SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0615/2024-S3

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la remuneración o un salario justo; puesto que, ante las solicitudes que realizaron ante el Alcalde hoy accionado sobre el pago de sus salarios adeudados correspondiente a agosto de 2022, a través de las Notas de 31 de citado mes y año, reiterando por CITE: HCMC/CI/ 122/2022 de 9 de septiembre y CITE: HCMC/CI/ 125/2022 de 16 de ese mes; la indicada autoridad dispuso el no pago de sus remuneraciones correspondientes, condicionando lo solicitado al cumplimiento de las observaciones contenidas en la Nota con CITE: GAMC/MAE/RJPE/181/2022 de 9 del referido mes, como respuesta a sus solicitudes, bajo el pretexto de cumplir el Reglamento General del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Collana del departamento de La Paz y disposiciones legales del nivel central.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.  

III.1.  De la separación de órganos en el nivel municipal   

Por mandato constitucional, el Estado se organización y estructura mediante los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral -mención que no obedece a ningún criterio de jerarquía o prelación-, entre cuyos fundamentos esta su independencia, separación, coordinación y cooperación conforme lo establecido por el art. 12.I de la CPE. En ese entendido, se encuentra prescrita la reunión en un solo órgano, las funciones de los órganos públicos y la delegación entre sí dispuesta por el art. 12.III de la CPE.

Ahora bien, tomando en cuenta el diseño constitucional de la estructura y organización territorial del Estado, en el nivel municipal, la autonomía municipal se encuentra constituida por Concejo Municipal, dotado de las siguientes facultades: deliberativa, fiscalización y legislativa en el ámbito de sus competencias y el órgano ejecutivo que le corresponde al Alcalde Municipal establecido por el art. 283 de la CPE; asimismo, la entidad colegiada se encuentra compuesta por Concejales de conformidad al art. 284.I de la CPE. En ese nivel de gobierno también es aplicable los fundamentos de independencia, separación, coordinación y cooperación y la prohibición de reunión en un solo órgano o de delegación entre sí de las funciones de los órganos públicos. 

En ese marco constitucional, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado mencionando el principio de separación de funciones, manifestando que: “En consonancia con la arquitectura constitucional armonizada precedentemente, los órganos del Estado Plurinacional de Bolivia, deben respetar los diseños constitucionales que garantizan el principio de separación de funciones, ya que ha sido concebido como un instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de autoridad, estableciendo el control mutuo en el ejercicio de los mismos. Por ello, la delimitación de funciones entre los órganos, y funciones de ejercicio delegado de la soberanía se lleva a cabo con el propósito de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios al Estado; así como, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyan en controles automáticos de los distintos órganos entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana” ^[1] (las negrillas nos pertenecen).

Principio que no llegaría a concretarse si un Órgano de poder define si se paga o no el salario de los miembros del otro Órgano de poder; puesto que, se generaría una dependencia económica de uno hacia otro, y por lo mismo implicaría una invasión de poderes; por lo que las funciones del concejo municipal y del Órgano Ejecutivo, no pueden ser reunidas en un solo Órgano, y tampoco pueden ser delegadas entre sí^[2].    

III.2.  El derecho al trabajo y la justa remuneración que incluye la prohibición de retención  

La consolidación de un Estado Social y democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido expresamente por el art. 46.I.1 de la CPE, como el derecho al trabajo digno, el cual debe cumplir las exigencias de ser equitativo y satisfactorio, para asegurar al trabajador y a su familia una existencia digna, se consignan otras características que comprende el trabajo digno, es que, ésta condición se desarrolle bajo condiciones de seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, y sin discriminación, para que el derecho al trabajo se encuentre plenamente concretado en su acepción más amplia y completa, superando el ámbito estrictamente del trabajador y abarcando su entorno familiar. 

En sintonía con la norma fundamental, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el “Protocolo de San Salvador”^[3] establece en su art. 6: “1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.

2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados Partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo” (las negrillas nos corresponden).  

En ese marco, resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como “…la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia…” ^[4], ocupación que comprende -en términos de la jurisprudencia-, también como a cualquier actividad física o mental que desarrolla el hombre para generar su sustento diario para sí y para su familia^[5].

Como podrá advertirse un elemento inmanente y consubstancial de ese derecho, es el derecho a una remuneración o salario justo, reconocido en la misma norma constitucional citada y cuyo alcance se encuentra fijada por la jurisprudencia constitucional bajo los siguientes términos:  “…consiste en la potestad o facultad que tiene toda persona de recibir una remuneración o contraprestación adecuada conforme al trabajo desarrollado, es decir, un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor…” (las negrillas nos corresponden).

