SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0607/2024-S1
Fecha: 24-Sep-2024
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0607/2024-S1
Sucre, 24 de septiembre de 2024
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller
Acción de amparo constitucional
Expediente: 52299-2022-105-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 247/2022 de 5 de octubre, cursante de fs. 269 a 272, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza, contra Santiago Rafael Vélez León, Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 30 de junio de 2022, cursante de fs. 197 a 210 vta., los ahora accionantes expresaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Manifiestan que ingresaron a trabajar al IICA, el 15 de noviembre de 2006 en el cargo de Asistente Contable y el 16 de octubre de 2007 en el cargo de Especialista en Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, respectivamente; sin embargo, el 9 de septiembre de 2019, fueron despedidos sorpresivamente a través de los Memorándums No.BO-REP-180 y No.BO-REP-178 de “Agradecimiento de Servicios”, emitidos por la referida entidad empleadora, señalando: “La sede central del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), mediante Memorando No.SC/DG/JG-040 de la JEFATURA DE GABINETE DE LA DIRECCIÓN GENERAL en fecha 22 de agosto de 2019 instruyó con base en el PAEN aprobado, proceder al inicio de la reestructuración de la Representación del IICA en Bolivia, en base a la Resolución de la Junta Interamericana de Agricultura (JIA) y el Comité Ejecutivo (CE): (…) 2. Por estos motivos de fuerza mayor el cargo de (…) fue suprimido de forma definitiva de la estructura de la Representación del IICA en Bolivia. Bajo el cumplimiento de lo dispuesto se le agradece los servicios prestados al Instituto, dando por terminado su relación laboral con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA a partir de la fecha” (sic). Decisión que resulta vulneratoria de su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, por cuanto no existen causales legalmente establecidas para haberse producido su despido directo, injustificado e intempestivo y sin haber sido sometidos a ningún proceso interno que pueda establecer responsabilidad en su contra por alguna causal contenida en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) -Ley de 8 de diciembre de 1942-; y, 9 de su Decreto Reglamentario, que es la única forma para su despido.
Es así que, mediante denuncia formal hicieron conocer a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, el despido ilegal e injustificado del cual fueron objeto, aclarando que tienen una relación laboral indefinida; por lo que, la Inspectora del Trabajo de referido departamento, emitió la “Única citación de presentación de Reincorporación por Estabilidad Laboral”, dirigida al IICA, señalándose día y hora de “audiencia de justificación de desvinculación”, en la que los ahora peticionantes de tutela ratificaron su denuncia y los antecedentes precedentemente referidos, siendo que la parte demandada refirió que se trata de una organización internacional, sin fines de lucro y que se financia por el aporte de treinta y cuatro países, manifestando que el despido se produjo debido a la reestructuración por temas financieros y porque los cargos ya no existen.
El 19 de febrero de 2020, la Inspectora del Trabajo de La Paz, emitió el Informe MTEPS-JDTLP-IT-SLJL-INF254/20, con el siguiente texto: “…Recomiendo a su Autoridad, poner en conocimiento el presente informe a objeto de que hagan prevalecer sus derechos que crean ser afectado en la vía llamada por ley, ya que se trataría de hechos controvertidos, por todos los antecedentes expuestos tengo a bien sugerir que el presente caso se derive a la Unidad de Relaciones Internacionales (URI), con la finalidad de que deriven al Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia según Ley Nro.465 art. 4, parágrafo II, Numeral 10, establece que esa cartera de Estado `es el interlocutor válido para representaciones diplomáticas, misiones especiales, consulares y de organismos internacionales acreditados en Bolivia, velando y regulando sus privilegios, inmunidades y coordinando y apoyando su actividad protocolar oficial, bajo el principio del respeto y cumplimiento de las normas bolivianas” (sic).
De esa forma, el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, en base al informe transcrito emitió el Auto JDTLP-DASC-016/2020 de 17 de marzo, resolviendo en su Artículo Único: “… sin afectar los derechos laborales de los Sres. JOSÉ CESAR ROBLES VIDAURRE, con C.I. 4880987L.p. y MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA con C.I.2289281 L.P., que los mismos deberán acudir a la autoridad competente, quien resolverá las controversias emergentes de la relación laboral” (sic); Resolución que vulnera el art. 50 de la Constitución Política del Estado (CPE) y el art. 86 del Decreto Supremo 29894, sobre la atribución del Ministerio de Trabajo, para proteger el trabajo digno en todas sus formas y garantizar la estabilidad laboral; además, de no haberse considerado los argumentos expuestos en la audiencia, transgrediéndose su derecho al trabajo y la estabilidad laboral, afectando también a sus familias.
Por ello, se planteó recurso de Revocatoria, emitiéndose la Resolución Administrativa 143-20 de 10 de julio de 2020, que confirmó el Auto JDTLP-DASC-016/2020 y rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por los ahora impetrante de tutela; por lo que, a su vez, interpusieron recurso jerárquico, expidiéndose la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, que indica: “…Al respecto, se debe considerar que el argumento que alega la entidad empleadora como es la “fuerza mayor”, no es causal de despido justificado que se encuentre relacionado con el Artículo 16 de la Ley general del Trabajo y/o el Artículo 9 de su Decreto Reglamentario advirtiéndose de estos antecedentes que cursan en la carpeta administrativa, que la reestructuración que debe llevarse a cabo en la Representación del II CA en Bolivia, es aún una propuesta…Consecuentemente, se evidencia: i) Si bien el art. 46.I.2 de la CPE garantiza el derecho a la estabilidad laboral; sin embargo, puede concluir por causas ajenas a la voluntad de las partes cuando se demuestra la existencia fuerza mayor o caso fortuito, debiendo acreditarse por parte del empleador que ésta fue: imprevisible, inevitable, ajeno al empleador y trabajador, actual, sobreviniente; y, absoluto, que impida la continuidad de la relación laboral…”. De esa manera, la citada Resolución Ministerial 1279/21, resuelve textualmente: “PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto por el Artículo 61 de la Ley Nº2341 de 23 de abril de 2002 de Procedimiento Administrativo y en mérito a los argumentos expuestos en la presente Resolución Ministerial, y dando cumplimiento a la Resolución Constitucional Nº116/2021 de 26 de mayo de 2021, el Auto de fecha 19 de octubre de 2021, emitidas por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, REVOCAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa Nº143/20 de 10 de julio de 2020; en consecuencia, REVOCAR TOTALMENTE el Auto JDTLP-DASC-Nº016/2020 de 17 de marzo de 2020, emitidos por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz SEGUNDO.- En consecuencia, se CONMINA al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA)-Representación Bolivia, a través de su Representante-Santiago Vélez, proceder a la reincorporación laboral de los trabajadores: José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva” (sic).
Consecuentemente, el 30 de diciembre de 2021, se les notificó con la Resolución Ministerial 1279/21 y con posterioridad el Inspector del Trabajo de La Paz, emitió el Informe J.D.T.L.P.-BDBF-VR-093/2022 de 21 de abril de 2022, que expresamente indica: “…conforme los antecedentes, así como la información vertida por el funcionario de seguridad, la información vertida por los señores MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA y JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE, se puede concluir que EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGICULTURA-IICA no ha cumplido a la Reincorporación Laboral de los trabajadores MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA y JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE. En ese sentido recomiendo a su Autoridad notificar con el presente informe a la parte interesada…” (sic).
De esa manera, con relación a la subsidiariedad e inmediatez, debe considerarse que la reincorporación laboral dispuesta por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social (MTEPS), es de obligatorio cumplimiento a partir de su notificación y ante su incumplimiento se apertura la vía constitucional, conforme lo establecido por la Sentencia Constitucional Plurinacional 0177/2012 de 14 de mayo; por lo que, teniéndose el Informe J.D.T.L.P.-BDBF-VR-093/2022, de verificación de incumplimiento de la Resolución Ministerial de Reincorporación y la notificación con la última decisión administrativa el 30 de diciembre de 2021, se cumplió con el requisito de inmediatez; debiendo considerarse también que la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, textualmente establece que se agotó la vía administrativa, cumpliendo así con el requisito de la subsidiariedad.
Concluyéndose que debió procederse a su reincorporación, una vez se notificó a la entidad empleadora, además debió cancelárseles los sueldos por el tiempo de cesantía desde el momento de su despido ilegal, dando cumplimiento a la reincorporación laboral íntegramente, así como otros aspectos referidos al seguro social de corto y largo plazo.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Los impetrantes de tutela denuncian la vulneración de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a la remuneración justa; citando al efecto, los arts. 24, 46.I.2, 48.II, 49.III, 128 y 129 de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Los accionantes solicitaron se tenga por interpuesta la acción de amparo constitucional y se conceda la tutela impetrada, pidiendo que la parte demandada dé cumplimiento inmediato a la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, que le fue debidamente notificada; y, proceda sin mayor dilación a la reincorporación a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaban a momento de su despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos, como el seguro social de corto y largo plazo desde 9 de septiembre de 2019.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de la acción tutelar impetrada, se efectuó el 5 de octubre de 2022, según acta cursante de fs. 266 a 268 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes mediante su abogado, ratificaron íntegramente el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo el mismo, manifestaron que: a) El acuerdo básico entre Bolivia, el Estado y el IICA sobre las relaciones institucionales, privilegios e inmunidades, en su art. 20 regula que el personal del instituto que trabaja permanentemente en Bolivia y no forma parte del personal profesional internacional, se regirá conforme la legislación laboral del país; b) Cualquier desvinculación laboral debe cumplir con los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional, aplicable por mandato del art. 203 de la CPE; c) Debe observarse el mandato previsto por el art. 14.V de la Norma Suprema que se refiere a la aplicación de las leyes bolivianas a todas las personas naturales o jurídicas bolivianas o extranjeras en el territorio boliviano; d) Debe tenerse presente el art. 10.1 del Decreto Supremo 28699, el cual establece que el trabajador que sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá pedir el pago de sus beneficios sociales o su reincorporación, optando por esta última opción que fue acogida por el Ministerio; e) No se evidencia la existencia de hechos controvertidos, como incorrectamente concluyó la Jefatura Departamental del Trabajo; f) Los argumentos de fuerza mayor, se constituyen en un alegato extraordinario que no está contenido en el ordenamiento jurídico; g) Debe considerarse la Sentencia Constitucional 590/2018 de 28 de septiembre, que se refiere a la resolución de doctrina constitucional 01/2021, determinando que la justicia constitucional o puede ingresar a analizar si la conminatoria es ilegal o infundada, es labor le corresponderá a la jurisdicción ordinaria; y, h) Solicitaron el pago de beneficios sociales.
