad, celeridad, economía, eficiencia, probidad y con pleno cumplimiento de las normas y reglamentos de la institución; a realizar su trabajo con voluntad, responsabilidad y eficiencia; cumplir con las labores que le fueran asignadas por su inmediato superior; colaborar con el trabajo que otros trabajadores requieran; ejecutar puntualmente las instrucciones de las autoridades superiores o representar dichas órdenes, y mantener al día y en orden su trabajo; sin describir de manera individualizada y concreta los supuestos de hecho de la norma referida, y la subsunción de las mismas a la conducta asumida por la impetrante de tutela, a fin de establecer la concurrencia de la falta y posterior sanción; labor que no aconteció en el caso concreto, pues solo se advierte un análisis escueto y carente de fundamento respecto del incumplimiento de ese precepto legal mencionado, sin establecer cuál de los elementos invocados como incumplidos o si son todos, fueron los que permitieron atribuir la falta observada a la ahora impetrante de tutela; aspecto discordante con el principio de taxatividad, el cual exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias sean descritas de forma que generen certeza sobre el acto o conducta sancionada, así como la sanción a imponerse.

Asimismo, se tiene que la autoridad demandada, sostiene en su Resolución que la impugnante demostró una conducta reincidente y sistemática en la continuidad del incumplimiento a instrucciones de autoridades superiores y obligaciones funcionarias propias del cargo, lo que, a su criterio, configura la vulneración del Reglamento Interno de Trabajo de la entidad, en directa aplicación del art. 81 inc. a) de esa norma; que establece el retiro sin goce de beneficios sociales, entre otros, ante “la reincidencia sistemática de cualquiera de las faltas sancionadas en los artículos anteriores”; sanción ésta que le fue impuesta a la accionante, sin que previamente conste un análisis pormenorizado sobre el instituto de la reincidencia y cuándo o en qué momento el mismo puede ser válido para sustentar una sanción; puesto que, es importante recordar que a los efectos de la imposición de sanciones, se considera reincidencia el hecho de incurrir nuevamente en faltas que ya fueron sancionadas con resolución ejecutoriada, durante su permanencia en la institución, de lo que se entiende que el instituto de la reincidencia debe ser aplicado a faltas cometidas después de la existencia de una resolución administrativa sancionatoria ejecutoriada, lo que en los hechos no ocurrió, pues de la revisión de los datos que acompañan esta acción tutelar, no se advierte que las supuestas faltas previstas en el art. 61 en sus inc. b), h), i) y j) del citado Reglamento, atribuidas a la impetrante de tutela, hubieran sido objeto de una resolución administrativa sancionatoria pasada en calidad de cosa juzgada; que permitiera a la autoridad hoy demandada sustentar su decisión; por lo que, alegar la existencia de reincidencia, sin previamente establecer y analizar la concurrencia de este instituto y aplicarlo al caso concreto, implica en definitiva la lesión del debido proceso vinculado a la fundamentación, motivación y congruencia de un fallo.

En tal circunstancia, considerando los antecedentes antes descritos, resulta evidente la lesión del derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, vinculado con el derecho al trabajo; ya que, con la emisión de las Resoluciones jerárquicas hoy confutadas, indudablemente se afectaron de manera directa los derechos fundamentales de la accionante, por cuanto, las determinaciones administrativas referidas, carecen de los fundamentos descritos supra; los cuales, son esenciales para la consideración de la aplicación de la sanción de destitución en contra de la impetrante de tutela; omitiendo efectuar una explicación lógica, clara y razonada sobre los hechos y el derecho que sustentan la decisión, generando como resultado, la imposibilidad de la accionante de ejercer plenamente su derecho al trabajo en condiciones de justicia, equidad y respeto.

Consiguientemente a criterio de este Tribunal, los razonamientos expuestos en las Resoluciones hoy impugnadas, resultan ser insuficientes, en virtud a que no se dio una concreta y cabal respuesta que garantice la comprensión de las partes del por qué se tomó aquella decisión, bajo el contexto de que todo fallo debe exponer de forma clara las razones que justifican su determinación, precisando los hechos y su fundamentación jurídica, aplicando no solo sus preceptos, sino observando los principios y valores supremos orientadores de la administración de justicia, alcanzando el convencimiento necesario de que se obró de forma correcta, toda vez que actuar de manera contraria, constituye vulneración del debido proceso en su elemento de fundamentación y motivación, y la limitación del adecuado ejercicio del derecho a la defensa; correspondiendo conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de manera incorrecta (Expediente 57276-2023-115-AAC); asimismo, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta (Expediente 59051-2023-119-AAC [acumulado]).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 123/2023 de 26 de junio, cursante de fs. 453 a 456 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz (Expediente 57276-2023-115-AAC); y, CONFIRMAR la Resolución 204/2023 de 23 de agosto, cursante de fs. 379 a 381, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz (Expediente 59051-2023-119-AAC [acumulado]); en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada en ambas acciones de amparo constitucional; y,

2°  Disponer dejar sin efecto la Resolución Recurso Jerárquico 59 de 22 de diciembre de 2022, suscrita por el Gerente General de la Caja Nacional de Salud, así como, el Auto Motivado de 12 de enero de 2023 (Expediente 57276-2023-115-AAC); asimismo, la Resolución de Recurso Jerárquico 60 de 22 de diciembre de 2022, suscrita por el Gerente General de la Caja Nacional de Salud y el Auto Motivado de 12 de enero de 2023 (Expediente 59051-2023-119-AAC [acumulado]), debiendo, en consecuencia, la autoridad demandada, sin espera de turno y dentro del plazo de quince días hábiles, a partir de su notificación, emitir nuevas resoluciones debidamente fundamentadas, motivadas y congruentes, conforme los lineamientos establecidos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO