SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0607/2024-S1

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 30 de junio de 2022, cursante de fs. 197 a 210 vta., los ahora accionantes expresaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Manifiestan que ingresaron a trabajar al IICA, el 15 de noviembre de 2006 en el cargo de Asistente Contable y el 16 de octubre de 2007 en el cargo de Especialista en Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, respectivamente; sin embargo, el 9 de septiembre de 2019, fueron despedidos sorpresivamente a través de los Memorándums No.BO-REP-180 y No.BO-REP-178 de “Agradecimiento de Servicios”, emitidos por la referida entidad empleadora, señalando: “La sede central del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), mediante Memorando No.SC/DG/JG-040 de la JEFATURA DE GABINETE DE LA DIRECCIÓN GENERAL en fecha 22 de agosto de 2019 instruyó con base en el PAEN aprobado, proceder al inicio de la reestructuración de la Representación del IICA en Bolivia, en base a la Resolución de la Junta Interamericana de Agricultura (JIA) y el Comité Ejecutivo (CE): (…) 2. Por estos motivos de fuerza mayor el cargo de (…) fue suprimido de forma definitiva de la estructura de la Representación del IICA en Bolivia. Bajo el cumplimiento de lo dispuesto se le agradece los servicios prestados al Instituto, dando por terminado su relación laboral con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA a partir de la fecha” (sic). Decisión que resulta vulneratoria de su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, por cuanto no existen causales legalmente establecidas para haberse producido su despido directo, injustificado e intempestivo y sin haber sido sometidos a ningún proceso interno que pueda establecer responsabilidad en su contra por alguna causal contenida en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) -Ley de 8 de diciembre de 1942-; y, 9 de su Decreto Reglamentario, que es la única forma para su despido.

Es así que, mediante denuncia formal hicieron conocer a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, el despido ilegal e injustificado del cual fueron objeto, aclarando que tienen una relación laboral indefinida; por lo que, la Inspectora del Trabajo de referido departamento, emitió la “Única citación de presentación de Reincorporación por Estabilidad Laboral”, dirigida al IICA, señalándose día y hora de “audiencia de justificación de desvinculación”, en la que los ahora peticionantes de tutela ratificaron su denuncia y los antecedentes precedentemente referidos, siendo que la parte demandada refirió que se trata de una organización internacional, sin fines de lucro y que se financia por el aporte de treinta y cuatro países, manifestando que el despido se produjo debido a la reestructuración por temas financieros y porque los cargos ya no existen.

El 19 de febrero de 2020, la Inspectora del Trabajo de La Paz, emitió el Informe MTEPS-JDTLP-IT-SLJL-INF254/20, con el siguiente texto: “…Recomiendo a su Autoridad, poner en conocimiento el presente informe a objeto de que hagan prevalecer sus derechos que crean ser afectado en la vía llamada por ley, ya que se trataría de hechos controvertidos, por todos los antecedentes expuestos tengo a bien sugerir que el presente caso se derive a la Unidad de Relaciones Internacionales (URI), con la finalidad de que deriven al Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia según Ley Nro.465 art. 4, parágrafo II, Numeral 10, establece que esa cartera de Estado `es el interlocutor válido para representaciones diplomáticas, misiones especiales, consulares y de organismos internacionales acreditados en Bolivia, velando y regulando sus privilegios, inmunidades y coordinando y apoyando su actividad protocolar oficial, bajo el principio del respeto y cumplimiento de las normas bolivianas” (sic).

De esa forma, el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, en base al informe transcrito emitió el Auto JDTLP-DASC-016/2020 de 17 de marzo, resolviendo en su Artículo Único: “… sin afectar los derechos laborales de los Sres. JOSÉ CESAR ROBLES VIDAURRE, con C.I. 4880987L.p. y MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA con C.I.2289281 L.P., que los mismos deberán acudir a la autoridad competente, quien resolverá las controversias emergentes de la relación laboral” (sic); Resolución que vulnera el art. 50 de la Constitución Política del Estado (CPE) y el art. 86 del Decreto Supremo 29894, sobre la atribución del Ministerio de Trabajo, para proteger el trabajo digno en todas sus formas y garantizar la estabilidad laboral; además, de no haberse considerado los argumentos expuestos en la audiencia, transgrediéndose su derecho al trabajo y la estabilidad laboral, afectando también a sus familias.

