SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0555/2024-S2

En el caso concreto, la impetrante de tutela denuncia la vulneración de su derecho a la petición, debido a que, las autoridades accionadas hasta la fecha de interposición de su acción de amparo constitucional no otorgaron respuesta a su memorial de 13 de junio de 2022, a través del cual, solicitó una autorización para retornar a su sitio municipal, ubicado en la av. Heroínas esquina Baptista “sector de correo” con el anaquel en el que desarrollaba actividades de venta de artesanía, a pesar de que dicho escrito cumplía los requisitos administrativos, y de sus constantes apersonamientos a dependencias de la Dirección de Intendencia Municipal del GAM de Cochabamba.

En consecuencia, corresponde en revisión analizar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

Al respecto, la SCP 0826/2018-S1 de 5 de diciembre, sostuvo que: «Al respecto la SCP 1807/2013 de 21 de octubre, realizando una sistematización de la SCP 1249/2013 de 1 de agosto y la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, manifestó con relación al derecho de petición que: “Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’”.

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

Así recordó el entendimiento contenido en las SSCC 0981/2001-R y 0776/2002-R, entre otras, que establecieron que “el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”.

También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho”.

Lo que significa que debe existir una respuesta material a la solicitud, según estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al indicar que “…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental”.

De otro lado, también debe recordarse que dentro del contenido esencial de este derecho se encuentra la obligación por parte de las autoridades y servidores públicos de comunicar al peticionante la respuesta a la petición. Así lo estableció la SC 0843/2002-R de 19 de julio, al determinar: “…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley”, porque “…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley”, según razonaron las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R.

(…)

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además, se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

III.2.1.   Consideraciones procesales de previo análisis

           Identificado así el objeto procesal y en virtud al alcance de la reclamación planteada dentro de esta acción de defensa, es pertinente efectuar las siguientes cuestiones previas de índole procesal- constitucional.

a)  Uno de los argumentos de índole procesal que fue tomado en cuenta por la Sala Constitucional de forma previa al análisis de fondo del problema jurídico planteado y que motiva una verificación y pronunciamiento, guarda relación con la concurrencia de sustracción de materia o pérdida del objeto procesal por cesación de los efectos del acto reclamado, que constituye uno de los supuestos de improcedencia de este mecanismo de defensa, en razón a que, la pretensión definida en la acción tutelar deviene en insubsistente, en el entendido de que ya se habría producido la restitución del derecho lesionado, en el caso concreto, con la respuesta elaborada el 14 de noviembre de 2022 -como indica la parte accionada-.

Al respecto, cabe mencionar que en torno a la oportunidad procesal para que opere la sustracción de materia o pérdida del objeto procesal por cesación de los efectos del acto reclamado, este Tribunal en la SCP 0290/2020-S2 de 4 de agosto, estableció que: “…respecto al momento procesal para considerar que cesaron los actos ilegales, la jurisprudencia constitucional fue uniforme al señalar que debe ser hasta antes de la notificación al demandado con el auto de admisión y la demanda de amparo constitucional; ya que, lo que se pretende con dicha causal, es que no se active innecesariamente la mencionada jurisdicción por hechos que ya fueron resueltos antes de iniciarse el proceso constitucional…”. Vale decir, la jurisprudencia constitucional señala que el momento procesal pertinente para considerar que cesaron los actos ilegales, se da cuando dichos efectos se produjeron antes de la citación al accionado con el auto de admisión y la acción de amparo constitucional.

     Por lo que, subsumiendo la cronología de hechos al precedente citado y los presupuestos para que se produzca este supuesto de improcedencia, se establece que una vez presentado el memorial de subsanación de esta acción de defensa el 4 de noviembre de 2022 y emitido el Auto de admisión el 7 de “octubre” -lo correcto es noviembre- de igual año (fs. 40 y vta.); se notificó con estos antecedentes el 11 de noviembre de 2022, a horas 13:25, a Manfred Armando Antonio Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde del GAM de Cochabamba -hoy accionado- y a horas “13:00” a Enrique Jorge Navía Gómez, Director de Intendencia Municipal del mencionado GAM -coaccionado- (Conclusión II.1).