I.2.2. Informe de la parte demandada
Santiago Rafael Vélez León, Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), mediante informe escrito presentado el 8 de septiembre de 2022, cursante de fs. 237 a 238 vta., manifestó que: 1) Los ahora peticionantes de tutela fueron desvinculados de su fuente laboral como efecto del proceso de reestructuración institucional dispuesto por la instancia decisión del IICA, debido a la reducción de presupuesto; 2) Realizó una reestructuración en treinta de los treinta y cuatro países que la componen, desvinculando a ciento noventa y uno trabajadores entre ellos a los ahora impetrantes de tutela, a quienes se les pagó sus beneficios sociales de acuerdo a la legislación boliviana, previa aprobación del “Pan de Reestructuración”; 3) Con la Resolución Ministerial emitida por la Ministra de Trabajo, pretende sometérseles a una “ejecución”, sin respetar su autonomía e independencia como Organismo Internacional; 4) El IICA, conforme al Acuerdo Básico suscrito con el Estado Plurinacional de Bolivia, aprobado por Ley, respetando los derechos de los ahora accionantes, pagó y depositó los beneficios sociales en el MTEPS; 5) Los ahora peticionantes de tutela, no fueron desvinculados por motivos de conducta ni capacidad; sino, por necesidades del IICA, por lo que no se requiere de un proceso interno, un criterio contrario constituiría una invasión inaceptable a las políticas de administración de un Organismo Internacional; 6) Pretende sometérseles a una fase de ejecución administrativa y judicial, con la solicitud de reincorporación y el pago de sueldos devengados y otros beneficios; 7) De concederse la tutela será de imposible cumplimiento, por cuanto conforme al Acuerdo Básico, el patrimonio y el representante del IICA gozan de inmunidad absoluta; 8) Es por ello que se devolvió la citación de la acción tutelar planteada al Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia; y, 9) Debe considerarse la inmunidad absoluta en el marco de Convenios Internacionales y el Acuerdo Básico aprobado por Ley, en aplicación del art. 4.II numeral 10 de la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 465 de 19 de diciembre de 2013-
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución 247/2022 de 5 de octubre, cursante de fs. 269 a 272, declaró la improcedencia de la tutela impetrada, con los siguientes fundamentos: i) Inicialmente corresponde verificar los presupuestos de procedibilidad respecto a la acción tutelar planteada; advirtiéndose que, el hecho lesivo se configura a partir de la emisión de la Resolución Ministerial 1279/21, por el que se revoca la Resolución Administrativa 143-20, la cual a su vez dispuso revocar totalmente el Auto JDTLP-DASC-016/2020, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de citado departamento; ii) Asimismo la referida Resolución Ministerial conmina al IICA, a través de su representante en Bolivia, proceder a la reincorporación de los trabajadores -ahora accionantes-, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales hasta el día de su reincorporación efectiva; que, con dicha conminatoria se habría notificado a la parte demandada el 30 de diciembre de 2021, fecha que corre término a efectos del cumplimiento de la inmediatez, conforme al art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo); iii) En ese sentido, debe considerarse lo manifestado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que hace mención del art. 6.III (no menciona la normativa), respecto a la Organización, así como sus bienes, haberes, sedes, archivos, que gozan de inmunidad contra procedimientos judiciales y administrativos y no pueden ser embargados ni objeto de cualquier otra medida de ejecución, con excepción de casos particulares en los que se renuncie mediante su Director; iv) Debe considerarse el art. 4.II numeral 10 de la Ley 465, que instituye al Ministerio de Relaciones Exteriores como interlocutor válido -entre otros- de Organizaciones Internacionales acreditadas en Bolivia; v) Debe considerarse el art. 39 del Acuerdo Básico del Gobierno de la República de Bolivia y el IICA, respecto a relaciones institucionales, privilegios e inmunidades de 23 de mayo de 1986, cuyas dudas y controversias, relativas a la interpretación o aplicación del Acuerdo, serán sometidas a arbitraje y en caso de persistencia ante la Corte Internacional de Justicia; vi) En ese comprendido, se observa la inmunidad absoluta del IICA sustentada en instrumentos constitutivos y convenciones internacionales, tales como el Acuerdo sobre privilegios e inmunidades de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y la Convención sobre el Derecho de los Tratados en su art. 27 y 5, el Acuerdo Bilateral Básico, la costumbre y los principios generales del Derecho Internacional, cuya finalidad es el cumplimiento de los objetivos del IICA, con independencia, economía y sin obstáculos, tomando en cuenta que la aplicación de las leyes internas podrían frustrar la voluntad de la mayoría de los Estados miembros respecto a dichos objetivos; vii) En consecuencia, se estaría irrumpiendo la inmunidad del IICA, que se encuentra fundamentada en los instrumentos internacionales, a los que se comprendió el Estado Boliviano, además que se basa en el mandato de los Estados miembros; viii) Debe también tomarse en cuenta que la parte demandada cumplió con las obligaciones sociales en cuanto a los finiquitos, sin tenerse claro si dichos beneficios han sido retirados del Ministerio del Trabajo donde se habría hecho el depósito; y, ix) Por ello, no puede ingresarse al análisis de fondo de la tutela impetrada, por cuanto la misma se encuentra en ejecución por la inmunidad de que goza el IICA en beneficio del Estado y en observancia del principio de inmediatez.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Refieren que José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza -ahora accionantes- prestaron servicios laborales en el IICA, desde el 15 de noviembre de 2006 en el cargo de Asistente Contable y desde el 16 de octubre de 2007 en el cargo de Especialista en Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos; sin embargo, el 9 de septiembre de 2019, fueron despedidos intempestivamente, por lo que solicitaron su “Reincorporación por Estabilidad Laboral”, ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, que el 27 de enero de 2020, emitió la “Única citación de Presentación” dirigida al IICA, señalándose audiencia para el 18 de febrero de igual año (fs. 196).
II.2. Cursa Informe MTEPS-JDT LP-IT-SLJL-INF254/20 de 19 de febrero de 2020, expedido por la Inspectora de Trabajo de La Paz dirigido al Jefe Departamental de Trabajo del mismo departamento, con la referencia “Reincorporación por Estabilidad Laboral”, por la cual en atención de los antecedentes y la audiencia que se llevó a cabo dentro de la denuncia presentada por los ahora impetrantes de tutela contra el IICA; recomendó lo siguiente:
“… Recomiendo a su Autoridad, poner en conocimiento el presente informe a objeto de que hagan prevalecer sus derechos que crean ser afectado en la vía llamada por ley, ya que se tratarían de hechos controvertidos, por todos los antecedentes expuestos tengo a bien sugerir que el presente caso se derive a la Unidad de Relaciones Internacionales (URI), con la finalidad de que deriven al Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia según Ley Nro. 465 art. 4, parágrafo II, Numeral 10, establece que esa cartera de Estado “es el interlocutor válido para presentaciones diplomáticas, misiones especiales, consulares y de organismos internacionales acreditados en Bolivia, velando y regulando sus privilegios, inmunidades y coordinando y apoyando su actividad protocolar oficial, bajo el principio del respeto y cumplimiento de las normas bolivianas” (fs. 189 a 195).
II.3. Por Auto JDTLP-DASC-016/2020 de 17 de marzo, emitido por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, refirió que tomando en cuenta el precedente informe emitido por la Inspectora de Trabajo y en consideración de los antecedentes producidos dentro de la denuncia de reincorporación a su fuente laboral, presentada por los ahora peticionantes de tutela el 17 de enero de 2020; resolviendo lo siguiente:
“ARTÍCULO ÚNICO.- Que, sin afectar los derechos laborales de los Sres. JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE, con C.I. 4880987 L.P. y MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA con C.I.2289281 L.P., que los mismos deberán acudir a la autoridad competente, quien resolverá las controversias emergentes de la relación laboral.
(…)
Que conforme la Ley Nº465 art. 4, parágrafo II, Numeral 10, se derive a la Unidad de Relaciones Internacionales (URI), con la finalidad de que deriven el presente al Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, por ser el interlocutor válido para presentaciones diplomáticas, misiones especiales, consulares y de organismos internacionales acreditados en Bolivia, velando y regulando sus privilegios, inmunidades y coordinando y apoyando su actividad protocolar oficial, bajo el principio del respeto y cumplimiento de las normas bolivianas” (fs. 185 a 188).
II.4. Consta la Nota Interna M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./070/2020 de 11 de mayo, emitido por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, dirigido al Jefe de Relaciones Internacionales de dicho Ministerio, mediante la cual se le solicitó que interponga sus buenos oficios ante la Cancillería a efectos de concretar las respectivas diligencias de notificación a la parte demandada; por lo que, dicha Jefatura de Relaciones Internacionales, a su vez emitió la Nota Interna 0387/20 de 20 de mayo, dirigida a la Ministra de Relaciones Exteriores, remitiendo el Auto JDTLP-DASC-016/2020 y antecedentes del trámite administrativo, a efectos de que se ponga en conocimiento de IICA, en cumplimiento del art. 4.II inc. 10 de la Ley 465 (fs. 178 y 179).
II.5. Mediante memorial presentado el 10 de junio de 2022, los ahora accionantes formularon recurso de Revocatoria contra el Auto JDTLP-DASC-016/2020, solicitando se revoque el mismo y se establezca la estabilidad laboral a su favor, pidiendo se emita la conminatoria de reincorporación como trabajadores despedidos injustificadamente (fs. 140 a 173).
II.6. Cursa Resolución Administrativa 143-20 de 10 de julio de 2020, emitido por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, por la que se resuelve el recurso de Revocatoria planteado por los ahora impetrantes de tutela, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO ÚNICO.- CONFIRMAR TOTALMENTE el AUTO JDTLP-DASC-Nº 016/2020 de 17 de marzo de 2020, consiguientemente RECHAZAR el recurso de revocatoria interpuesto por los Sres. JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE C.I.4880987 L.P. y MARCO ANTONIO JORDÁN MENDOZA C.I.2289281 L.P.” (fs. 106 a 136).
II.7. Se tiene nota de solicitud de aclaración y complementación de la Resolución Administrativa 143-20 presentada por los ahora peticionantes de tutela, que mereció el pronunciamiento de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, mediante Auto JDTLP-DASC-056/2020 de 29 de julio, que determinó la procedencia parcial de lo solicitado. Respecto a este actuado, de igual manera se advierte la notificación a la parte demandada, mediante la emisión de las Notas M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./107/2020 de 4 de agosto y 0580/20 de 4 de agosto de 2020, cumpliendo con lo previsto por la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia (fs. 96 a 103).
II.8. Mediante memorial presentado el 4 de agosto de 2020, los ahora accionantes interpusieron Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa 143-20, aduciendo la vulneración del debido proceso, falta de motivación, fundamentación y congruencia; solicitando se restablezca la estabilidad laboral en razón del estándar más alto de protección y el principio de favorabilidad y se resuelva revocando el Auto JDTLP-DASC-016/2020 y la Resolución Administrativa 143-20 que la confirma y se ordene que se emita la conminatoria de reincorporación, toda vez que fueron despedidos de manera ilegal e injustificada (fs. 58 a 91).
II.9. Consta la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente:
“PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto por el Artículo 61 de la Ley Nº2341 de 23 de abril de 2002 de Procedimiento Administrativo y en mérito a los argumentos expuestos en la presente Resolución Ministerial, y dando cumplimiento a la Resolución Constitucional Nº116/2021 de 26 de mayo de 2021, el Auto de fecha 19 de octubre de 2021, emitidas por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, REVOCAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa Nº143/20 de 10 de julio de 2020; en consecuencia, REVOCAR TOTALMENTE el Auto JDTLP-DASC-Nº016/2020 de 17 de marzo de 2020, emitidos por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz. SEGUNDO.- En consecuencia, se CONMINA al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA)-Representación Bolivia, a través de su Representante-Santiago Vélez, proceder a la reincorporación laboral de los trabajadores: José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva” (fs. 31 a 39).
II.10.Con posterioridad a la emisión de la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre, los ahora accionantes, mediante Nota presentada el 9 de marzo de 2022, solicitaron la verificación de cumplimiento de Reincorporación a su fuente laboral, emitiéndose ante dicha solicitud el Informe MTEPS-JDT LP-IT-BDFB-0142-INF/22 de 18 de marzo, que en su parte relevante señaló:
“… 2. A LO SOLICITADO:
De la revisión de los antecedentes y lo vertido por los solicitantes se tiene que en fecha 28 de diciembre de 2021, la Señora Ministra de Trabajo emite la Resolución Ministerial Nº1279/2021, misma que conmina al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA, a reincorporar laboralmente a los solicitantes MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA y JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE, en consecuencia al haberse notificado legalmente esta Resolución a la parte empleadora es que se solicita la verificación de cumplimiento de reincorporación (…)
4. RECOMENDACIÓN
En consecuencia recomiendo a su autoridad remitir la presente solicitud a la Unidad de Relaciones Internacionales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, con el fin de que esa repartición coordine con el Ministerio de Relaciones Exteriores y esta Jefatura departamental de Trabajo todos los detalles y acciones a asumir resguardando los privilegios e inmunidades de los organismos internacionales con respecto a la verificación solicitada.
