SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0624/2024-S2
Fecha: 24-Sep-2024
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0624/2024-S2
Sucre, 24 de septiembre de 2024
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado
Acción de amparo constitucional
Expediente: 52577-2023-106-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 165/2022 de 28 de diciembre, cursante de fs. 263 a 266 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Leocadio Villalta Velásquez contra Juan Benito Sacari Bejarano, Director Departamental de Educación de Chuquisaca.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 21 de noviembre de 2022, cursante a fs. 1 y 204 a 217, el accionante expresó que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 7 de septiembre de 2022 fue notificado con el Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022 de 8 de septiembre, que declaró responsabilidad administrativa en su contra conforme al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo aprobado por Resolución Suprema 212414 de 21 de abril de 1993, imponiéndole la sanción de descenso a un cargo inferior; todo ello, emergente de haber cobrado Bs1 (un boliviano) a los padres de familia de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán de Sucre, para la impresión de libretas electrónicas precisadas para la preinscripción de “noviembre de 2021”; decisión contra la que el “16 de agosto” de 2022, interpuso un recurso de apelación denunciando como agravios: a) La falta de congruencia y coherencia respecto a cómo los hechos se subsumieron a la falta disciplinaria endilgada, habiéndose forzado el art. 10 inc. ll) del indicado Reglamento, dado que la premisa fáctica no corresponde a la premisa normativa, precisamente porque el cobro realizado no está catalogado como falta, careciendo de taxatividad y por ende sobreviniendo la imposibilidad de aplicar una sanción en su contra; b) Vulneración del principio de legalidad en su vertiente tipicidad o taxatividad de la falta, reiterando que los hechos descritos en la premisa fáctica vinculados a cobros indebidos, no se encuentran descritos en el catálogo de faltas disciplinarias, inviabilizándose la aplicación de la analogía y la imposición de la sanción que le fue aplicada; de ahí, la transgresión producida en los párrafos 5 y 6 del “CONSIDERANDO IV” del citado Auto Final; c) Su “destitución” como Director de la nombrada Unidad Educativa, fue dispuesta sin fundamentación ni motivación para la imposición de la indicada medida, omitiendo aplicar el “juicio” de proporcionalidad de la sanción, afectando el debido proceso; tampoco se motivó respecto a la doble sanción dispuesta, tanto de destitución del cargo de Director como el descenso a un cargo inferior, generando una vulneración al debido proceso administrativo, sin ponderar las atenuantes y agravantes, constituyendo un defecto absoluto no convalidable; dado que, cualquier falta disciplinaria debe cumplir con la validez formal y ser compatible con los principios, valores y derechos establecidos en la Constitución Política del Estado.
Al respecto, se emitió la Resolución Administrativa Departamental D.D.E.CH. en Apelación 33/2022 de 19 de octubre, que aplicó criterios arbitrarios y restrictivos, forzando una falta que no corresponde, empleando la analogía, sin fundamentación, motivación ni congruencia, omitiendo resolver los tres motivos del recurso de apelación, sin efectuar un control de los actos del inferior ni realizar un control de convencionalidad de oficio ante la indeterminación de la norma aplicada como infracción respecto a un hecho que no constituye una falta disciplinaria.
En cuanto al primer motivo de su apelación, la autoridad demandada en el “CONSIDERANDO III” de su decisión no estableció porqué corresponde adecuar el hecho fáctico a la premisa normativa, limitándose a establecer que se hubiera demostrado su falta de capacidad en el cumplimiento de sus funciones, habiendo incumplido la Resolución Ministerial “(RM) 001/2021” -no precisa data-, sin demostrar cómo a través del cobro indebido e irregular de Bs1.-, incurrió en ineptitud o ineficiente labor manifiesta en la función y gestión administrativa de la educación, conforme prevé el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, reiterando que dicha normativa no prevé como falta el hecho de cobrar dinero. Añadió que, si bien el art. 24.III de la “RM 001/2021” prohíbe realizar cobros adicionales a las y los estudiantes y padres de familia o tutores por parte de los directores de las unidades educativas fiscales o de convenio, no corresponde que dicha regulación sea utilizada para la configuración de la falta prevista en el art. 10 inc. ll del indicado Reglamento; por lo que, se usó arbitraria y discrecionalmente la norma, forzando la premisa fáctica a la premisa normativa, generando un agravio al debido proceso en su elemento congruencia interna.