  En tal contexto, se puede determinar que la respuesta que la parte accionada menciona que se elaboró en atención a la petición formulada por la accionante el 13 de junio de 2022, data de 14 de noviembre del señalado año; es decir, que se produjo como resultado de la interposición de esta acción tutelar y luego de la citación con la misma y el respectivo Auto de admisión a los accionados; por consiguiente, no se considera oportuno este hecho para que opere la figura de la sustracción de materia o pérdida del objeto procesal.

b)  En cuanto al principio de subsidiariedad previsto en los arts. 129 de la CPE y 54 del CPCo, que la accionada indica que no fue observado en el planteamiento de la presente acción tutelar, haciendo referencia a que ante la falta de respuesta, la impetrante de tutela debió acudir a la autoridad edil a fin de requerir el control interno previo que dispone el art. 134 de la LACG, y que el inmediato superior aplique las medidas correctivas y/o disciplinarias correspondientes. Al respecto es preciso señalar que, en el caso concreto no corresponde exigir el agotamiento de los mecanismos contemplados en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, ya que la impetrante de tutela no pretende la activación del procedimiento de control interno que se encuentra previsto en dicha normativa.

Lo propio con relación al art. 20 de la Ley 974, concordante con el art. 34 del Decreto Municipal 093/2018, los cuales tampoco resultan aplicables, ya que tienen por objeto regular el procedimiento para la gestión de denuncias por las unidades de transparencia y lucha contra la corrupción en caso de negativa injustificada de acceso a la información; empero, claro está que, el objeto de esta acción de defensa no radica en la pretensión de acceder a una información pública, sino -como se mencionó- que se responda a su solicitud de autorización para retornar a su puesto comercial vinculado con el derecho a la petición, el cual tiene un reconocimiento y protección independiente.

Finalmente, con referencia a lo alegado por el Alcalde accionado de que la impetrante de tutela podía acogerse al silencio administrativo, la jurisprudencia constitucional consideró que el contenido esencial del derecho a la petición no se satisface a través del silencio administrativo negativo, sino a través de la obtención de una respuesta formal, oportuna y motivada que resuelva el fondo del asunto peticionado, aclarando que el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al administrado; empero, no implica propiamente una respuesta, más bien una forma de protección del fondo de lo pedido por el peticionante, de manera que, lo impetrado a la administración pública no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado pueda ser impugnada (SSCC 0299/2006-R de 29 de marzo, 0751/2006-R de 1 de agosto, SCP 0246/2012 de 29 de mayo, entre otras); y,

c)   Por último, con la finalidad de descartar alguna causal de improcedencia vinculada -en este punto- con la imposibilidad de exigir el cumplimiento de una Sentencia Constitucional Plurinacional a través de la interposición de otra acción de defensa, que podría denotar que concurriría esta causal de improcedencia, si se considera la referencia que realizó la parte impetrante de tutela, en torno a la existencia de una acción de amparo constitucional, que fue interpuesta por Saturnino Albarez Choque en representación con mandato de la Asociación de Comerciantes Minoristas y Ramas Anexas Primero de Mayo -al que se encontraría afiliada la accionante- contra el Alcalde accionado; y, que -a decir de la peticionante de tutela- habría ordenado a ésta autoridad a devolver sus sitios municipales a los comerciantes del “sector de correo”. Mencionando la impetrante de tutela este antecedente para establecer que, en el marco de lo previsto en el art. 24 de la CPE, reclamó, para su caso, el cumplimiento de esta determinación a través de la “nota” cuya omisión de respuesta es ahora denunciada.

Sobre el particular, se evidenció que, en la base de datos del Sistema de Gestión Procesal del Tribunal Constitucional Plurinacional, se encuentra registrada la SCP 1039/2022-S1 de 21 de septiembre, que en efecto resolvió la acción de amparo constitucional antes referida, confirmando la Resolución 32/2022 de 17 de marzo, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Cochabamba; y en consecuencia, concedió la tutela solicitada, respecto a la respuesta formal, pronta y oportuna que debió haberse cumplido por el Alcalde accionado; sin embargo, en la parte resolutiva la misma dispone que, dicha autoridad notifique formalmente a la impetrante de tutela con la Nota de respuesta “SG 240” de 14 de marzo de 2022, en el plazo de cuarenta y ocho horas a partir de su notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y de acuerdo a los parámetros establecidos en la misma (Conclusión II.2).