Por ello, se planteó recurso de Revocatoria, emitiéndose la Resolución Administrativa 143-20 de 10 de julio de 2020, que confirmó el Auto JDTLP-DASC-016/2020 y rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por los ahora impetrante de tutela; por lo que, a su vez, interpusieron recurso jerárquico, expidiéndose la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, que indica: “…Al respecto, se debe considerar que el argumento que alega la entidad empleadora como es la “fuerza mayor”, no es causal de despido justificado que se encuentre relacionado con el Artículo 16 de la Ley general del Trabajo y/o el Artículo 9 de su Decreto Reglamentario advirtiéndose de estos antecedentes que cursan en la carpeta administrativa, que la reestructuración que debe llevarse a cabo en la Representación del II CA en Bolivia, es aún una propuesta…Consecuentemente, se evidencia: i) Si bien el art. 46.I.2 de la CPE garantiza el derecho a la estabilidad laboral; sin embargo, puede concluir por causas ajenas a la voluntad de las partes cuando se demuestra la existencia fuerza mayor o caso fortuito, debiendo acreditarse por parte del empleador que ésta fue: imprevisible, inevitable, ajeno al empleador y trabajador, actual, sobreviniente; y, absoluto, que impida la continuidad de la relación laboral…”. De esa manera, la citada Resolución Ministerial 1279/21, resuelve textualmente: “PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto por el Artículo 61 de la Ley Nº2341 de 23 de abril de 2002 de Procedimiento Administrativo y en mérito a los argumentos expuestos en la presente Resolución Ministerial, y dando cumplimiento a la Resolución Constitucional Nº116/2021 de 26 de mayo de 2021, el Auto de fecha 19 de octubre de 2021, emitidas por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, REVOCAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa Nº143/20 de 10 de julio de 2020; en consecuencia, REVOCAR TOTALMENTE el Auto JDTLP-DASC-Nº016/2020 de 17 de marzo de 2020, emitidos por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz SEGUNDO.- En consecuencia, se CONMINA al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA)-Representación Bolivia, a través de su Representante-Santiago Vélez, proceder a la reincorporación laboral de los trabajadores: José Cesar Robles Vidaurre y Marco Antonio Jordán Mendoza, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que les corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva” (sic).

Consecuentemente, el 30 de diciembre de 2021, se les notificó con la Resolución Ministerial 1279/21 y con posterioridad el Inspector del Trabajo de La Paz, emitió el Informe J.D.T.L.P.-BDBF-VR-093/2022 de 21 de abril de 2022, que expresamente indica: “…conforme los antecedentes, así como la información vertida por el funcionario de seguridad, la información vertida por los señores MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA y JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE, se puede concluir que EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGICULTURA-IICA no ha cumplido a la Reincorporación Laboral de los trabajadores MARCO ANTONIO JORDAN MENDOZA y JOSE CESAR ROBLES VIDAURRE. En ese sentido recomiendo a su Autoridad notificar con el presente informe a la parte interesada…” (sic).

De esa manera, con relación a la subsidiariedad e inmediatez, debe considerarse que la reincorporación laboral dispuesta por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social (MTEPS), es de obligatorio cumplimiento a partir de su notificación y ante su incumplimiento se apertura la vía constitucional, conforme lo establecido por la Sentencia Constitucional Plurinacional 0177/2012 de 14 de mayo; por lo que, teniéndose el Informe J.D.T.L.P.-BDBF-VR-093/2022, de verificación de incumplimiento de la Resolución Ministerial de Reincorporación y la notificación con la última decisión administrativa el 30 de diciembre de 2021, se cumplió con el requisito de inmediatez; debiendo considerarse también que la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, textualmente establece que se agotó la vía administrativa, cumpliendo así con el requisito de la subsidiariedad.