En cuanto al segundo motivo de su recurso de apelación, denunció como arbitrario el “CONSIDERANDO III” de la decisión emitida por el Director Departamental demandado, debido a las consideraciones generales, lacónicas y remisivas a la autoridad inferior, con las que sustentó su resolución de apelación, sin explicar ni justificar la conclusión de adecuación de su conducta a la falta endilgada, tampoco cómo se adecuó el hecho fáctico; asimismo, reiteró que la ineptitud e ineficiencia en la gestión administrativa de la educación serían conceptos disimiles, distintos al hecho de realizar un cobro indebido, que debería estar catalogado como una falta disciplinaria en el reglamento correspondiente. La autoridad demandada no se pronunció sobre la vulneración del principio de legalidad en su vertiente de tipicidad o taxatividad, previstos en los arts. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); de ahí que, el citado principio de legalidad exige que la ley establezca hechos concretos para la configuración de una falta disciplinaria, pero además, que esté descrita con claridad y precisión; por tal motivo, los supuestos de ineptitud, ineficiencia, función y gestión previstos en el art. 10 inc. ll) del antedicho Reglamento, tienen una redacción ambigua, genérica e indeterminada, omitiendo la seguridad jurídica para los administrados, evitando controlar la subsunción de la premisa fáctica al marco normativo. En cuanto a la congruencia interna y el cumplimiento de la prohibición de cobro de dinero prevista por el art. 24.III de la “RM 001/2021”, esta debería estar consignada como falta en el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo; en tal sentido, y por ningún motivo, se podría incluir un concepto no manejado en las premisas reglamentarias, por ser contrario al razonamiento silogístico.
Respecto al tercer motivo de su recurso, también precisó el mismo considerando, denunciando que de manera evasiva y remisiva a la resolución de la autoridad inferior, sin una respuesta congruente, fundamentada y motivada, omitió pronunciarse sobre la doble sanción impuesta en su contra, tanto por la destitución como por el descenso a un cargo inferior, aplicados por un hecho que no constituye una falta disciplinaria. También denunció que no obtuvo respuesta a su reclamo por no haberse realizado el juicio de proporcionalidad, para la imposición de la sanción; pero además, habiendo omitido el control de convencionalidad entre el citado art. 10 inc. ll) del mencionado Reglamento respecto a los arts. 8 y 9 de la CADH y los estándares establecidos por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH); motivo por el que, solicitó se proceda de oficio al extrañado control de convencionalidad, a fin de evitar una futura responsabilidad internacional del Estado boliviano, ante la injusta doble sanción impuesta en su contra.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Denunció la lesión de su derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación, motivación, congruencia externa e interna, y de los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad, citando al efecto los arts. 115.II de la CPE; y, 8 y 9 de la CADH.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: 1) Se restablezcan sus derechos fundamentales invocados; 2) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022; 3) Se ordene a la autoridad demandada que emita una nueva resolución pronunciándose respecto a cada uno de los motivos del recurso de apelación, observando el debido proceso sustantivo y adjetivo; 4) Su restitución inmediata como Director de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán de Sucre; 5) El pago de salarios devengados y los derecho sociales dejados de percibir por el tiempo de su ilegal destitución, más el de aportes a la seguridad social para fines previsionales del sistema de salud, hasta el día de su restitución efectiva al cargo; y, 6) Se condene en costas.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 28 de diciembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 251 a 262, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante a través de su abogado, ratificó los términos de su demanda tutelar y ampliándolos indicó que: i) El “profesor” Carlos Bernal Pulido señaló que “…antes los derechos se garantizaban en la medida que fuesen protegidos por la ley los actos administrativos y la sentencias, hoy día en cambio no es el derecho a la medida de los derechos, sino el derecho a la medida de los derechos fundamentales, son el prisma desde cuya óptica se debe interpretar todo el derecho ordinario a tal punto que no parece una exageración afirmar nuestro derecho es el derecho de los derechos”; y, ii) Reiteró su petitorio.