Dicho de otro modo, la acción de amparo constitucional resuelta en revisión a través de SCP 1039/2022-S1, determinó responder a los memoriales presentados el 17 y 23 de febrero de 2022, presentados por el representante con mandato de la Asociación de Comerciantes Minoristas y Ramas Anexas Primero de Mayo referidos a su solicitud de restitución a puestos de trabajo y copia de informes técnico jurídicos que fundamentaron la clausura de puestos, que es un aspecto independiente y no vinculado a la pretensión contenida en esta acción tutelar que se analiza, que busca respuesta al memorial de 13 de junio del indicado año, presentado de manera individual por la accionante.

Por consiguiente, al no existir óbice procesal que impida ingresar al análisis de fondo de la cuestión material planteada se tiene que, en adelante se ingresará al examen de la misma.

III.2.2.  En cuanto a la cuestión material planteada

En función al objeto procesal definido ut supra; se evidencia que, en efecto existió una petición escrita formulada de manera individual por la accionante mediante memorial de 13 de junio de 2022, cumpliendo así con la exigencia de identificación prevista en el art. 24 de la CPE y lo glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional para el ejercicio de este derecho. Asimismo, se advierte que la misma fue dirigida al Director coaccionado, con el objeto de solicitar que autorice el retorno a su sitio municipal ubicado en el “sector de correo”, av. Heroínas esquina Baptista y con el anaquel respectivo en el que desarrollaba sus actividades comerciales. De igual manera, se constata que con la finalidad de conocer diligencias, la impetrante de tutela señaló como domicilio procesal el despacho de la referida Dirección (Conclusión II.3) siento tal solicitud la que ahora la prenombrada denuncia que no fue respondida, vulnerándose así su derecho a la petición.

Con tal antecedente, corresponde remitirnos a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que respecto a la satisfacción del contenido esencial del derecho a la petición establece que, esta se da cuando se obtiene de la administración pública una respuesta pronta y oportuna; es decir, dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable; debiendo además dicha respuesta ser material, lo que implica que debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición, sea esta de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, finalmente, que se exponga el por qué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos; y, formal; es decir, de manera escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar -si fuera el caso o estima conveniente- los medios recursivos determinados por ley.

En ese marco, de la valoración y contraste de los elementos de prueba descritos en las Conclusiones de esta Sentencia Constitucional Plurinacional se evidenció, que la petición formulada por la accionante mediante memorial de 13 de junio de 2022, no mereció respuesta, sino hasta después de la interposición de esta acción de defensa; situación que se constata a partir del contenido del Acta de Notoriedad de Verificación 219/2022 de 18 de octubre, elaborada por la Notaria de Fe Pública 59 de la ciudad de Cochabamba, en la que señala que, a solicitud de la peticionante de tutela la referida Notaría se apersonó en las oficinas de la Intendencia Municipal del GAM de Cochabamba, ubicadas en las calle Utama y Ukhamau, constatando la inexistencia de respuesta a dicho memorial, al que se le asignó el número de trámite 49149/2022; conclusión que respalda lo aseverado por la Secretaria de dicha Unidad, quien manifestó “…que el trámite no se encuentra a la vista…” (sic fs. 11) por motivos del traslado que realizaron; sin embargo, le entregó Hoja de Ruta con “…No. INTEN. 000359.- Nro. Gral. 049149…” (sic), en el que se indica donde se encuentra actualmente el mismo y que “…hasta las dos de la tarde se comprometen a encontrar el tramite…” (sic [Conclusión II.4]).

Extrayéndose de ello que, hasta el 18 de octubre de 2022, no se tenía certeza de la existencia de una respuesta a la petición formulada por la accionante; aspecto que adicionalmente fue corroborado con base en la documentación glosada en las Conclusiones de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, de las cuales se constata que el Director accionado se dirigió a la peticionante de tutela, en atención a su solicitud de autorización para retornar a su “Sitio municipal” con el anaquel que vendía, recién el 14 de noviembre de 2022 (Conclusión II.6).