Por otro lado recomiendo también remitir a la Unidad de Relaciones Internacionales el presente Informe con el memorándum de designación del Inspector de Trabajo donde se consigne la fecha y hora del actuado, para la correspondiente coordinación entre esta Cartera de Estado y el Ministerio de Relaciones Exteriores…” (fs. 25 y vta)
II.11.Se tiene Memorándum de designación J.D.T.L.P BDFB 0931/2022 de 5 de abril, al cargo de Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, a efectos de la “verificación de reincorporación de los accionantes en el IICA” (sic), señalándose día y hora con esa finalidad; documental en la que, consta el sello de recepción del IICA (fs. 21).
II.12.Cursa el Informe J.D.T.L.P.BDFB-VR-093/2022 de 21 de abril, emitido por el Inspector designado, en el que consta que el 13 de octubre de igual año, se procedió a la verificación in situ respecto a la reincorporación de los ahora peticionantes de tutela a su fuente de trabajo, por lo que luego de haberse constituido en el establecimiento laboral del IICA, se concluyó que aquellos no habían sido reincorporados, pese a la notificación de la parte demandada vía cancillería (fs. 19 a 20).
II.13.Cursa el “Acuerdo Básico entre el Gobierno de la República de Bolivia y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura sobre Relaciones Institucionales y Privilegios e Inmunidades”; suscrito entre el ahora Estado Plurinacional de Bolivia y el IICA, que en su art. 20, taxativamente dispone lo siguiente:
“Artículo 20
El personal del Instituto que labora permanentemente en la república de Bolivia y que no forma parte del Personal Profesional Internacional, se regirá conforme a la legislación laboral del país” (fs. 226 a 230 vta.).
II.14.Se tiene los certificados médicos de 25 y 30 de septiembre de 2019, emitidos por especialistas de la Caja Nacional de Salud (CNS) y certificados médicos de 18 y 23 de octubre de 2023, emitidos por especialistas de la Caja de Salud de la Banca Privada; por los que se evidencia el estado de salud, tanto físico como emocional de los ahora impetrantes de tutela (fs. 331 a 335).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a una remuneración justa; por cuanto, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) -entidad ahora demandada-, de manera súbita procedió a su desvinculación laboral, sin que exista fundamento legal alguno previsto en el art. 16 de la LGT y 9 de su Reglamento, siendo que existía una relación laboral indefinida, motivo por el que acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, que en primera instancia, emitió el Auto JDTLP-DASC-016/2020 de 17 de marzo, declinando su competencia y disponiendo que acudan ante la autoridad competente para resolver el conflicto laboral; decisión vulneratoria de sus derechos, por lo que interpusieron recurso de Revocatoria, obteniendo la Resolución Administrativa 143-20 de 10 de julio de 2020, que rechazó su recurso y confirmó el referido Auto JDTLP-DASC-016/2020; por lo que, finalmente formularon recurso Jerárquico ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitiéndose la Resolución Ministerial 1279-21 de 28 de diciembre, por la cual se resolvió revocar totalmente la Resolución Administrativa 143-20; y, en consecuencia revocar el Auto en cuestión, emitidos por la Jefatura Departamental de Trabajo del referido departamento, CONMINÁNDOSE a la parte demandada, a través del representante legal proceda a su reincorporación laboral, el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva; conminatoria que pese a la legal notificación de la parte demandada, no fue cumplida.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; al efecto, se desarrollarán las siguientes temáticas: a) Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional; b) El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional; c) Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales; y, d) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional
El presente Fundamento Jurídico, fue citado en las SCP 0136/2021-S1 de 26 de abril, 1105/2022-S1 de 5 de mayo, 1125/2023-S1 de 20 de septiembre, entre otras; las cuales formularon el siguiente entendimiento:
Al respecto, inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene este Tribunal, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada.
Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE, se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.
Así entonces, este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I numeral 15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que le reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto la seguridad jurídica.
El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad, en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar su modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical, puesto que debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, Jueces y Tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 203 de la CPE.
En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:
III.1.1. Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral
Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que se enfatiza entre otras, la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno por una parte y por otra, en principio no deben adoptarse medidas regresivas y si deben adoptarse, corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a las personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.
Así entonces la Resolución de Doctrina ahora comentada, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental, por una parte:
“va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación”
Y por otra, el espíritu del art. 10 del Decreto Supremo 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:
“…deben concurrir los siguientes elementos: a) La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y, b) La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir: b.1) La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro; b.2) El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral; b.3) Los aportes a la caja de salud; y, b.4) Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP).”
III.1.2. La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia.
Sobre la base de lo anterior, la misma Resolución Doctrinal refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral, posición que también fue asumida por el Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según AC 0287/2010-RCA de 21 de septiembre. Entonces, desde dichas modificaciones, el procedimiento cambio e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:
“…en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo.”
III.1.3. Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales
De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo: 1) El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y, 2) El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.
En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las “Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral” entre las cuales fue citando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo, y 0177/2012 de 14 de mayo, las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria[1].
Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre, que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada[2]
Más adelante, de igual forma identificó la SCP 0900/2013 de 20 de junio, que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados[3]. No obstante, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, moduló el razonamiento de la SCP 0900/2013, reconduciendo la línea a lo previsto en la SCP 2355/2012, determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso[4]
Por otro lado, citó la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, el cual establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional[5]
Después, hizo referencia a la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la SCP 0177/2012, indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales[6].
Así también, refirió que la SCP 0133/2018-S2 de 16 de abril, realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria[7].
Luego, señaló la SCP 0359/2018-S1 de 26 de julio, de forma implícita recondujo el entendimiento de la SCP 0900/2013, señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática[8].
Por último, hizo referencia a la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral[9].
La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe “Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional”, efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes respecto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que: i) Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas: a) Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley[10]; b) Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial[11]; y, c) Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el accionante trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo[12].
ii) Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente: 1) Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria[13]; 2) Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada[14];3) No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el accionante cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables[15]; 4) En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales: puesto que. el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no[16]; 5) Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato” teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el accionante suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato[17]; 6) Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción[18]; 7) Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato[19]; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato[20]; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato[21]; 8) No se ordenó la reincorporación del trabajador –denegándose la tutela– debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil[22]; 9) Se denegó la tutela con el argumento de que, el accionante pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional[23]; y, 10) Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos[24].
iii) Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el accionante denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto: i) Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo[25]; ii) Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el accionante se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra[26]; y, iii) En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados[27].
Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título “UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL” procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida precedentemente, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano.
Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tuteló de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:
1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero” (negrillas agregadas).
En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que: a) En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones; b) Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y, c) En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.
III.2. El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional
El presente Fundamento Jurídico, fue citado en las SCP 0577/2020-S1 de 7 de octubre, 1167/2022-S1 de 11 de octubre, 1101/2023-S1 de 14 de septiembre; mismas que formularon el siguiente entendimiento:
En el nuevo orden constitucional, se reconoce el derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, como un derecho autónomo previsto en el art. 46.I.2 de la CPE. En sintonía con este reconocimiento, el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, establece implícitamente el derecho a la estabilidad laboral, al referirse en su art. 4, a la prohibición de la terminación de la relación laboral en los siguientes términos:
“No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio”
En ese marco normativo, corresponde señalar que la legislación nacional infraconstitucional, expresada en el art. 11.I del DS 28699, determina expresamente: “Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias”.
En el marco normativo citado precedentemente, que reconoce el derecho a la estabilidad laboral, la jurisprudencia constitucional se ha encargado en establecer el contenido o alcance del citado derecho, en los siguientes términos:
… en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral[28].
En sintonía con dicho razonamiento, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[29], la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó al respecto que:
Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho.
De las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.
Ahora bien, por otra parte, en contraste al mencionado derecho, también se ha impuesto al Estado, el deber de proteger el derecho a la estabilidad laboral por mandato constitucional, en esa comprensión el Estado tiene el deber de protección el ejercicio del trabajo en todas sus formas, previsto en el art. 46.II del CPE, la norma constitucional, de manera específica establece el deber de protección a la estabilidad laboral que le corresponde, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, prescrito por el art. 49.III. A partir de este marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado
… en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente [30].
En la citada Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, de la Corte IDH, se expresó al respecto que:
… las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes: a) adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho; b) proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado; c) en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende, d) el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).
En esa comprensión corresponde establecer los medios o procedimientos dispuestos por el orden constitucional en sede administrativo o judicial para la protección de los derechos sociales, en los términos previstos en el art. 50 de la CPE, “El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social”. En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme establece el art. 86 inc. g) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009.
Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 495, 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, el trabajador puede optar: 1) El pago de beneficios sociales; o, 2) La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido[31]. En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobada el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha conminatoria es de ejecución inmediata[32], es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial[33], no tiene efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías.
La misma norma reglamentaria establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral. Del marco normativo reglamentario relativo al proceso administrativo de denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral ante el Ministerio de Trabajo vinculado al principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, puede concluirse que la citada acción tutelar se activa para los casos de lesión al derecho a la estabilidad laboral, una vez agotada la vía administrativa ante el Ministerio de Trabajo que tenga como resultado la emisión de la conminatoria de reincorporación laboral inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados, caso contrario importará incurrir en supuestos de subsidiariedad, impidiendo a la jurisdicción constitucional ingresar a conocer, considerar y resolver dicha causa.
III.3. Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales
El presente Fundamento Jurídico, fue citado en las SCP 0209/2021-S1 de 25 de junio, 0225/2023-S1 de 13 de abril, 1121/2023-S1 de 19 de septiembre, entre otras; las cuales formularon el siguiente entendimiento:
Previamente, es necesario dejar en claro que, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad sobre las diferentes modalidades de acciones constitucionales y de defensa conforme prevé el art. 202 de la CPE, emitiendo resoluciones con un conjunto de razonamientos relacionados al estudio sobre los supuestos que son de su conocimiento que, en muchos de los casos se constituyen en precedentes en materia de derechos fundamentales y garantías constitucionales; bajo esa comprensión, el constituyente ha previsto que toda persona, grupo social o autoridad con legitimación activa reconocida que se sientan perjudicadas en el ejercicio material de sus derechos, pueden interponer las acciones constitucionales contra los actos u omisiones que consideren lesivas buscando la tutela constitucional en resguardo de sus derechos, ejerciendo de esta forma su pleno derecho de acceso a la justicia conforme prevé el art. 115.I de la Norma Suprema, arts. 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y, art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Bajo ese entender, y en cuanto a la comprensión sobre el derecho al acceso a la justicia, la SC 600/2003-R de 6 de mayo, manifestó lo siguiente
“…según la norma prevista por el art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, ‘toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter´, como podrá advertirse la norma transcrita consagra dos derechos humanos de la persona: 1) el derecho de acceso a la justicia; y 2) el derecho al debido proceso, entendiéndose por aquélla la potestad, capacidad y facultad que tiene toda persona para acudir ante la autoridad jurisdiccional competente para demandar que se preserve o restablezca una situación jurídica perturbada o violada que lesiona o desconoce sus derechos e intereses, a objeto de lograr, previo proceso, una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica. Conocido también en la legislación comparada como ´derecho a la jurisdicción´ (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley. Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la igualdad procesal” (el resaltado es nuestro).