I.2.2. Informe del demandado
Juan Benito Sacari Bejarano, Director Departamental de Educación de Chuquisaca, mediante memorial presentado el 27 de diciembre de 2022, cursante de fs. 246 a 249, y en audiencia de garantías a través de su abogado, manifestó que: a) El accionante firmó el Memorándum 01463 de 1 de noviembre de 2022, dejando conformidad con la sanción impuesta; además, recibió su nueva designación, por cuanto no quedó fuera del servicio de la educación pública; b) De la acción de amparo constitucional de referencia, se evidencia dos motivos para la presentación de dicho mecanismo de defensa; primero, vinculado a la congruencia interna y externa, y luego al control de convencionalidad de la falta disciplinaria dispuesta; c) Respecto al primer motivo de la presente acción tutelar, el peticionante de tutela actuó con ineptitud o falta de capacidad para cumplir adecuadamente sus funciones en el marco de la RM 001/2021 que prohíbe cualquier tipo de cobro; refiriendo jurisprudencia constitucional, se dio una respuesta en el segundo y tercer considerando de la decisión ahora cuestionada y que en un caso similar, fue sancionada una directora de otra unidad educativa por ineptitud ante la falta de habilidad o capacidad para solucionar problemas generados con los alumnos; asimismo, en cuanto a la incongruencia reclamada, el impetrante de tutela no precisó cuáles serían las contradicciones internas de la resolución denunciada; y, respecto a la incorrecta subsunción ante la falta de prescripción del incumplimiento de la normativa vigente como una falta, denotó que tal extremo no fue motivo del reclamo en el recurso de apelación interpuesto; por lo que, pidió que no sea considerado en la presente acción de amparo constitucional; d) En el mismo orden, en cuanto al primer motivo de la presente acción de defensa, no se confundieron conceptos, reafirmando que el proceso se basó en la ineptitud, al haber demostrado falta de capacidad para realizar sus funciones conforme a la norma; en tal sentido, el solicitante de tutela pretendió confundir, tergiversando los hechos para generar una imaginaria vulneración, sin considerar que la fundamentación de la resolución ahora cuestionada, es clara, concisa y permite entender los criterios por los que se tomó la decisión de rechazar la apelación; e) Asimismo, en cuanto al referido primer motivo de impugnación, que denunciando que no fue respondido, aclaró que la resolución emitida se pronunció refiriendo las causas que el tribunal inferior identificó como agravantes; tal el caso, del cobro de dinero como condición para recoger libreta para la posterior inscripción a primaria, la regularización de actas luego del inicio del proceso, afectando a menores de edad y por ende a la Constitución Política del Estado, el Código Niña, Niño y Adolescente, y los reglamentos del Ministerio de Educación y Deportes, que determina que la educación es libre, gratuita y primera responsabilidad financiera -debe ser del Estado-, encontrándose la resolución debidamente fundamentada y motivada; de igual forma, en cuanto a la denuncia de doble sanción impuesta contra el accionante, tal extremo no fue reclamado en el recurso de apelación interpuesto; por lo que, invocó el principio de subsidiariedad y que dicho motivo no sea considerado, más aún si nunca fue destituido, sino solamente se le bajó de cargo de director a maestro, permaneciendo en el sistema de educación pública y que percibió salarios, bonos y aguinaldos de manera regular, firmando su memorándum de cambio de puesto; y, f) Respecto a la falta de control de convencionalidad, de igual forma no fue motivo del indicado recurso, pidiendo que no sea considerado; por los motivos antes expuestos, solicitó se deniegue la tutela solicitada.