En ese orden de ideas, en lo concerniente a la satisfacción de uno de los elementos que comprende el núcleo esencial de este derecho, referido a la respuesta pronta y oportuna se advierte que, no se otorgó un pronunciamiento en un plazo razonable; pues, el Director accionado atendió la petición formulada el 13 de junio de igual año por la accionante, hasta después de aproximadamente cinco meses, lapso que no resulta razonable para que la administración pública resuelva la petición de autorización de la nombrada de retornar a su puesto comercial, vulnerando así el derecho a la petición en su elemento respuesta pronta y oportuna; por tales motivos, corresponde conceder la tutela impetrada en cuanto a este elemento.

Ahora bien, en lo que respecta a la exigencia de una respuesta que resuelva materialmente el fondo de la petición, del contenido de la misma se extrae la siguiente conclusión: “…siendo el municipio por imperio de la Ley 482, así como de la Ley Municipal 0048/2014, dueño de las vías u sitios municipales, considerando que la solicitante no forma parte de las actas de entendimiento y otras participaciones en su sector, se rechaza la presente solicitud en razón de lo expuesto” (sic), advirtiéndose además que dicha respuesta contiene el mismo tenor del Informe D.M.S. CITE 412/2022 de 11 de noviembre, elaborado por el Jefe del Departamento de Mercados, Ferias y Sitios Municipales del GAM de Cochabamba con relación a la petición que se analiza (Conclusiones II.5 y II.6).

A partir de ello se extrae que, la respuesta contenida en el Informe de 14 de noviembre de 2022, se relaciona con lo pedido por la accionante; sin embargo, la contestación en sentido negativo, no expuso los motivos que conducen al rechazo de esta solicitud, pues al respecto, debe tomarse en cuenta que la fundamentación exige que se exponga el por qué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos; empero, la referida respuesta alude a un marco general para concluir que es dueño de los sitios municipales, sin considerar que al respecto, la impetrante de tutela en su petición hizo referencia a que se encuentra asentada legalmente por más de treinta años con una patente autorizada por el municipio, mencionando que adjunta pago de impuestos por concepto de patentes y ocupación de sitios al municipio; por lo que, no analiza los requerimientos de la solicitante de tutela.

Asimismo, no plasma una respuesta comprensible y completa en lo referente a que no forma parte de las actas de entendimiento y otras participaciones de su sector; pues, relaciona esta simple alusión al rechazo a la autorización que solicita. De manera que, la respuesta otorgada mediante informe no cumple con la satisfacción de este elemento de respuesta material propio del contenido esencial del derecho a la petición; máxime, si el cumplimiento de esta exigencia se orienta a que la peticionante de tutela pueda realizar reclamos o utilizar -si fuera el caso o estima conveniente- los medios recursivos establecidos por ley; en consecuencia, sobre el elemento respuesta material, amerita conceder la tutela solicitada

Finalmente, en cuanto al cumplimiento del elemento formal del núcleo esencial del derecho a la petición; vale decir, si la respuesta se efectuó de manera escrita y debidamente comunicada o notificada se evidencia que, en el memorial de 13 de junio de 2022, la impetrante de tutela definió en un otrosí como domicilio procesal, el despacho de la Dirección de Intendencia Municipal del GAM de Cochabamba, a fin de conocer diligencias, de modo que, al haberse efectuado la notificación de este escrito en el tablero de la Secretaría de dicha Dirección, como manifestó la parte accionada, sin que este aspecto sea refutado por la peticionante de tutela, se cumplió con la exigencia de respuesta formal a la solicitud; en consecuencia, sobre dicho elemento -formal- corresponde denegar la tutela solicitada.

En virtud a la concesión de tutela previamente establecida, amerita disponer que las autoridades accionadas, en el plazo de cuarenta y ocho horas computables a partir de su legal notificación con este fallo constitucional, emitan una respuesta material a la petición efectuada por la accionante mediante memorial de 13 de junio de 2022, de autorización para retornar al sitio municipal y con el anaquel en el que vendía, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Finalmente, se debe aclarar que, si bien la petición que se examinó no fue dirigida directamente al Alcalde accionado, en atención al contenido del informe del nombrado, en el que, entre otras consideraciones, trató de justificar la dilación en la emisión de respuesta de parte de la autoridad coaccionada, por la sujeción a los trámites administrativos a los que estaba sujeta tal solicitud, corresponde también conceder la tutela impetrada con respecto a dicha autoridad, por cuanto se advierte que ésta asumió responsabilidad compartida con el servidor público subalterno coaccionado. 

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.