Por su parte, la SCP 1388/2010-R de 21 de septiembre, en su Fundamento Jurídico III.3.4 epigrafiado como “Derechos a la tutela judicial efectiva”, manifestó que:
“La tutela judicial efectiva comprende la posibilidad de activar o iniciar ante los órganos jurisdiccionales un proceso, en el que obtenga una sentencia fundamentada que declare el derecho de cada una de las partes conforme corresponda en justicia, además implica la posibilidad de poder interponer los recursos que la ley establezca y la eventualidad de obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia, con el objeto de garantizar el restablecimiento de una situación jurídica vulnerada, evitando la indefensión, involucrando el acceso a los tribunales; la efectividad de las decisiones judiciales; y el ejercicio del recurso previsto en la ley” (el resaltado nos corresponde”.
De dicha jurisprudencia, se extrae que, el acceso a la justicia no solamente gravita en acudir a las instancias jurisdiccionales o administrativas competentes invocando se resguarden sus derechos mediante una resolución, sino que estas decisiones a ser emitidas deben ser ejecutadas y cumplidas en su verdadera dimensión y precisión; toda vez que, al no materializarse dicha ejecución y cumplimiento efectivo de lo dispuesto se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, generando contrariamente incertidumbre y desamparo en las personas que obtuvieron resguardo de sus derechos mediante resoluciones que en muchas ocasiones son cumplidas parcialmente o en definitiva no son cumplidas totalmente, o en la tarea de cumplirlas otorgan un alcance diferente desfigurando lo establecido en el fallo conforme lo señaló la SCP 1206/2010-R de 6 se septiembre[34]; así, en el caso de las demandadas constitucionales emergentes de las diferentes acciones constitucionales, el art. 203 de la CPE prevé que “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno” (las negrillas y subrayado son adicionados), al respecto la SCP 1787/2014 de 19 de septiembre[35], indicó que las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, revisten una gran importancia por su carácter vinculante para la jurisdicción ordinaria, uso profesional y estudio general, que luego recogiendo estos entendimientos, la SCP 1032/2015-S3 de 29 de octubre[36], concluyó que, la parte vinculante de una Resolución Constitucional es la ratio decidendi, constituyéndose en la parte más relevante de toda la fundamentación dentro de la sentencia, generando precedentes obligatorios.
En ese marco, incumbe precisar respecto a lo previsto por el mencionado art. 203 de la Norma Suprema, ya que de ella se extrae dos principios o características elementales relacionados a la vinculatoriedad y la obligatoriedad que si bien a primera vista supondría un alcance similar; sin embargo, las mismas difieren conforme se verá seguidamente, pero antes incumbe señalar que toda resolución constitucional, se funda en razones o reflexiones (ratio decidendi) desarrolladas que sirven de sustento para la decisión final expresada en la parte resolutiva -por tanto-.
Bajo esa comprensión: i) El carácter vinculante de las decisiones constitucionales, se encuentra en los razonamientos desarrollados, que deben ser aplicados por los jueces y tribunales a casos análogos; esto implica que, las reflexiones o razones desplegadas en las resoluciones deben ser aplicadas a otros casos con hechos similares o análogos, otorgando de esta forma certeza y seguridad jurídica a los justiciables en el entendido que al tener conocimiento que el Tribunal Constitucional dio una determinada solución a un caso parecido al suyo, con seguridad acudirá a la misma instancia constitucional para obtener similar solución (pretensión que posteriormente deberá ser compulsada por la instancia constitucional a objeto de verificar la analogía o no del caso concreto). En ese marco, el carácter vinculante de las decisiones constitucionales se constituye en un principio relevante dentro la justicia constitucional y debe ser entendida desde dos dimensiones, la dimensión horizontal y la vertical; en tal sentido, la primera se refiere a que las sentencias y decisiones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional son también vinculantes para ella misma u otras instancias de igual jerarquía; la segunda, referida a que dichas decisiones pronunciadas por la máxima instancia de control constitucional son vinculantes para los jueces y tribunales ordinarios de menor jerarquía; y, por su parte, ii) El carácter obligatorio de las decisiones constitucionales, se encuentra en la parte dispositiva -por tanto- de las resoluciones, misma que debe ser cumplida por las partes procesales de forma obligatoria; es decir, en este caso, la obligatoriedad del cumplimiento de la decisión asumida está prevista para las partes intervinientes dentro los procesos constitucionales o excepcionalmente para aquellas no intervinientes que la instancia constitucional así lo justifique en cada caso concreto; extremo, que cobra mayor relevancia en amparos constitucionales y acciones de libertad como muestras, donde se dilucidan derechos subjetivos que merecen tutela inmediata que conlleva a la obligatoriedad del cumplimiento de la resolución constitucional conforme prevén los arts. 125.IV y 129.IV de la CPE.
Consecuentemente, y a efectos de ahondar en el verdadero acceso a la justicia y su tutela efectiva, incumbe focalizar sobre el carácter obligatorio de las resoluciones constitucionales y su ejecución, que conllevan un cumplimiento inmediato, conforme prevé el art. 15. Del CPCo, que bajo el epígrafe (CARACTER OBLIGATORIO, VINCULANTE Y VALOR JURISPRUDENCIAL DE LAS SENTENCIAS), en su parágrafo I, prevé que: “Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general”, contenido legal que tiene su sustento constitucional en el citado art. 203 de la CPE que dice: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno” (resaltado añadido); en tal sentido, como se vio la obligatoriedad como característica esencial de las resoluciones constitucionales radica en que las partes procesales cumplan inmediatamente con lo dispuesto en las resoluciones emergentes de las acciones constitucionales como amparos constitucionales, acciones de libertad, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento o acciones populares.
No obstante, ante el incumplimiento de las decisiones constitucionales, el legislador ordinario mediante los arts. 16 y 17 del CPCo fue previsto la ejecución y cumplimiento de las resoluciones bajo los siguientes términos:
“Artículo 16.- (Ejecución)
I. La ejecución de una Resolución Constitucional con calidad de cosa juzgada, corresponde al juzgado o tribunal que inicialmente conoció la acción.
II. Corresponderá al Tribunal Constitucional Plurinacional conocer y resolver las quejas por demora o incumplimiento en la ejecución antes referida; asimismo el corresponde la ejecución en los procesos que directamente se presenten ante el mismo.
Artículo 17.- (Cumplimiento de resoluciones)
I. El Tribunal Constitucional Plurinacional y las Juezas, Jueces y Tribunales de garantías constitucionales adoptarán las medidas que sean necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones.
II. Podrán requerir la intervención de la fuerza pública o la remisión de antecedentes ante la autoridad administrativa a fin de la sanción disciplinaria que corresponda.
III. Podrán imponer multas progresivas a la autoridad o persona individual o colectiva, que incumpla sus decisiones, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran emerger.”
De las normas procesales constitucionales descritas, se extrae inicialmente que, la ejecución de toda resolución constitucional con calidad de cosa juzgada corresponde al juzgado o tribunal que conoció la acción y en casos de demora o incumplimiento en la ejecución, el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene la atribución de conocer y resolver las mismas a través del instituto procesal denominado “queja”; empero, en esta parte incumbe precisar dos aspectos que tienen relación con el cumplimiento y ejecución inmediata de las resoluciones constitucionales emergentes de aquellas que previamente son resueltas por los jueces y tribunales de garantías; primero, una resolución constitucional adquiere la calidad de cosa juzgada cuando en revisión es emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional ratificando o revocando la inicial decisión asumida por el juez o tribunal de garantías, sólo después de este acto procesal emerge el tratamiento del instituto procesal de la “queja” para verificar la demora o su incumplimiento; y, segundo, cuando una resolución emerge del desarrollo de la audiencia efectuada ante el juez o tribunal de garantías, su ejecución es inmediata conforme lo prevén los arts. 126.IV (acción de libertad), 129.V (amparo constitucional), 131.III y IV (acción de protección y privacidad), 134.IV y V (acción de cumplimiento), y 136 (acción popular), todos de la CPE, ello supone que no es exigible la remisión previa de la resolución al Tribunal Constitucional Plurinacional para ejecutar las decisiones emitidas por los jueces y tribunales de garantías.
Ahora bien, con referencia al cumplimiento (art. 17 CPCo), la disposición procesal refiere que, tanto los jueces, tribunales y el Tribunal Constitucional Plurinacional, adoptaran las medidas necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones, pudiendo requerir la intervención de la fuerza pública o remitir antecedentes ante la autoridad administrativa con la finalidad de imponer las sanciones que correspondan; asimismo, tienen la potestad de aplicar multas progresivas a la autoridad o persona (individual o colectiva), sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran emerger; regulación, que encuentra sustento constitucional en el carácter inmediato de las acciones de defensa que por su naturaleza protectiva de las garantías y derechos fundamentales, merecen atención prioritaria y reparación inmediata de los derechos vulnerados. Consecuentemente, está claro que los Jueces, Tribunales y el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, tienen las amplias prerrogativas para ejercer las acciones necesarias a efectos de hacer cumplir sus decisiones acudiendo a la fuerza pública e imponer multas progresivas o inclusive remitir antecedentes al Ministerio Público para su procesamiento por atentado a las garantías constitucionales, conforme dispone el art. art. 127 de la Norma Suprema, que señala: “I. Los servidores públicos o personas particulares que resistan las decisiones judiciales en los casos previstos por esta acción, serán remitidos por orden de la autoridad que conoció de la acción ante el Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales. II. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a sanción, de acuerdo con la Constitución y la ley.” (resaltado ilustrativo); previsión constitucional, que es aplicable para todas las acciones de defensa por mandato de la misma Norma Suprema.
De lo ampliamente descrito, es posible concluir en que, se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos constitucionales, cuando los mismos: a) No son acatados, b) Son cumplidos parcialmente, c) Se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, al no ser concretados en la medida de lo determinado; y, d) Cuando su cumplimiento es tardío (SC 1206/2010-R de 6 de septiembre); consecuentemente, una vez puestas en conocimiento de los jueces, tribunales y el Tribunal Constitucional Plurinacional, estas instancias, se encuentran facultadas para adoptar las medidas necesarias que sean requeridas para el cumplimiento efectivo de las resoluciones, pudiendo asumir las siguientes acciones: 1) Requerir la intervención de la fuerza pública, 2) Remitir antecedentes ante la autoridad administrativa en busca de la sanción disciplinaria que corresponda, 3) Imponer multas progresivas a la autoridad o persona individual o colectiva, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran emerger; y, 4) Remitir antecedentes al Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales, precisando que la autoridad judicial que no proceda conforme a lo dispuesto estará sujeta a sanción conforme la Norma Suprema y la ley (art. 127 de la CPE)[37].
Consecuentemente, tratándose de resoluciones emergentes de procesos constitucionales en las cuales se compulsan denuncias sobre conculcaciones a derechos y garantías constitucionales, su cumplimiento por parte de los demandados o accionados debe ser inmediato conforme a la naturaleza de las acciones de defensa; toda vez que, al no efectivizar o materializar dicho cumplimiento se vulnera el derecho al acceso a la justicia y su tutela efectiva conforme prevé el art. 115.I de la CPE, concordante con los arts. 8.1 y 25 de la CADH, y el art. 14.1 del PIDCP. En ese orden, conforme a lo ampliamente desarrollado y en estrecha relación con el art. 9.4 de la Norma Suprema, que prevé como uno de los fines y funciones esenciales del Estado: “Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”, las autoridades constitucionales (Jueces y Tribunales) al ser parte integrante del Estado como operadores de la justicia constitucional, tienen el deber constitucional y legal de ejercer todas las acciones necesarias destinadas a garantizar la ejecución y cumplimiento inmediato de sus resoluciones en resguardo de los accionantes que acudieron a la justicia constitucional en busca de tutela, so pena de ser sancionados conforme a la Norma Suprema y disposiciones legales.