En atención a las preguntas formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, en audiencia de garantías manifestó que: 1) En el ejercicio del cargo de Director de una unidad educativa, debe haber sujeción al “DS 813”, que a su vez establece el respeto a la Constitución Política del Estado, “la Ley Educativa” y la “Resolución Ministerial 01/22”, que reconocen que la educación es fiscal y gratuita, no siendo admisible que con pretextos se realicen cobros indebidos; 2) Cuentan con el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aplicado a maestros de aula y directores de unidades educativas; normativa que fue aplicada en su art. 10 inc. ll), considerando que el peticionante de tutela fungiendo como Director no demostró capacidad para gestionar; 3) La ineptitud es una “…norma penal en blanco…” (sic), que no tiene analogía con el incumplimiento de deberes, pero sí se encuentra reglada por la norma; y, 4) Se afectaron derechos de “menores” y los mandatos constitucionales.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
María Cristina Urriolagoitia Caballero, Alina Rosario Pérez Rosales y Mónica Fátima Del Rio Palacios, en audiencia de garantías y mediante su abogado, manifestaron que: i) En su condición de víctimas denunciantes, consideran que la sanción impuesta fue benevolente con el impetrante de tutela, quien debió ser destituido de la institución; ii) Diez maestras fueron vejadas psicológicamente y maltratadas conjuntamente a un miembro de la Junta Escolar, quien habría generado actas, sin que se hubiera hecho nada sobre el particular; iii) Respecto a la supuesta vulneración del art. 115 de la CPE, se denunció la falta de fundamentación y motivación; empero, pudo referirse a la mala valoración de prueba; asimismo, refirieron que la resolución de apelación sí cumple con el debido proceso; por cuanto, absolvió todos los puntos demandados y expresó las convicciones determinativas de la decisión asumida; iv) El solicitante de tutela realizó cobros, debido a que elaboró libretas para los estudiantes de segunda sección, con material del kínder y sin conocimiento de las maestras, los padres de familia ni la “junta”, pero además, luego apareció un acta suscrita por miembros de la Junta Escolar; v) Lo referido devino en ineptitud -se infiere del accionante-; vi) “…una sentencia de la República Colombiana…” (sic), precisa que el ius puniendi administrativo está determinado por la infracción de los deberes del servidor público, tal como cumplir la Constitución Política del Estado y por ende, actuar con transparencia en la conducción de una unidad educativa con responsabilidad, lo que supone la prohibición de realizar cobros de dinero, imprimir boletines con material del kínder sin conocimiento de los padres de familia y de la junta escolar; vii) En el “considerando tres” de la resolución ahora cuestionada, se estableció con claridad que “el hecho” -debe ser supuesto- fáctico se adecuó a la falta prevista en el “…Art. Inc. 2 de la resolución Suprema 212414…” (sic), quedando demostrado que el acusado dispuso el cobro indebido e irregular de dinero, quedando demostrada su falta de capacidad a tiempo de cumplir sus funciones con apego a la normativa vigente; viii) El primer deber del accionante de tutela era conocer la RM 001/2021, por cuanto debió garantizar la educación gratuita y no cobrar Bs1.-; y, ix) Solicitaron que, se confirme la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022, se declare improcedente la presente acción de amparo constitucional o no se dé lugar a la misma.
Ante las preguntas formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, manifestaron que: no tuvieron conocimiento del cobro de dinero; que el “director” puede retornar a sus puesto en virtud del resultado de la acción de amparo constitucional; fueron víctimas de malos tratos de parte del impetrante de tutela; el prenombrado manifestó que el cobro lo realizaron las maestras cuando fue él quien directamente lo realizó; además, durante la sustanciación del proceso -debe ser disciplinario- y antes de la presentación de esta acción de defensa, muchas profesoras renunciaron; finalmente añadió que, se hizo el cobro a ciento noventa y ocho alumnos, sin rendición de cuentas, cuando está prohibido por el Código de la Educación Boliviana.
Jenny Ana López Pinto, Leonor Orellana, Hazar Mabeth Flores Gutiérrez, Sandra Patricia Martínez Lora y Blanca Rendón Guerrero, no remitieron escrito alguno ni asistieron a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante de fs. 224 a 226, 228 y 231.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 165/2022 de 28 de diciembre, cursante de fs. 263 a 266 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022 y todo actuado posterior, como el memorándum de reasignación, debido a la manifiesta arbitrariedad de la autoridad demandada; debiendo emitir una nueva resolución, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos, restituyendo los derechos suprimidos y restringidos; con base en los siguientes fundamentos: a) El problema jurídico planteado radicó en la falta de fundamentación, motivación, congruencia interna y externa de la citada Resolución Administrativa Departamental, emitida por la autoridad demandada, correspondiendo revisar los motivos expuestos en el recurso de apelación para determinar si se produjeron las vulneraciones alegadas; b) En cuanto al primer motivo de apelación, si el hecho no se acomoda a la premisa normativa