Empero, ese derecho es concurrente al derecho al trabajo, no es independiente de este último, toda vez que se genera y se constituye en el momento en que la persona desarrolle una actividad o trabajo por cuenta de otra persona o del propio Estado^[6]. 

Además, por mandato constitucional el salario justo tiene las características de privilegio y preferencia, son inembargables e imprescriptibles^[7]. En ese marco, la jurisprudencia constitucional expreso: “Entonces, el derecho a percibir un salario justo que es inmanente al derecho al trabajo, constituye un elemento sustancial para garantizar la dignidad humana, ya que el trabajo y su consiguiente remuneración buscan que el trabajador (independientemente si es del sector privado o público) y sus dependientes aseguren una vida digna, a través de una adecuada alimentación, vestimenta, vivienda, educación, salud, entre otros; por lo tanto, ninguna persona o autoridad está facultada para restringir o impedir la percepción del salario, salvo en los casos previsto por ley y mediante las autoridades competentes, máxime si el art. 48.IV de la CPE, refiere que el salario y los derechos de carácter laboral, son inembargables e imprescriptibles; y, en el marco del precepto constitucional referido, el art. 318.1 del Código Procesal Civil (CPC), reafirma el carácter inembargable de los salarios, por constituir un medio para la concreción de otros derechos y fundamentalmente para garantizar una existencia digna de la persona humana” ^[8] (las negrillas son nuestras).  

En ese entendido, cualquier acción u omisión tendiente a retener arbitrariamente el salario, constituye un grave atentado al orden constitucional, ya que su privación implica una afectación directa a la dignidad humana del trabajador y de su entorno familiar^[9].  

III.2.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la remuneración o un salario justo; puesto que, ante las solicitudes que realizaron ante el Alcalde hoy accionado sobre el pago de sus salarios adeudados correspondiente a agosto de 2022, a través de las Notas de 31 de citado mes y año, reiterando por CITE: HCMC/CI/ 122/2022 de 9 de septiembre y CITE: HCMC/CI/ 125/2022 de 16 de ese mes; la indicada autoridad dispuso el no pago de sus remuneraciones correspondientes, condicionando lo solicitado al cumplimiento de las observaciones contenidas en la Nota con CITE: GAMC/MAE/RJPE/181/2022 de 9 del referido mes, como respuesta a sus solicitudes, bajo el pretexto de cumplir el Reglamento General del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Collana del departamento de La Paz y disposiciones legales del nivel central.

Ahora bien de la revisión de antecedentes, se tiene la Planilla de Asistencia a Sesión Ordinaria, emitida por la Presidenta y Secretaria accionantes; por la que, procedieron al registro de asistencia de 2, 5, 9, 12, 16, 19, 23, 26 y 30 de agosto de 2022, de las nombradas; además de la Vice Presidenta y de los Concejales accionantes (Conclusión II.1.). Mediante Nota de 31 del referido mes y año, suscrita por los accionantes, dirigida al Alcalde hoy accionado; solicitaron el pago de sus salarios adeudados que corresponden al citado mes y año (Conclusión II.2.).

Asimismo, a través de la Nota con CITE: HCMC/CI/ 122/2022, los accionantes reiteraron su petición anunciando la interposición de su acción de amparo constitucional y la denuncia por acoso político, en caso de persistir el incumplimiento del pago de sus salarios adeudados que corresponden a agosto de 2022, por el Alcalde ahora accionado (Conclusión II.3.).

En respuesta a la peticiónes presentadas por los accionantes, el Alcalde ahora accionado emitió Nota con CITE: GAMC/MAE/RJPE/181/2022; por la cual, respondió indicando que previamente a efectivizar dicha solicitud se subsanen las ocho observaciones que realizó, adjuntando como sustento a lo indicado el Voto Resolutivo de 30 de julio de 2022, Instructivo G.A.M.C./M.A.E./012/2022 y el Informe Legal con CITE: GAMC/Ases.Leg. /INF/ROL/028/2022 (Conclusión II.4.); objetando dicha respuesta, los accionantes presentaron al Alcalde hoy accionado la Nota con CITE: HCMC/CI/ 125/2022 con referencia “SEGUNDA REITERACIÓN DE SOLICITUD DE REMUNERACIONES MES DE AGOSTO” (sic); en la cual, se pronunciaron señalando que el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Collana del departamento de La Paz, al contar con un presupuesto propio para su funcionamiento formulado en el POA de 2022, tienen el derecho de solicitar al Alcalde hoy accionado su ejecución conforme lo programado; ya que, la referida autoridad no les puede condicionar, restringir o prohibir el uso de sus recursos como el pago de sus salarios adeudados de agosto de citado año; puesto que, al negar dicho pago con observaciones carentes de legalidad se está vulnerando sus derechos al trabajo digno con remuneración o salario justo; en consecuencia, piden la cancelación de sus sueldos de manera inmediata, viéndose obligados a acudir ante las instancias superiores para la determinación de responsabilidades (Conclusión II.5.).