Concluyéndose que debió procederse a su reincorporación, una vez se notificó a la entidad empleadora, además debió cancelárseles los sueldos por el tiempo de cesantía desde el momento de su despido ilegal, dando cumplimiento a la reincorporación laboral íntegramente, así como otros aspectos referidos al seguro social de corto y largo plazo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela denuncian la vulneración de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a la remuneración justa; citando al efecto, los arts. 24, 46.I.2, 48.II, 49.III, 128 y 129 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Los accionantes solicitaron se tenga por interpuesta la acción de amparo constitucional y se conceda la tutela impetrada, pidiendo que la parte demandada dé cumplimiento inmediato a la Resolución Ministerial 1279/21 de 28 de diciembre de 2021, que le fue debidamente notificada; y, proceda sin mayor dilación a la reincorporación a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaban a momento de su despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos, como el seguro social de corto y largo plazo desde 9 de septiembre de 2019.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de la acción tutelar impetrada, se efectuó el 5 de octubre de 2022, según acta cursante de fs. 266 a 268 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes mediante su abogado, ratificaron íntegramente el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo el mismo, manifestaron que: a) El acuerdo básico entre Bolivia, el Estado y el IICA sobre las relaciones institucionales, privilegios e inmunidades, en su art. 20 regula que el personal del instituto que trabaja permanentemente en Bolivia y no forma parte del personal profesional internacional, se regirá conforme la legislación laboral del país; b) Cualquier desvinculación laboral debe cumplir con los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional, aplicable por mandato del art. 203 de la CPE; c) Debe observarse el mandato previsto por el art. 14.V de la Norma Suprema que se refiere a la aplicación de las leyes bolivianas a todas las personas naturales o jurídicas bolivianas o extranjeras en el territorio boliviano; d) Debe tenerse presente el art. 10.1 del Decreto Supremo 28699, el cual establece que el trabajador que sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá pedir el pago de sus beneficios sociales o su reincorporación, optando por esta última opción que fue acogida por el Ministerio; e) No se evidencia la existencia de hechos controvertidos, como incorrectamente concluyó la Jefatura Departamental del Trabajo; f) Los argumentos de fuerza mayor, se constituyen en un alegato extraordinario que no está contenido en el ordenamiento jurídico; g) Debe considerarse la Sentencia Constitucional 590/2018 de 28 de septiembre, que se refiere a la resolución de doctrina constitucional 01/2021, determinando que la justicia constitucional o puede ingresar a analizar si la conminatoria es ilegal o infundada, es labor le corresponderá a la jurisdicción ordinaria; y, h) Solicitaron el pago de beneficios sociales.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Santiago Rafael Vélez León, Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), mediante informe escrito presentado el 8 de septiembre de 2022, cursante de fs. 237 a 238 vta., manifestó que: 1) Los ahora peticionantes de tutela fueron desvinculados de su fuente laboral como efecto del proceso de reestructuración institucional dispuesto por la instancia decisión del IICA, debido a la reducción de presupuesto; 2) Realizó una reestructuración en treinta de los treinta y cuatro países que la componen, desvinculando a ciento noventa y uno trabajadores entre ellos a los ahora impetrantes de tutela, a quienes se les pagó sus beneficios sociales de acuerdo a la legislación boliviana, previa aprobación del “Pan de Reestructuración”; 3) Con la Resolución Ministerial emitida por la Ministra de Trabajo, pretende sometérseles a una “ejecución”, sin respetar su autonomía e independencia como Organismo Internacional; 4) El IICA, conforme al Acuerdo Básico suscrito con el Estado Plurinacional de Bolivia, aprobado por Ley, respetando los derechos de los ahora accionantes, pagó y depositó los beneficios sociales en el MTEPS; 5) Los ahora peticionantes de tutela, no fueron desvinculados por motivos de conducta ni capacidad; sino, por necesidades del IICA, por lo que no se requiere de un proceso interno, un criterio contrario constituiría una invasión inaceptable a las políticas de administración de un Organismo Internacional; 6) Pretende sometérseles a una fase de ejecución administrativa y judicial, con la solicitud de reincorporación y el pago de sueldos devengados y otros beneficios; 7) De concederse la tutela será de imposible cumplimiento, por cuanto conforme al Acuerdo Básico, el patrimonio y el representante del IICA gozan de inmunidad absoluta; 8) Es por ello que se devolvió la citación de la acción tutelar planteada al Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia; y, 9) Debe considerarse la inmunidad absoluta en el marco de Convenios Internacionales y el Acuerdo Básico aprobado por Ley, en aplicación del art. 4.II numeral 10 de la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 465 de 19 de diciembre de 2013-