aplicada, el indicado fallo administrativo se limitó a citar textualmente lo obrado por el Tribunal inferior, aspecto que no suplió una fundamentación o motivación de la resolución de cierre, limitándose a referir que dicha instancia inferior cumplió con la RM 001/2021 y la Constitución Política del Estado que garantizan el derecho a la educación gratuita; sin determinar una relación con el motivo recursivo, cuando debió establecer el contenido de la norma, precisar la conducta -observada-, además de los supuestos que contienen el sentido y el alcance que se le asigna -como una falta-, omitiendo cualquier análisis intelectivo técnico y jurídico sobre el particular, dejando de analizar y resolver lo que se planteó; c) Respecto a la denuncia de vulneración del principio de legalidad en su vertiente tipicidad y taxatividad de la falta e imposibilidad de aplicar la analogía, la autoridad demandada no efectuó ningún análisis sobre el particular, no existiendo actividad intelectiva que responda a lo cuestionado, incurriendo en una breve explicación sobre cobros indebidos endilgados al solicitante de tutela, omitiendo determinar cómo se adecuó la conducta al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, sin expresar las razones por las que llegó a la decisión asumida, prescindiendo la subsunción de la conducta del procesado a una descripción de falta preestablecida, no existiendo razones para aplicar la consecuencia jurídica; d) Sobre la omisión de fundamentar la imposición de la sanción y realizar el juicio de proporcionalidad, ante la falta de justificación de la sanción impuesta, la autoridad demanda ni siquiera trató de ingresar en un análisis de la proporcionalidad, es más, justificó la decisión en circunstancias agravantes más que atenuantes, sin esgrimir un análisis intelectivo razonable o lógico al respecto, incidiendo en la regularización de actas; por cuanto, al haber reiterado lo manifestado por el Tribunal inferior no constituye una labor intelectiva de un tribunal de segunda instancia; e) Ninguno de los tres motivos expuestos en el recurso de apelación fueron resueltos ni atendidos, siendo posible advertir que el supuesto fáctico no coincide con la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del citado Reglamento, forzándose la sanción impuesta; f) El tribunal jerárquico debe revisar, aplicar un juicio de racionalidad y logicidad de lo actuado por el tribunal inferior, para reparar las lesiones en las que hubiera incurrido, más aún cuando la parte demandada manifestó en audiencia que el tipo disciplinario puede ser entendido como un tipo en blanco, al cual se puede adecuar cualquier conducta, dejando en evidencia la arbitrariedad con la que se actuó en el presente caso y por consiguiente, la lesión al debido proceso sustantivo; y, g) Aplicando el art. 14 de la “Resolución Ministerial” -no precisa número ni fecha- que refiere a una sanción inexistente y en atención a la evidente lesión del debido proceso sustantivo, la irrazonabilidad e inobservancia a los estándares que rigen al nombrado derecho, corresponde dejar sin efecto la indicada Resolución emitida por la autoridad demandada y disponer el pronunciamiento de una nueva, reparando las lesiones a los derechos arbitrariamente suprimidos y restituyendo las cosas a su estado anterior, de manera que, incluso el memorándum de reasignación a un cargo inferior debe quedar sin efecto; es decir, el accionante debe volver al cargo que ejerció con anterioridad.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022 de 8 de septiembre, el Tribunal Disciplinario de Distrito de la Dirección Distrital de Educación de Sucre, declaró probada la denuncia presentada por las profesoras María Cristina Urriolagoitia Caballero, Alina Rosario Pérez Rosales, Jenny Ana López Pinto, Leonor Orellana, Mónica Fátima del Rio Palacios, Janet Rojas Farel, Sandra Patricia Martínez Lora, Blanca Rendón Guerrero y Hazar Mabeth Flores Gutiérrez -profesoras terceras interesadas-, contra Leocadio Villalta Velásquez, Director de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán -accionante-, por la comisión tipificada en el Reglamento de Faltas Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aprobado mediante la Resolución Suprema 212414 de 21 de abril de 1993, en cuanto al art. 10 inc. ll) que prevé la falta grave de ineptitud e ineficiente labor manifiesta en la función y gestión administrativa de la educación; y, declaró improbada la comisión de la falta tipificada en el art. 11 inc. b) por no rendir cuentas de dineros recaudados por concepto de rifas, kermés y otras actividades en los términos fijados por ley, más la omisión de depósitos en bancos o ante autoridades competentes de los dineros recaudados, todo conforme al citado Reglamento; asimismo, declaró la responsabilidad administrativa del peticionante imponiéndole la sanción de descenso a un cargo inferior, establecida por el art. 13 inc. b) “…de la misma norma suprema…” (sic), en cumplimiento de dicho Reglamento (fs. 14 a 18).
II.2. A través de memorial presentado el 23 de septiembre de 2022, el impetrante de tutela interpuso recurso de apelación contra el supra mencionado Auto Final, solicitando que se revoque totalmente tal determinación y ante la falta de acreditación de hechos que se adecuen al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, impetró se declaren improbadas las denuncias referidas y se disponga el archivo de obrados (fs. 10 a 13).