III.4. Análisis del caso concreto
Los accionantes denuncian la vulneración de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a una remuneración justa; por cuanto, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) -entidad ahora demandada-, de manera súbita procedió a su desvinculación laboral, sin que exista fundamento legal alguno previsto en el art. 16 de la LGT y 9 de su Reglamento, siendo que existía una relación laboral indefinida, motivo por el que acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, que en primera instancia, emitió el Auto JDTLP-DASC-016/2020 de 17 de marzo, declinando su competencia y disponiendo que acudan ante la autoridad competente para resolver el conflicto laboral; decisión vulneratoria de sus derechos, por lo que interpusieron recurso de Revocatoria, obteniendo la Resolución Administrativa 143-20 de 10 de julio de 2020, que rechazó su recurso y confirmó el referido Auto JDTLP-DASC-016/2020; por lo que, finalmente formularon recurso Jerárquico ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitiéndose la Resolución Ministerial 1279-21 de 28 de diciembre, por la cual se resolvió revocar totalmente la Resolución Administrativa 143-20; y, en consecuencia revocar el Auto en cuestión, emitidos por la Jefatura Departamental de Trabajo del referido departamento, CONMINÁNDOSE a la parte demandada, a través del representante legal proceda a su reincorporación laboral, el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva; conminatoria que pese a la legal notificación de la parte demandada, no fue cumplida.
Identificada la problemática y siguiendo la hermenéutica del análisis, corresponde referirse a las conclusiones a las cuales se arribó en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; quedando establecido que, los ahora peticionantes de tutela, suscribieron contratos de trabajo de carácter indefinido, con la entidad ahora demandada, en los cargos de Asistente Contable y Especialista en Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos; siendo que, el 9 de septiembre de 2019, de manera intempestiva fueron desvinculados de su fuente laboral, por lo que solicitaron su reincorporación ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, que el 27 de enero de 2020, emitió la “Única citación de Presentación” para audiencia que se señaló para 18 de febrero de igual año; en la cual, no se arribó a ningún acuerdo; por lo que, conforme al Informe MTEPS-JDT LP-IT-SLJL-INF254/20 de 19 de febrero de 2020, la prenombrada Jefatura Departamental, emitió el Auto JDTLP-DASC-016/2020, disponiendo que los ahora impetrantes de tutela acudan ante la autoridad competente, a efectos de resolver las controversias emergentes de la relación laboral, en este caso ante la Unidad de Relaciones Internacionales (URI), con la finalidad de que deriven la solicitud ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, por ser el interlocutor válido para presentaciones de organismos internacionales acreditados en Bolivia (Conclusiones II.1, II.2 y II.3).
De esa forma es que el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, emitió la Nota Interna M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./070/2020 de 11 de mayo, dirigido al Jefe de Relaciones Internacionales, a efectos de que se interponga los buenos oficios ante la Cancillería, con la finalidad de realizar las respectivas diligencias; situación ante la cual, los ahora accionantes, mediante memorial presentado el 10 de junio de 2022, formularon recurso de Revocatoria contra el Auto JDTLP-DASC-016/2020, emitiéndose la Resolución Administrativa 143-20, por la cual la Jefatura antes mencionada, confirmó totalmente el Auto recurrido y rechazó el recurso de Revocatoria, habiéndose solicitado aclaración y complementación sobre esta Resolución (Conclusiones II.4, II.5, II.6 y II.7).
Por ello, agotando la vía administrativa los ahora impetrantes de tutela, interpusieron finalmente recurso Jerárquico ante el MTEPS, que mereció la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, por la que se revoca totalmente la Resolución Administrativa 143-20 y se revoca el Auto JDTLP-DASC-016/2020, CONMINÁNDOSE a la entidad empleadora y demandada proceda a su reincorporación laboral, el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que correspondan hasta el día de su reincorporación (Conclusiones II.8 y II.9).
Ante el incumplimiento de la parte demandada, el 9 de marzo de 2022, los ahora accionantes solicitaron la verificación de cumplimiento de Reincorporación a su fuente laboral; expidiéndose el Informe MTEPS-JDT LP-IT-BDFB-0142-INF/22 de 18 de marzo, por el que se hizo constar que habiéndose notificado legalmente con la resolución Ministerial 1279/21 a la parte demandada, correspondía remitir la solicitud de verificación a la URI del MTEPS, con el fin de que esa dependencia coordine con el Ministerio de Relaciones Exteriores y con la propia Jefatura Departamental de Trabajo, resguardando los privilegios e inmunidades del organismo internacional demandado (Conclusiones II.10).
Finalmente, se procedió a la efectivización de la diligencia solicitada, por medio del Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz (designado al efecto), la cual se verificó el 13 de abril de 2022, haciéndose constar en el Informe J.D.T.L.P.BDFB-VR-093/2022 de 21 de abril, que una vez constituido en el establecimiento laboral de la entidad empleadora, se concluye que los ahora peticionantes de tutela no fueron reincorporados a su fuente laboral, recomendándose notificar con el referido Informe a la parte interesada (Conclusiones II.11 y II.12).
Estando glosadas las conclusiones y delineada la problemática planteada dentro del presente caso, previamente a analizar si los argumentos esgrimidos por los ahora impetrantes de tutela son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; corresponde aclarar con carácter previo, que si bien se promulgó la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales que establece un nuevo procedimiento para la ejecución de la resolución de restitución de derechos laborales en la vía judicial; la misma, en su disposición transitoria primera estableció que “La presente Ley entrará en vigencia en el plazo de treinta (30) días calendario, computables a partir de su publicación.” (sic). Es así que, considerando que dicha ley fue publicada el 3 de octubre de 2022, recién adquirió vigencia el 2 de noviembre del mismo año; por lo que, al haberse planteado la presente acción tutelar el 30 de junio de igual año; es decir, con anterioridad a la vigencia de la referida norma, corresponde ingresar a analizar el fondo de lo impetrado sin considerar dicha normativa.
Asimismo, y tomando en cuenta la condición de organismo internacional de la parte demandada, que estaría provista de la potestad y derecho a la inmunidad, se hace necesario efectuar una puntualización previamente a ingresar al análisis del caso, en resguardo del debido proceso e imparcialidad en la emisión a emitirse por parte de este Tribunal.
III.4.1. Respecto a la inmunidad como cualidad potestativa de la parte demandada en su condición de organismo internacional y su consideración en función a la aplicación de la normativa laboral protectiva de los derechos de los trabajadores, dentro del marco constitucional
Dadas las peculiaridades que se manifiestan dentro del presente caso, corresponde efectuar algunas puntualizaciones respecto específicamente a la inmunidad, como potestad y cualidad asignada a la entidad demandada, dada su condición de organismo internacional y su tratamiento en función de la aplicación de la normativa en materia laboral y social; esto en razón de que la parte demandada, considera que esta potestad prevista dentro del derecho internacional, no hubiese sido considerada en la decisión asumida por el Ministerio de Trabajo a través de la conminatoria laboral contenida en la Resolución Ministerial 1279/21, aspecto que impediría dar estricto cumplimiento al mismo.
En ese lineamiento, en primera instancia, debe tomarse en cuenta como documento referencial, el “Acuerdo Básico entre el Gobierno de la República de Bolivia y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura sobre Relaciones Institucionales y Privilegios e inmunidades” (sic), suscrito el 23 de mayo de 1986 y ratificado por la Ley 1461 de 18 de febrero de 1993; entre el gobierno Boliviano y la entidad ahora demandada, por el que se le reconoce su personalidad jurídica internacional y consecuentemente sus derechos, atribuciones y potestades (Conclusiones II.13). No obstante, en esta misma disposición legal, en su art. 20 se dispone textualmente lo siguiente:
“Artículo 20
El personal del instituto que labora permanentemente en la República de Bolivia y que no forma parte del Personal Profesional Internacional, se regirá conforme a la legislación laboral del país” (El resaltado nos corresponde).
Nótese que esta disposición se centra en la aplicación del principio de territorialidad de la ley, que se encuentra previsto por la normativa constitucional y es de imperativo cumplimiento; en ese sentido, el art. 14.V de la CPE taxativamente establece:
“Artículo 14.
(…)
V. Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano.”
Dentro de ese contexto jurídico constitucional, corresponde establecer la situación legal en la cual se encuentran inmersos los ahora accionantes, por cuanto, en su condición de Asistente Contable y Especialista en Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos del IICA, prestaron sus servicios laborales desde el 15 de noviembre de 2006 y el 16 de octubre de 2007, respectivamente, hasta que fueron desvinculados de sus cargos el 9 de septiembre de 2019. Es decir, prestaron sus servicios laborales como personal del IICA, durante más de diez años en el país y de manera permanente, advirtiéndose que bajo esas condiciones no formaron parte del personal profesional internacional de dicha institución.
En esas condiciones y conforme a las previsiones contenidas en el citado Acuerdo Básico suscrito entre el Gobierno Boliviano y el IICA y en estricta concordancia y apego a la Norma Suprema, se hacen aplicables al presente caso las disposiciones laborales que rigen dentro del ordenamiento jurídico nacional, por cuanto los ahora impetrantes de tutela, a momento de prestar sus servicios laborales, no formaban parte del personal profesional internacional del IICA, por ende, las decisión y resolución que da lugar a la emisión de una disposición de conminatoria por parte del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se enmarcan dentro de los parámetros legales y no vulnera el derecho a la inmunidad con que la parte demandada en su condición de organismo internacional cuenta.
En cuanto a este último aspecto con relación a la cualidad y potestad de inmunidad del IICA, debe tenerse presente que la institucionalidad de este organismo internacional se sustenta en instrumentos de carácter internacional, como la “Convención sobre el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura”, en la que se hace referencia a las potestades que este organismo tiene en el territorio de cada uno de los Estados miembros del IICA; por lo que, queda establecido y reconocida su inmunidad como cualidad innata al organismo; no obstante, debe considerarse que esta cualidad prevista por los Estados signatarios, no puede considerarse aisladamente, al abordarse temáticas muy específicas que están directamente relacionadas con la afectación de derechos de primer orden, como ocurre en el caso presente. Precisamente, en este grupo de derechos se encuentran los derechos laborales, en cuyo tratamiento debe darse aplicación a las disposiciones constitucionales atinentes al caso, por cuanto no se olvide que la labor de este Tribunal, parte precisamente de resguardar y proteger los derechos y garantías fundamentales que se encuentran contenidas en la Norma Suprema.
En ese sentido, la aplicabilidad y trascendencia de la Constitución Política del Estado, como Norma Suprema dentro del ordenamiento jurídico del país, se encuentra revestida de los principios de “jerarquía y primacía”, conforme previene el art. 410 de la CPE, que taxativamente dispone:
“Artículo 410. I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución. II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.”
Nótese la aplicación prioritaria de la Constitución Política del Estado (incluso respecto a Tratados Internacionales), dentro de la territorialidad del país, por cuanto se trata de la Norma Suprema, que establece las bases y fundamentos de un nuevo Estado, con una visión más garantista de protección de los derechos y garantías fundamentales; de ahí que es insoslayable su aplicación en el ámbito de los derechos laborales y por ende la aplicación de la legislación laboral respecto a todas las personas naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano, conforme prevé el precitado art. 14 de la CPE.
Dentro de ese contexto, no se advierte la afectación a la “inmunidad”, de la cual se encuentra revestida el IICA, contrariamente queda reconocida constitucionalmente y dentro de los acuerdos y convenios internacionales, más este aspecto no puede ser un óbice para el cumplimiento de las normas legales de carácter laboral, que conforme se tiene establecido constitucionalmente, hace aplicable la normativa nacional “tanto a personas naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano”.