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución 247/2022 de 5 de octubre, cursante de fs. 269 a 272, declaró la improcedencia de la tutela impetrada, con los siguientes fundamentos: i) Inicialmente corresponde verificar los presupuestos de procedibilidad respecto a la acción tutelar planteada; advirtiéndose que, el hecho lesivo se configura a partir de la emisión de la Resolución Ministerial 1279/21, por el que se revoca la Resolución Administrativa 143-20, la cual a su vez dispuso revocar totalmente el Auto JDTLP-DASC-016/2020, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de citado departamento; ii) Asimismo la referida Resolución Ministerial conmina al IICA, a través de su representante en Bolivia, proceder a la reincorporación de los trabajadores -ahora accionantes-, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales hasta el día de su reincorporación efectiva; que, con dicha conminatoria se habría notificado a la parte demandada el 30 de diciembre de 2021, fecha que corre término a efectos del cumplimiento de la inmediatez, conforme al art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo); iii) En ese sentido, debe considerarse lo manifestado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que hace mención del art. 6.III (no menciona la normativa), respecto a la Organización, así como sus bienes, haberes, sedes, archivos, que gozan de inmunidad contra procedimientos judiciales y administrativos y no pueden ser embargados ni objeto de cualquier otra medida de ejecución, con excepción de casos particulares en los que se renuncie mediante su Director; iv) Debe considerarse el art. 4.II numeral 10 de la Ley 465, que instituye al Ministerio de Relaciones Exteriores como interlocutor válido -entre otros- de Organizaciones Internacionales acreditadas en Bolivia; v) Debe considerarse el art. 39 del Acuerdo Básico del Gobierno de la República de Bolivia y el IICA, respecto a relaciones institucionales, privilegios e inmunidades de 23 de mayo de 1986, cuyas dudas y controversias, relativas a la interpretación o aplicación del Acuerdo, serán sometidas a arbitraje y en caso de persistencia ante la Corte Internacional de Justicia; vi) En ese comprendido, se observa la inmunidad absoluta del IICA sustentada en instrumentos constitutivos y convenciones internacionales, tales como el Acuerdo sobre privilegios e inmunidades de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y la Convención sobre el Derecho de los Tratados en su art. 27 y 5, el Acuerdo Bilateral Básico, la costumbre y los principios generales del Derecho Internacional, cuya finalidad es el cumplimiento de los objetivos del IICA,  con independencia, economía y sin obstáculos, tomando en cuenta que la aplicación de las leyes internas podrían frustrar la voluntad de la mayoría de los Estados miembros respecto a dichos objetivos; vii) En consecuencia, se estaría irrumpiendo la inmunidad del IICA, que se encuentra fundamentada en los instrumentos internacionales, a los que se comprendió el Estado Boliviano, además que se basa en el mandato de los Estados miembros; viii) Debe también tomarse en cuenta que la parte demandada cumplió con las obligaciones sociales en cuanto a los finiquitos, sin tenerse claro si dichos beneficios han sido retirados del Ministerio del Trabajo donde se habría hecho el depósito; y, ix) Por ello, no puede ingresarse al análisis de fondo de la tutela impetrada, por cuanto la misma se encuentra en ejecución por la inmunidad de que goza el IICA en beneficio del Estado y en observancia del principio de inmediatez.