II.3. Por Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022 de 19 de octubre, Juan Benito Sacari Bejarano, Director Departamental de Educación de Chuquisaca -demandado- dispuso confirmar en todas sus partes, la determinación asumida en el Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022, desestimar el recurso de apelación de la maestra María Cristina Urriolagoitia Caballero y otros, disponiendo la devolución de obrados para la ejecución de la sanción impuesta al peticionante de tutela (fs. 2 a 9).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia como lesionados su derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación, motivación, congruencia externa e interna, y los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad; puesto que, en grado de apelación la autoridad demandada emitió la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022 de 19 de octubre, que confirmó la decisión del Tribunal disciplinario -inferior- sin realizar un control de la misma, omitiendo establecer la correspondencia entre los supuestos fácticos y la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Procesos y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aplicando por analogía una previsión normativa ajena al citado Reglamento para generar una sanción ausente de juicio de proporcionalidad; pero además, omitió realizar un control de convencionalidad de oficio ante la indeterminación de la norma aplicada respecto a un hecho, que no constituye una falta disciplinaria.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones como componentes del debido proceso. Jurisprudencia reiterada
La SCP 0893/2014 de 14 de mayo, concluyó que: «…El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.
Así, las señaladas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, concluyeron que las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera) que resuelva un conflicto o una pretensión son: “1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…” (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre); y, “…5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos…” (SCP 0100/2013 de 17 de enero).
Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una ‘decisión sin motivación’, o extiendo esta es b.2) una ‘motivación arbitraria’; o en su caso, b.3) una ‘motivación insuficiente’” desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.
“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una ‘decisión sin motivación’, debido a que ‘decidir no es motivar’. La ‘justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]’.
b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una ‘motivación arbitraria’. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) ‘Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, e[n] escrito cumplimiento de las garantías procesales’.
En efecto, un supuesto de ‘motivación arbitraria’ es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.
(…)
b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una ‘motivación insuficiente’”» (las negrillas nos corresponden).
Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, que a su vez citó a la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, estableció que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la garantía del debido proceso, que faculta a todo justiciable a exigir del órgano jurisdiccional a cargo del juzgamiento una resolución debidamente fundamentada, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R, de 25 de junio, que ampliando el entendimiento de la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre señaló lo siguiente: ‘(…) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada.
Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión’.
(…)
La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…” (las negrillas son nuestras).
III.2. Análisis del caso concreto
De acuerdo a los supuestos fácticos referidos por el accionante, pero principalmente conforme a la documental adjunta; se tiene que, a través del Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022 de 8 de septiembre, el Tribunal Disciplinario de Distrito de la Dirección Distrital de Educación de Sucre, declaró probada la denuncia presentada por las profesoras María Cristina Urriolagoitia Caballero, Alina Rosario Pérez Rosales, Jenny Ana López Pinto, Leonor Orellana, Mónica Fátima del Rio Palacios, Janet Rojas Farel, Sandra Patricia Martínez Lora, Blanca Rendón Guerrero y Hazar Mabeth Flores Gutiérrez contra el peticionante de tutela, por la comisión tipificada en el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo aprobado mediante la Resolución Suprema 212414, determinando su responsabilidad administrativa por haber incurrido en la falta de grave de ineptitud e ineficiente labor manifiesta en la función y gestión administrativa de la educación, imponiéndole la sanción de descenso a un cargo inferior, establecida por el art. 13 inc. b) “…de la misma Norma Suprema…” (sic), en cumplimiento al citado Reglamento; por tal motivo, dejó de ser el Director de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán.