En ese sentido, corresponde establecer los parámetros de aplicabilidad de la normativa nacional en el presente caso, respetando el derecho a la inmunidad, que se reitera no se afecta en modo alguno, a partir de una interpretación correcta e imparcial de la normativa, tanto nacional como internacional, máxime si se considera que el presente análisis se circunscribe a la protección de derechos laborales, como el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral; a más de ello, debe considerarse la situación presentada con relación a los trabajadores ahora accionantes, quienes mediante memoriales presentados ante este Tribunal, dieron a conocer su delicado estado de salud (fs. 337 a 343), adjuntando certificados médicos, en los que se evidencia la existencia cierta de patologías de orden psicológico y también fisiológico de data inmediata a su desvinculación laboral y de fecha posterior, que reflejan la afectación negativa como emergencia de la situación vivida a raíz de haber perdido su fuente laboral, siendo pertinente establecer que conforme a reiterados fallos de la jurisdicción constitucional y de la Corte Internacional de Derechos Humanos (Corte IDH), la vida y la salud son derechos fundamentales e indispensables para el ejercicio de los demás derechos humanos, existiendo una especial interacción de los derechos a la vida, a la salud e incluso la dignidad humana con otros derechos como la seguridad social y la estabilidad laboral; un entendimiento en contrario colocaría a nuestro país en una posición de incumplimiento de una de sus principales obligaciones que es garantizar derechos fundamentales, contraviniendo incluso compromisos internacionales[38].
Bajo ese necesario precedente relativo al análisis y tratamiento del derecho a la “inmunidad” de la parte demandada, corresponde ingresar al análisis del caso concreto; debiendo tomarse en cuenta inicialmente los razonamientos contenidos en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; que se refiere al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral en caso de despidos injustificados, que conforme a la unificación jurisprudencial desarrollada por esta máxima instancia de control constitucional, implica asumir el criterio de que dichas conminatorias deben ser cumplidas a cabalidad y en su integridad, no correspondiendo a este Tribunal, ingresar al análisis de los términos o condiciones establecidas en el contenido de dichos instrumentos, labor que corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en caso de interponerse la respectiva acción o impugnación.
Tomando en cuenta lo manifestado, debe considerarse que los ahora accionantes, acudieron en aras de la protección de sus derechos laborales ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, solicitando su reincorporación, el pago de sueldos devengados y demás derechos laborales, por cuanto resultaba evidente la existencia de un despido injustificado de su fuente laboral por parte de la entidad demandada, toda vez que no se había fundamentado legalmente la causal para proceder de esa forma, tomando en cuenta que la normativa laboral es clara al establecer las causales legales contenidas en el art. 16 de la LGT y 9 de su Reglamento.
Sin embargo; mediante Auto JDTLP-DASC-016/2020 de 17 de marzo, la nombrada Jefatura de Trabajo, dispuso que, “sin afectar sus derechos laborales” los accionantes acudan ante la autoridad “competente”, considerando que el IICA era un organismo internacional, razón por la que, de conformidad con el art. 4.II numeral 10 de la Ley 465, también se dispuso la remisión de la solicitud de reincorporación a conocimiento de la URI, dependiente del MTEPS, con la finalidad de que se haga conocer al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre esta solicitud, al constituirse en interlocutor válido de IICA.
Ante esta decisión, que evidentemente vulneraba los derechos laborales de los accionantes, es que en primera instancia interpusieron recurso de Revocatoria contra el AUTO JDTLP-DASC-016/2020 y con posterioridad recurso Jerárquico, por cuanto la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, mantuvo su criterio de que no era competente para resolver el conflicto laboral presentado.
Nótese que, con la formulación del recurso Jerárquico, los impetrantes de tutela habían agotado la vía administrativa, obteniendo la Resolución Ministerial 1279/21, la cual en su parte resolutiva dispuso que:
“PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto por el Artículo 61 de la Ley Nº2341 de 23 de abril de 2002 de Procedimiento Administrativo y en mérito a los argumentos expuestos en la presente Resolución Ministerial, y dando cumplimiento a la Resolución Constitucional Nº116/2021 de 26 de mayo de 2021, el Auto de fecha 19 de octubre de 2021, emitidas por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, REVOCAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa Nº143/20 de 10 de julio de 2020; en consecuencia, REVOCAR TOTALMENTE el Auto JDTLP-DASC-Nº016/2020 de 17 de marzo de 2020, emitidos por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz. SEGUNDO.- En consecuencia, se CONMINA al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA)-Representación Bolivia, a través de su Representante-Santiago Vélez, proceder a la reincorporación laboral de los trabajadores: José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva” (las negrillas son adicionadas).
Esta última resolución, emergente de un proceso administrativo, se constituye en el actuado con la suficiente fuerza legal, a efectos de dar cumplimiento efectivo a los derechos laborales reclamados por los ahora accionantes, con fuerza de conminatoria, conforme se extrae del mismo contenido; de ahí que, sin ingresar al fondo de la relación laboral, sus términos y especificaciones, aun sin tomar en cuenta la naturaleza jurídica de la parte empleadora, corresponde a este Tribunal, garantizar su efectivo cumplimiento con carácter obligatorio para la parte empleadora -tomando en cuenta que se tata de derechos laborales-; por lo que, no puede ser soslayada en modo alguno y tampoco puede ser objeto de revisión y análisis por parte de este Tribunal, atribución que le corresponderá a la jurisdicción ordinaria por medio de la judicatura laboral, tomando en cuenta los criterios doctrinales desarrollados en Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio (Fundamento Jurídico III.1), que unificando criterios establece el cumplimiento íntegro de la conminatoria laboral, con relación a la reincorporación, pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos laborales y sociales.
En ese sentido, queda sustentada la obligación de la parte empleadora en cuanto al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y demás derechos laborales, máxime si se toma en cuenta que se agotó la vía administrativa por parte de los trabajadores -ahora peticionantes de tutela- y queda evidenciado mediante Informe J.D.T.L.P.BDFB-VR-093/2022, emitido por el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, que la entidad ahora demandada no dio cumplimiento a la reincorporación efectiva, conforme estableció en la Resolución Ministerial 1279/21; aun cuando con anterioridad se había emitido el Informe MTEPS-JDT LP-IT-BDFB-0142-INF/22 de 18 de marzo, por el que se había recomendado la remisión del señalamiento de la verificación del cumplimiento de la conminatoria a la Unidad de Relaciones Internacionales, para que ésta coordine con el Ministerio de relaciones Exteriores, que se constituía en el vocero oficial de la parte demandada.
En ese contexto, siguiendo la línea de razonamiento respecto del cumplimiento de las conminatorias laborales, debe considerarse el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto al derecho a la estabilidad laboral, como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y que se encuentra contenido en el art. 46.I.2 de la CPE, que señala: “Artículo 46. I. Toda persona tiene derecho: (…)2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias” (las negrillas son añadidas).
De ahí que es imperativo, efectivizar la protección y resguardo de la fuente laboral de las y los trabajadores, cuidando de que en caso de que exista incumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral por despidos injustificados -como ocurre en el caso presente-, la jurisdicción constitucional se constituya en la instancia idónea a efectos de disponerse el cumplimiento efectivo de las referidas conminatorias, precautelándose de esta forma el respeto y resguardo del derecho a la estabilidad laboral.
Asimismo, corresponde hacer énfasis en el resguardo y protección de los derechos a la salud y a la vida conforme quedó establecido en el apartado III.4.1 del presente Análisis del caso concreto, en el que se abordó la consideración de la inmunidad del organismo internacional demandado en función a la aplicación de la normativa laboral protectiva de los derechos de los trabajadores; en ese comprendido, surge el criterio de la interdependencia de los derechos a la salud y a la vida con los derechos sociales, que encuentra su asidero en la falta de una fuente laboral, como efecto de una desvinculación que repercute indefectiblemente en el ejercicio de otros derechos. En el caso concreto, se advierte que los ahora impetrantes de tutela, de manera previa a su desvinculación laboral, padecían de afectaciones en su estado de salud físico y emocional, sujeto incluso a tratamiento, en el caso de Marco Antonio Jordán Mendoza, quien según el certificado médico de 30 de septiembre de 2019 (fs. 331) padecía de “gastritis crónica”, que había estado en tratamiento médico desde 22 de mayo de 2019, antes de producirse la desvinculación laboral y que inclusive padecía de “trastorno de ansiedad por problemas laborales”, según se constata del certificado médico de 25 de septiembre de igual año (Conclusiones II.14).
Similar situación se presenta con relación a José Cesar Robles Vidaurre, quien según certificado médico de 18 de octubre de 2023 (fs. 335), adolece de una “trastorno mixto ansioso depresivo”, con un cuadro clínico de larga data, que se inició tras contagio de “Covid 19”, en el 2021, observándose que aún debe mantener sesiones con psiquiatría y psicología y tratamiento psicofarmacológico; además de padecer de “diabetes mellitus tipo 2”, conforme se extrae del certificado médico de 18 de octubre de 2023 (Conclusiones II.14).
Por lo que, en consideración de los referidos elementos y la desvinculación laboral intempestiva suscitada, se advierte también, una vulneración del derecho a la seguridad social, que por el principio de interdependencia se encuentra conexo con el derecho al trabajo, existiendo un riesgo inminente en la salud de los ahora accionantes, por cuanto al haberse vulnerado su derecho a la estabilidad laboral, se ha originado una restricción a efectos de acceder a la atención de salud por medio del servicio de seguridad social, que por ley corresponde, constituyéndose éste, en un elemento más a tomar en cuenta a efectos de conceder la tutela impetrada.
De igual manera resulta pertinente hacer referencia al cumplimiento de las formalidades legales, en cuanto al procedimiento de notificación a la parte demandada, con todos los actuados dentro del trámite administrativo de “solicitud de reincorporación, pago de sueldos devengados y demás derechos laborales”, tomando en cuenta su “inmunidad” de la cual se encuentra revestida como organismo internacional.
En ese sentido, se advierte que desde iniciado el trámite administrativo ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, la entidad ahora demandada adquirió conocimiento e intervención mediante sus representantes legales dentro de la denuncia sentada en su contra (Conclusiones II.1); dándose cumplimiento a la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, la cual, en su art. 4 dispone que:
“I. El Ministerio de Relaciones Exteriores constituye la entidad rectora de las relaciones internacionales del Estado Plurinacional que desarrolla la gestión de la política exterior para la defensa de su soberanía, independencia e intereses, mediante la aplicación de la diplomacia de los pueblos por la vida, en beneficio de las y los bolivianos.
II. La Ministra o Ministro de Relaciones Exteriores como autoridad competente y responsable para coordinar y ejecutar la Política Exterior del Estado Plurinacional de Bolivia, por sí o a través de las instancias previstas en la presente Ley, tiene las siguientes atribuciones:
(…)
4. Administrar las relaciones con los Estados, organismos internacionales y otros sujetos de derecho internacional, constituyendo el canal oficial y formal de comunicación del Estado Plurinacional de Bolivia.
(…)
10. Ser interlocutor válido de las representaciones diplomáticas, misiones especiales, consulares y de organismos internacionales acreditados en Bolivia, velando y regulando sus privilegios e inmunidades; y coordinando y apoyando su actividad protocolar oficial, bajo el principio del respeto y cumplimiento de las normas bolivianas, instrumentos internacionales y criterios de reciprocidad internacional, según corresponda.
(…)”.
Constituyéndose el Ministerio de Relaciones Exteriores, o Cancillería, en el canal oficial y formal de comunicación del Estado Plurinacional de Bolivia con las organizaciones internacionales; verificándose en consecuencia, que dentro del trámite administrativo ante las instancias del Ministerio de Trabajo, se dio cumplimiento a la normativa citada; de esa forma se tiene las notas M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./070/2020 de 11 de mayo y 0387/20 de 20 de mayo, mediante las que se evidencia el cumplimiento del procedimiento de notificación a la parte demandada, con el Auto JDTLP-DASC-016/2020, mediante la intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores (Conclusiones II.4). El mismo procedimiento se imprimió respecto a la notificación con el Auto JDTLP-DASC-056/2020 de 29 de julio, emitiéndose las notas M.T.E.P.S./J.D.T.L.P./107/2020 de 4 de agosto y 0580/20 de 4 de agosto de 2020 (Conclusiones II.7); y, finalmente con relación a la notificación con la Resolución Ministerial 1279/2, debe considerarse el Informe MTEPS-JDT LP-IT-BDFB-0142-INF/22 de 18 de marzo, emitido por el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, el cual se refiere a la “Remisión de Solicitud de Verificación de Cumplimiento de Conminatoria de Reincorporación en Coordinación con la Unidad de Relaciones Internacionales y el Ministerio de Relaciones Exteriores”, del cual se extrae que se dio cumplimiento a la notificación con la conminatoria de reincorporación a la parte demandada, precautelando sus privilegios e inmunidad.