En ese contexto, se ingresará analizar los hechos de relevancia constitucional que motivan esta acción de defensa sobre el incumplimiento de las remuneraciones a los accionantes, por el Alcalde ahora accionado, bajo el pretexto de que se deben subsanar las observaciones señaladas en la Nota con CITE: GAMC/MAE/RJPE/181/2022 de respuesta, a las solicitudes a través de las Notas de 31 de agosto de 2022, reiterada mediante el CITE: HCMC/CI/ 122/2022 y CITE: HCMC/CI/ 125/2022, sobre el pago de sus salarios adeudados correspondiente a ese mes y año. En ese entendido, los accionantes en su calidad de miembros del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Collana del departamento de La Paz, como Órgano deliberativo, fiscalizador y legislativo en el nivel municipal, junto al Órgano Ejecutivo cuyo ejercicio le corresponde al Alcalde hoy accionado, se encuentran regidos por el principio de separación de funciones, para evitar la concentración de autoridad, en busca de la eficiencia para la concreción de los fines del Estado, con la finalidad de que se constituyan en controles automáticos de los Órganos entre sí y para la protección de los individuos; por lo que las funciones y competencias no pueden ser reunidas en uno solo, tampoco delegadas entre sí; el hecho de que el pago de salarios de los accionantes dependa del Alcalde ahora accionado, resulta contrario al principio de separación de funciones, conforme se tiene citado en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional. 

Por consiguiente, resulta evidente el incumplimiento del Alcalde hoy accionado sobre el pago de salarios adeudados de los accionantes correspondiente a agosto de 2022, en su calidad de miembros del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Collana del departamento de La Paz, a pesar de las Notas de reclamo de 31 de igual mes y año, CITE: HCMC/CI/ 122/2022 y CITE: HCMC/CI/ 125/2022, que presentaron ante el Alcalde ahora accionado. Extremo que queda corroborado por el Informe presentado el 19 de octubre de 2022, por la indicada autoridad, al pretender justificar las observaciones expresadas ante la petición de dicho pago.

Asimismo, como se tiene establecido el incumplimiento del pago de salarios adeudados, vulnera el principio de separación de funciones que rige el nivel de gobierno municipal, poniendo en riesgo el ejercicio de las funciones que desempeñan los miembros del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Collana del departamento de La Paz, condicionando el pago de sus remuneraciones al cumplimiento de las observaciones expresadas por el Alcalde ahora accionado, cuando las mismas sobrepasan las atribuciones y competencias de la indicada autoridad, infringiendo el fundamento de la separación de órganos previsto por mandato constitucional.

Además, esa renuencia al pago de las remuneraciones de los accionantes, constituye una vulneración de su derecho a percibir un salario o remuneración justa que es inminente e inherente al derecho al trabajo, que tiene las características de ser inembargable e imprescriptible; en consecuencia, ninguna persona o autoridad tiene la facultad de restringir o impedir su percepción; puesto que, la privación de ese derecho conlleva a la afectación de otros derechos como la alimentación y la salud, no solo del titular sino de su entorno familiar, como se tiene citado en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional.

En ese entendido, las observaciones manifestadas por el Alcalde hoy accionado, no son válidas para impedir que los accionantes cobren sus haberes por el ejercicio de sus funciones; por consiguiente, se tienen las justificaciones para conceder la tutela solicitada por los accionantes; también, tomando en cuenta la vinculatoriedad de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, que tiene la característica de analogía fáctica relacionado al incumplimiento del pago de los salarios adeudados de los accionantes por parte del Alcalde ahora accionado, en la que se concedió la tutela solicitada disponiéndose ese pago^[10].  

Finalmente, respecto a la pretensión de condenación de daños y perjuicios, estas no pueden ser consideradas en razón a la tutela concedida y a la regulación potestativa establecida por el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo.).

En consecuencia, el Jueza de garantías, al conceder la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0615/2024-S3 (viene de la pág. 12).