Contra la decisión previamente descrita, el impetrante de tutela interpuso recurso de apelación conforme prevé el art. 24 inc. f) del referido Reglamento, acusando: 1) Vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente congruencia interna, porque se forzó la adecuación de la falta prevista en el art. 10 inc. ll) de esa norma, que indica: “…la ineptitud o la ineficiente labor manifiesta en la función o gestión administrativa de la educación…” (sic) al hecho de haber cobrado Bs1.- para la impresión de boletines escolares en la gestión 2021; cobro que, la resolución del Tribunal disciplinario consideró indebido en aplicación del art. 24.III de las Normas Generales para la Gestión Educativa del Subsistema de Educación Regular aprobado mediante la RM 001/2021, que prohíbe realizar cobros adicionales de cualquier índole a las y los estudiantes, madres, padres de familia o tutores, por parte de las directoras, directores o cualquier otro funcionario de las unidades educativas fiscales o de convenio, por estar vigente el Decreto Supremo (DS) 518 de 19 de mayo de 2010 del fondo de auxilio escolar anual; conducta que, fue calificada como ineptitud en la función y gestión administrativa de la educación, materializada en la falta de capacidad del accionante para cumplir sus funciones conforme a la normativa vigente. Denunció que los cobros indebidos no están regulados como falta sancionable, debido a que el supuesto fáctico no concurre en la premisa normativa, siendo el cobro un concepto distinto a la ineptitud; 2) Afectación al principio de legalidad y taxatividad de la falta endilgada, porque ante la no correspondencia entre el hecho denunciado y la falta prevista reglamentariamente, respecto a la afectación materializada en los párrafos 5 y 6 del cuarto considerando del citado Auto Final sancionatorio, se tiene que no se describió la conducta y se omitió la subsunción del hecho a la tipificación, evitando la certeza que amerita saber qué comportamientos constituyen una falta disciplinaria y la sanción a ser aplicada; y, 3) La conculcación del derecho al debido proceso administrativo, dado que se dispuso su destitución de Director de unidad educativa y su descenso a un cargo inferior, sin realizar un juicio de proporcionalidad de la sanción; puesto que, el cuarto considerando del citado fallo impugnado omitió la necesaria motivación para la imposición de una sanción que le afecta personal y familiarmente.
Sobre el particular, mediante la Resolución Administrativa Departamental de Apelación D.D.E.CH. 33/2022 de 19 de octubre, la autoridad demandada dispuso confirmar en todas sus partes la determinación asumida en el Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022, desestimando el recurso de apelación de la maestra María Cristina Urriolagoitia Caballero y otros, y disponiendo la devolución de obrados para la ejecución de la sanción impuesta al solicitante de tutela, con los siguientes fundamentos: i) Transcribe un fragmento del párrafo tercero del primer considerando de la Resolución apelada, concluyendo que “…se tiene con meridiana claridad que el hecho fáctico se adecua perfectamente a la falta prevista en el Art. 10 inc. de la R.S. 212414, en el entendido que el Tribunal Disciplinario, hace referencia que el procesado dispuso el cobro indebido e irregular de Bs. 1 y con ello demostró la falta de capacidad del procesado a la hora de cumplir con sus funciones en apego a la normativa vigente…”(sic), añadiendo que la “…R.M. 001/2021, y la Constitución Política del [E]stado que garantizan el derecho a la educación gratuita, es decir, el procesado al disponer los cobros indebido ha demostrado que NO conoce (falta capacidad) en el ejercicio de sus funciones, la normativa vigente que prohíbe expresamente los cobros de dineros conforme lo establece el Art. 24 de la R.M. 001/2021 del Subsistema de Educación Regular…” (sic); ii) Refiere a lo establecido por el Tribunal Disciplinario respecto a que los cobros indebidos demostraron la falta de capacidad del accionante para el cumplimiento de sus funciones conforme a normativa, agregando que se hizo una correcta subsunción de la conducta del procesado -hoy peticionante de tutela- al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, destacando que el art. 24 de la RM 001/2021 prohíbe expresamente el cobro de dinero; y, iii) “…Citó el cuarto considerando y el último párrafo de la página siete de la resolución impugnada…” (sic), añadiendo que el impetrante de tutela habría regularizado actas como consecuencia del inicio de un proceso disciplinario -se infiere, en su contra-, y que el Tribunal inferior identificó causas agravantes, sin que existan elementos que demuestren la concurrencia de circunstancias de necesidad, estado de defensa o cumplimiento de un deber al momento de cometer la falta sindicada.
A partir de las consideraciones preliminares antes expuestas, corresponde realizar un contraste y establecer si la autoridad demandada, absolvió todos los motivos del recurso que fue de su conocimiento; y en virtud de ello, determinar si la misma está suficientemente motivada, fundamentada conforme es exigible a todas las determinaciones administrativas (Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional). Sobra señalar que, el objeto de contraste estará restringido al recurso de apelación interpuesto por el solicitante de tutela y la referida Resolución, dado que esta constituye una decisión que cerró la vía administrativa de impugnación y que no corresponde que la justicia constitucional, invada otra jurisdicción pretendiendo conocer actos y decisiones que deben ser valorados por las autoridades de impugnación respectivas.