En consecuencia, por lo argumentado precedentemente, corresponde otorgar la tutela solicitada, recalcando que, conforme a la jurisprudencia sentada por este Tribunal Constitucional Plurinacional, si el caso fuera dilucidar controversias entre las partes, derivadas de la relación laboral, no debe olvidarse que al tratarse de conminatorias en materia laboral, solo le corresponde a este Tribunal disponer que se dé cumplimiento cabal a las mismas, velando por una aplicación imparcial y de resguardo de derechos de las y los trabajadores; y, en tal sentido, cualquier otro aspecto emergente como el referido a la naturaleza de las partes procesales, formas de contrato, su modalidad, plazos, derechos y obligaciones de las partes, etc; que implique una contradicción de derechos entre las partes procesales, deben ser resueltas por la jurisdicción ordinaria conforme a ley y procedimiento.
Finalmente y de conformidad con el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional, debe tomarse en cuenta que toda resolución emitida por este Tribunal, se encuentra revestida del carácter vinculante y obligatorio en cuanto a su cumplimiento, en resguardo del derecho de acceso a la justicia y en concordancia con lo dispuesto por el art. 203 de la CPE, criterio por el cual corresponde que la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a efectos de dar cumplimiento estricto del presente fallo constitucional, y en caso necesario, conforme prevé el art. 17 del CPCo, proceda a: i) Requerir la intervención de la fuerza pública; ii) Remitir antecedentes ante la autoridad administrativa en busca de la sanción disciplinaria que corresponda; iii) Imponer multas progresivas a la autoridad o persona individual o colectiva, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran emerger; y, iv) Remitir antecedentes al Ministerio
Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales, precisando que la autoridad judicial que no proceda conforme a lo dispuesto, estará sujeta a sanción conforme a la Constitución Política del Estado y la ley; y, de acuerdo a lo establecido por el art. 127 de la Norma Suprema.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al declarar la improcedencia de la tutela impetrada actuó de forma incorrecta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 247/2022 de 5 de octubre, cursante de fs. 269 a 272; pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz; y, en consecuencia:
CORRESPONDE A LA SCP 0607/2024 (viene de la pág.48).
1° CONCEDER la tutela impetrada debido a la vulneración del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a una remuneración justa, disponiéndose que la parte demandada de cumplimiento íntegro a la CONMINATORIA contenida en el POR TANTO SEGUNDO de la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la cual textualmente señala que: “En consecuencia se CONMINA al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA)-Representación Bolivia, a través de su Representante-Santiago Vélez, proceder a la reincorporación laboral de los trabajadores: José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva” (sic); debiendo tomarse cuenta que, conforme a memorial de apersonamiento presentado ante este Tribunal, la entidad ahora demandada cuenta con un nuevo representante legal, quien deberá dar cumplimiento a la referida conminatoria; de conformidad con los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.
2º Se dispone la notificación de la parte demandada, con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante el Ministerio de Relaciones Exteriores, al constituirse esta cartera de Estado en interlocutor válido al efecto, conforme dispone el art. 4.II numeral 4 y 10 de la Ley 1465.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que la Magistrada MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo es de voto aclaratorio.
MSc. Georgina Amusquiva Moller
MAGISTRADA
MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
[1] La SCP 0138/2012 de 4 de mayo, resolvió una causa en la que, el accionante denunció la vulneración de sus derechos laborales ante el despido intempestivo e injustificado de su fuente laboral; y, pese a que la Dirección Departamental de Trabajo del Beni conminó a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la Universidad Autónoma del Beni para que restituya al trabajador, se mantuvo vigente dicho despido, concediendo la tutela el Tribunal Constitucional Plurinacional con el argumento que: "...si en materia laboral, es permitido a la trabajadora o al trabajador solicitar su reincorporación por la vía administrativa ante el Ministerio del ramo, y existiendo una resolución que ordena la reincorporación a la fuente laboral, debe estimarse la misma como el fin de la vía administrativa, y ante una negativa por parte del empleador, se abre la posibilidad de que el trabajador acuda a la vía ordinaria, o conforme jurisprudencia, acuda en acción de amparo constitucional para que se le restituyan sus derechos, sin tener que agotar la vía judicial con carácter previo, más aún cuando existen normas que así le faculta al trabajador, en este caso, los DDSS 28699 y 0495”.
En este sentido, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, resolviendo un caso en el que la accionante denunció que el Rector de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS) de manera injustificada dejó sin efecto la Resolución que la designó como Docente Investigadora; por lo que, acudió ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, entidad que dentro de las atribuciones conferidas por la Constitución Política del Estado y los Decretos Supremos (DDSS) 28699 y 0495 emitió la conminatoria de reincorporación a su fuente de trabajo, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales, la cual, no obstante de ser notificada no fue cumplida. Destacándose el argumento que refiere que: “…si bien la acción de amparo constitucional tiene carácter subsidiario; empero, en el caso específico en que se advierte un retiro intempestivo sin causa legal justificada de una trabajadora o trabajador de su fuente de trabajo, se prescinde de este principio debido al imperativo categórico de la Ley Fundamental, que impone la protección del derecho del trabajo; así como su estabilidad, porque en estos casos no solo se afecta a la persona individual sino a todo el grupo familiar que depende de una trabajadora o trabajador, puesto que el trabajo está vinculado a la subsistencia y a la vida misma de una persona; de ahí que se enfatiza la connotación social que tiene el elemental derecho al trabajo”.
[2] La SCP 2355/2012 de 22 de noviembre, moduló la SCP 0177/2012, indicando que, para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación a través de la acción de amparo constitucional, se exige como presupuesto adicional que aquella se encuentre debidamente fundamentada, refiriendo que: "...ante una destitución intempestiva e injustificada de una trabajadora o un trabajador, las Jefaturas Departamentales de Trabajo, luego de imprimir el trámite del DS 0495, deben emitir la correspondiente conminatoria de reincorporación pudiendo la parte procesal plantear amparo constitucional para su cumplimiento, pese a ello, debe entenderse que la justicia constitucional no puede hacer cumplir una conminatoria cuando la misma carece de fundamentación alguna…”
[3] La SCP 0900/2013 de 20 de junio, concluyó que: "...el Tribunal Constitucional Plurinacional, no es una instancia más dentro del proceso administrativo laboral iniciado ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo, si bien, dichas instituciones pretenden precautelar los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral, empero, al emitirse una resolución que conmine la reincorporación, ello no debe significar que de manera inmediata, la jurisdicción constitucional, haga cumplir la misma tal cual se refirió, como si fuera una instancia más, que ordene la automática reincorporación del trabajador a su fuente laboral, en su caso, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la revisión de los procesos puestos en su conocimiento, debe hacer una valoración integral de todos los datos del proceso, los hechos y los supuestos derechos vulnerados, y después de ello, haciendo prevalecer la 'verdad material’ sobre la verdad formal, emitirá un criterio, mediante una decisión justa y armónica con los principios, valores, derechos y garantías, contenidos en el texto Constitucional y en la ley, normas en la cual, el Tribunal debe circunscribir sus decisiones. Aspecto concordante con el art. 2.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) (Ley vigente en su primera parte), que señala: 'La justicia constitucional será ejercida por el Tribunal Constitucional Plurinacional y tiene la finalidad de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales".
[4] La SCP 1712/2013 de 10 de octubre, moduló el razonamiento de la SCP 0900/2013, reconduciendo la línea a lo previsto en la SCP 2355/2012, en ese sentido, estableció que: "...mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III. 1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio”.
[5] En la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, en la que los accionantes denunciaron la vulneración de su derecho al fuero sindical -entre otros-; y, a pesar de la existencia de conminatoria de reincorporación laboral, esta no fue cumplida por el empleador, este Tribunal refirió que: "...la normativa laboral de nuestro Estado, busca que la jurisdicción constitucional resguarde los derechos del trabajador disponiendo que la conminatoria de reincorporación sea cumplida en forma inmediata y obligatoria, puesto que el solo incumplimiento vulnera el derecho a la estabilidad laboral del trabajador, tal como la uniforme jurisprudencia constitucional lo precisó, razón por la que corresponderá al Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando esté ante una denuncia de incumplimiento de conminatoria, verificar únicamente si en este tipo de casos se emitió una conminatoria a favor de trabajadores amparados por la Ley General del Trabajo y si ¡a misma fue cumplida o incumplida, para otorgar la tutela solicitada, sin ingresar a resolver cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso del empleador (al no ser accionante) y de forma provisional, lo que quiere decir que el fallo a emitirse en esta jurisdicción no llega a ser definitivo, en virtud a que la validez de la conminatoria puede ser impugnada en la vía administrativa y/o judicial. El presente razonamiento constituye un cambio de línea jurisprudencial en resguardo y protección máxima de los derechos del trabajador (como principal fuerza de desarrollo del país y como sustento de su familia), en razón a que el Tribunal Constitucional Plurinacional, no se constituye en una instancia de impugnación de los procesos laborales".
[6] La SCP 0015/2018-S4 de 23 de estableció que: "...no es posible suponer que en la tarea de verificar una denuncia de incumplimiento de la conminatoria, lesivo del derecho al trabajo, se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación; en contrario, este Tribunal tiene atribuciones limitadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales; en consecuencia, corresponde reconducir el razonamiento jurisprudencial desarrollado sobre esta problemática, volviendo a sumir el previsto en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo”.
[7] La SCP 0133/2018-S2 de 16 de abril, creó las siguientes subreglas: "...ante la evidente existencia de jurisprudencia dispersa que resuelve de manera diferente una misma problemática,; y con la finalidad de otorgar certeza jurídica al justiciable, corresponde establecer las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo: a) Procede la acción de amparo constitucional de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa, constituyendo una excepción al principio de subsidiariedad; b) La jurisdicción constitucional verificará en cada caso la pertinencia de la conminatoria de reincorporación, limitándose tal análisis a constatar que aquella fue emitida a favor de! trabajador que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria; supuestos que permitirán ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación; y, c) La tutela que otorga la jurisdicción constitucional es provisional, al quedar todavía mecanismos pendientes que pudieran eventualmente ser activados por el empleado o el empleador”.
[8] La SCP 0359/2018-S1 de 26 de julio, de forma implícita recondujo el entendimiento de la SCP 0900/2013, señalando que: "...no es posible ante un conflicto laboral por un presunto despido injustificado, disponer el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral cuando su emisión no resulta jurídicamente razonable. Debiendo en cada caso verificar la pertinencia de la conminatoria de reincorporación laboral, constatando que la misma haya sido emitida a favor del trabajador que se encuentre dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa complementaria, analizando también que no se trate de una relación laboral sujeta a un contrato a plazo fijo es decir, que la entidad encargada de emitir las conminatorias de reincorporación, en aplicación del principio de legalidad y conservación de la norma, debe identificar incuestionablemente la naturaleza de la relación laboral de la cual emergen los supuestos actos ilegales, dada la diversidad de trabajadores y disposiciones normativas que existen en protección a estos, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, puesto que no pueden recibir el mismo tratamiento los trabajadores que se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo y los servidores públicos, respecto a los cuales el legislador emitió el Estatuto del Funcionario Público.
(...)
En ese entendido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su labor de velar por el respeto de los derechos de toda persona, a efectos de conceder o denegar la tutela en los casos en que se denuncie el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe analizar todos los aspectos inherentes al caso que le permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática, determinando cuestiones que por su naturaleza, deben ser resueltas en la vía laboral ordinaria, sin dejar de mencionar; además, que la tutela otorgada por este Tribunal tiene carácter provisional por cuanto, tanto empleador como trabajador pueden concurrir ante la judicatura laboral a efectos de que sea la autoridad competente quien a través de un contradictorio, defina el fondo del problema laboral”.
[9] La SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, indicó que a la jurisdicción constitucional le compete hacer cumplir de forma integral de la conminatoria de reincorporación: "En este entendido, este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela”.
[10] Así las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0376/2019-S4 18 de junio, 0904/2019-S4 de 16 de octubre, 0938/2019-S4 de 2 de octubre, 0683/2019-S4 de 28 de agosto, 0619/2019-S4 de 14 de agosto, 0564/2019-S4 de 29 de julio, 0236/2019-S4 de 16 de mayo, 0173/2019-S4 de 25 de abril, 0117/2019-S4 de 17 de abril, 0502/2018-S4 de 5 de septiembre, 0370/2018-S4 de 25 de julio, 0342/2018-S4 de 17 de julio, 0259/2018-S4 de 11 de junio, 0169/2018-S4 de 8 de mayo, 0123/2018-S4 de 16 de abril, 0084/2018-S4 de 27 de marzo, 0778/2019-S4 de 12 de septiembre, 0123/2018-S4 de 16 de abril, 0143/2019-S3 de 11 de abril, 0496/2019-S4 de 12 de julio, 1057/2019-S4 de 16 de diciembre, 0693/2019-S4 de 28 de agosto, 0417/2019-S4 de 2 de julio, 0529/2019-S4 de 12 de julio, 0082/2018-S4 de 27 de marzo, 0229/2019-S4 16 de mayo, 0068/2019-S4 de 5 de abril, 0092/2018-S4 de 27 de marzo, 0846/2018-S4 de 12 de diciembre, 0689/2018-S4 de 25 de octubre, 0617/2018-S4 de 2 de octubre, 0420/2018-S4 de 15 de agosto, 0318/2018-S4 de 27 de junio, 0235/2018-S4 de 21 de mayo, 0340/2018-S4 de 17 de julio, 0809/2018-S2 de 11 de diciembre, 0589/2018-2 de 28 de septiembre, 0564/2019-S4 de 29 de julio, 0028/2018-2 de 28 de febrero, 0096/2018-S3 de 4 de abril, 0212/2018-S3 de 1 de junio, 0396/2018-S3 de 14 de agosto, 0509/2018-S3 de 18 de septiembre, 0524/2018-S3 de 12 de octubre, 0457/2019-S3 de 23 de agosto, 0650/2019-S3 de 2 de octubre, 0498/2019-S3 de 26 de agosto, 0181/2019-S2 de 24 de abril, 0094/2019-S2 de 5 de abril y 0814/2018-S2 de 11 de diciembre; inclusive, debe ordenarse este pago aunque la conminatoria de reincorporación no lo hava dispuesto: Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0148/2019-S2 de 27 de abril, 0823/2020-S4 de 15 de diciembre y 0809/2020-S4 de 9 de diciembre.
[11] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0178/2019-S2 de 24 de abril, 0042/2019-S2 de 1 de abril, 0809/2018-S2 de 11 de diciembre, 0127/2019-S2 de 17 de abril, 0348/2018-S2 de 18 de julio, 0048/2019-S1 de 3 de abril, 0783/2018-S1 de 28 de noviembre, 0222/2019-S1 de 7 de mayo, 0103/2019-S1 de 10 de abril, 0641/2018-S1 de 16 de octubre, 0534/2018-S1 de 17 de septiembre, 0042/2019-S2 de 1 de abril, 0130/2019-S1 de 17 de abril y 0422/2020-S3 de 2 de septiembre.
[12] SCP 0627/2018-S3 de 30 de noviembre
[13] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/2018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre.
[14] SCP 0861/2018-S4 de 18 de diciembre.
[15] SCP 0123/2018-S2 de 16 de abril, línea de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2355/2012 de 22 de noviembre y 0625/2019-S4 de 14 de agosto; en otro caso, en el que se denegó la tutela se indicó que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables: SCP 0856/2020-S3 de 4 de diciembre.
[16] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0590/2018-S4 de 28 de septiembre, 0301/2019-S3 de 15 de julio, 1004/2019-S4 de 27 de noviembre y 0071/2019-S4 de 5 de abril.
[17] SCP 0449/2019-S2 de 24 de junio.
[18] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0159/2019-S4 de 25 de abril, 0165/2018-S4 de 30 de abril y 0592/2018-S1 de 1 de octubre.
[19] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0805/2019-S4 de 12 de septiembre, 0684/2019-S4 de 28 de agosto, 0908/2019-S4 de 16 de octubre, 0091/2019-S4 de 10 de abril, 0654/2019-S4 de 21 de agosto, 0662/2019-S4 de 21 de agosto, 0664/2019-S4 de 21 de agosto, 0413/2019-S4 de 2 de julio, 0847/2019S4 de 2 de octubre, 0687/2019-S4 de 28 de agosto, 0142/2019-S3 de 11 de abril, 564/2019-S3 de 9 de septiembre, 0455/2019-S3 de 23 de agosto, 0778/2019-S4 de 12 de septiembre y 0091/2019-S4 de 10 de abril.
[20] SCP 0646/2018-S3 de 11 de diciembre
[21] SCP 0212/2018-S3 de 1 de junio.
[22] SCP 0188/2019-S1 de 7 de mayo
[23] SCP 0361/2018-S1 de 26 de julio
[24] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0799/2018-S4 de 20 de noviembre, 0464/2018-S3 de 13 de septiembre, 0698/2018-S1 de 30 de octubre, 0674/2018-S1 de 26 de octubre de 2018 y 0359/2018-S1 de 26 de julio
[25] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0476/2018-S3 de 1 de octubre, 0641/2018-S3 de 4 de diciembre, 0012/2019-S3 de 1 de marzo, 0097/2019-S4 de 10 de abril, 0749/2018-S4 de 9 de noviembre, 0400/2019-S3 de 8 de agosto, 0534/2019-S3 de 2 de septiembre, 0325/2018-S4 de 27 de junio y 0164/2020-S4 de 21 de julio.
[26] SCP 0230/2018-S1 de 29 de mayo
[27] Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0162/2019-S1 de 26 de abril, 0546/2018-S1 de 20 de septiembre, 0223/2018-S1 de 28 de mayo y 0168/2018S1 de 9 de mayo
[28] El entendimiento concerniente a la estabilidad laboral expresado en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, fue citado por la SCP 1262/2013 de 1 de agosto, SCP 1588/2014 de 19 de agosto, 0381/2016-S2 de 25 de abril, 0096/2018-S3 de 4 de abril, entre otros.
[29] La Convención Americana sobre Derechos Humanos, respecto al desarrollo progresivo de los derechos derivados de las normas económicas y sociales, expreso en su art. 26: Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.
[30] El entendimiento concerniente a la estabilidad laboral expresado en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, fue citado por la SCP 1262/2013 de 1 de agosto, SCP 1588/2014 de 19 de agosto, 0381/2016-S2 de 25 de abril, 0096/2018-S3 de 4 de abril, entre otros.
[31] Respecto a las opciones emergentes del despido injustificado, el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de2006, establece expresamente: “Artículo 10°.- (Beneficios sociales o reincorporación)
I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el Artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.
II. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos además de los beneficios y otros derechos que el corresponda, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo séptimo de la presente ley.
III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba a momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez del Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo”.
[32] Concerniente a la opción de reincorporación laboral el DS Nº 495, 1 de mayo de 2010, que modifica el art 10.III e incluye los parágrafos IV y V del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de2006, establece en su artículo único, las siguientes disposiciones: “Se modifica el Parágrafo III del Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con el siguiente texto:
`III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo.’
Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con los siguientes textos:
`IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.
V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’.
[33] Mediante SCP 0591/2012 de 20 de julio, fue declarada la inconstitucionalidad del término “únicamente” del art. 10.IV del DS 28699 incorporado por el DS 0495 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, en cuyo mérito, las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas del Trabajo, pueden ser impugnadas no solo en sede judicial, sino, también en sede administrativa.
[34] “En consecuencia, se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada consagrados en el art. 115.I de la CPE, cuando los mismos no son acatados, y si son cumplidos parcialmente, se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, es decir, no son concretados en la medida de lo determinado, o cuando su cumplimiento es tardío; esto, en razón a que el acceso a la justicia no implica sólo la posibilidad de presentar una causa ante un tribunal y que éste emita una sentencia definitiva sobre el asunto planteado sino que, además, tal acceso debe ser efectivo. Es por eso, que la CIDH, determinó que el Estado, tiene la obligación de implementar todas las medidas para dar pleno cumplimiento a las sentencias de sus órganos judiciales y no puede apartarse del cumplimiento de éstas, so pena de incurrir en violación a la protección judicial prevista en el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al deber derivado del art. 2 del mismo instrumento internacional. Es decir, la inejecución de sentencias, su ejecución parcial, distorsionada o tardía, acarrea la violación del derecho fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, y dentro de éste a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada y la protección judicial por parte del Estado”.
[35] El FJ III.1 señala que: “El carácter vinculante y obligatorio de las Resoluciones pronunciadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, según lo previsto por el art. 203 de la CPE, de forma taxativa, determina lo siguiente ‘Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno’; así también el art. 15.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), refiere que: ‘Las razones jurídicas de la decisión, en las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante para los Órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares’, y en concordancia con el art. 19 del citado código, establece: ‘Las Sentencias, declaraciones y autos constitucionales se publicaran en la Gaceta Constitucional Plurinacional, cuya periodicidad será mensual. El Tribunal Constitucional Plurinacional difundirá sus resoluciones, además de los mecanismos electrónicos, a través de los medios que vea conveniente’, cuyo entendimiento permite especificar que la publicación de las Resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, revisten importancia ya que no sólo son de carácter ilustrativo o de información, sino por su carácter vinculante el conocimiento oportuno de las mismas es imprescindible, especialmente para la jurisdicción ordinaria, para el uso profesional y el estudio en genera”.
[36] El FJ III.1 indicó que: “Así, podemos advertir que la parte vinculante de una Sentencia Constitucional Plurinacional es la ratio decidendi, que en otras palabras es la parte relevante de la fundamentación de la sentencia, que tiene la capacidad de generar precedentes obligatorios, los cuales deben ser aplicables por los Jueces y Tribunales que forman parte del Órgano Judicial en la resolución de todos los casos que presenten supuestos fácticos análogos, además de todos los administradores de justicia, conforme la línea jurisprudencial que se encuentre vigente a momento de su aplicación.”
[37] Constitución Política del Estado “Artículo 127. I. Los servidores públicos o personas particulares que resistan las decisiones judiciales en los casos previstos por esta acción, serán remitidos por orden de la autoridad que conoció de la acción ante el Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales. II. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a sanción, de acuerdo con la Constitución y la ley”.
[38] La SCP 1192/2023-S1 de 26 de octubre, al analizar y resolver una acción de amparo constitucional relacionada con la protección de derechos laborales de una persona con una patología física, abordó en su Fundamento Jurídico III.4 “De los derechos a la vida y a la salud y su interdependencia con los derechos sociales”, razonamiento inherentes al resguardo y protección de derechos dentro del ámbito laboral, no solo aquellos estrictamente vinculados con la materia; sino, aquellos que se encuentran en directa relación e interdependencia y que necesariamente deben ser considerados a momento de efectuar el análisis y resolución de un caso concreto.