En tal sentido, corresponde plantear el motivo del recurso de apelación (Conclusión II.1) y seguidamente el resultado de la verificación de respuesta en la Resolución Jerárquica cuestionada (Conclusión II.2); empero, en el caso presente, es posible establecer una falta de fundamentación y motivación de la Resolución Administrativa Departamental de Apelación D.D.E.CH. 33/2022 y el citado mecanismo de impugnación; ya que, la autoridad demandada se limitó a transcribir fragmentos de la resolución impugnada, ratificando y parafraseando los fundamentos de dicha decisión; pero, además, reiterando una subsunción del supuesto fáctico relacionado al cobro de Bs1.- por alumno para la emisión e impresión de boletines respecto a la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aseverando que dicha tarea fue correctamente realizada, porque tal hecho daría cuenta que el accionante demostró falta de capacidad para cumplir sus funciones conforme a norma, destacando la corrección en la aplicación del art. 24 de la RM 001/2021 del Subsistema de Educación Regular que expresamente prohíbe el cobro de dinero en las unidades educativas fiscales y de convenio; finalmente, alegando que concurren más agravantes que atenuantes, indicando que el nombrado, luego de iniciado el proceso disciplinario, habría regularizado actas.
Como es evidente, la mencionada Resolución emitida por la autoridad demandada respecto a los tres motivos de apelación, claramente identificados por el peticionante de tutela, pretendió responder a cada uno de ellos; empero, únicamente separando su motivación con rótulos que anuncian su consideración, para luego limitarse a transcribir, parafrasear y citar fragmentos de la resolución impugnada, afirmando su supuesta corrección. La labor intelectiva requerida en grado de apelación, debe exceder una actitud conformista con los fundamentos y motivación de la resolución que se revisa, alcanzando un trabajo de verdadera valoración y contraste de dicha decisión con los motivos de la apelación, de manera que la resolución a ser emitida respecto a la impugnación interpuesta, sea el resultado de un examen minucioso de los motivos que el apelante considera incorrectos, injustos, ilegales e incluso inconstitucionales o inconvencionales; tarea que, no fue correctamente desarrollada por la autoridad demandada; puesto que, no consideró si se produjo o no la vulneración del derecho al debido proceso en su componente fundamentación y motivación del impetrante de tutela; es decir, si se forzó la adecuación del supuesto fáctico de cobro de dinero a la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del citado Reglamento; tampoco verificó en mérito a la referida falta de correspondencia entre el hecho denunciado y la falta prevista normativamente, llegándose a afectar los principios de legalidad y taxatividad; pero además, si la sanción sería proporcional a la falta endilgada y que motivó el inicio de un proceso disciplinario contra el solicitante de tutela.
Queda claro que la autoridad demandada debe realizar un análisis propio, minucioso y conforme a derecho sobre cada uno de los motivos expuestos en la impugnación deducida, de manera que el control de la decisión del Tribunal Disciplinario exceda la simple afirmación de corrección de los fundamentos expuestos en la misma, aplicando sanciones a faltas tipificadas conforme a normativa, para lo cual deberá regirse por el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo y cualquier modificación que también establezca faltas disciplinarias, si corresponde. Por consiguiente, si bien es evidente la necesidad de conceder la tutela solicitada respecto al debido proceso en sus componentes fundamentación, motivación, y los principios de legalidad y taxatividad, se debe tener presente que esta Sentencia Constitucional Plurinacional no contiene un pronunciamiento sobre la existencia o no de responsabilidad del accionante; puesto que ello, debe ser averiguado, dilucidado y determinado en un proceso disciplinario, con autoridades competentes y conforme a la normativa especial de la materia.
Respecto a la denuncia de vulneración del derecho al debido proceso en su componente congruencia externa e interna y el principio de tipicidad, corresponde establecer que el peticionante de tutela se limitó a señalar la vulneración de los mismos sin establecer su relación con el acto lesivo denunciado.
En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 165/2022 de 28 de diciembre, cursante de fs. 263 a 266 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia,
1° CONCEDER la tutela solicitada respecto al debido proceso en sus componentes fundamentación y motivación, como también de los principios de legalidad y taxatividad, en los mismos términos dispuestos por la referida Sala Constitucional, conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,
2° DENEGAR en cuanto al derecho al debido proceso en su componente congruencia externa e interna, y el principio de tipicidad.
CORRESPONDE A LA SCP 0624/2024-S2 (viene de la pág. 16).
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA