SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0624/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de noviembre de 2022, cursante a fs. 1 y 204 a 217, el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 7 de septiembre de 2022 fue notificado con el Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022 de 8 de septiembre, que declaró responsabilidad administrativa en su contra conforme al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo aprobado por Resolución Suprema 212414 de 21 de abril de 1993, imponiéndole la sanción de descenso a un cargo inferior; todo ello, emergente de haber cobrado Bs1 (un boliviano) a los padres de familia de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán de Sucre, para la impresión de libretas electrónicas precisadas para la preinscripción de “noviembre de 2021”; decisión contra la que el “16 de agosto” de 2022, interpuso un recurso de apelación denunciando como agravios: a) La falta de congruencia y coherencia respecto a cómo los hechos se subsumieron a la falta disciplinaria endilgada, habiéndose forzado el art. 10 inc. ll) del indicado Reglamento, dado que la premisa fáctica no corresponde a la premisa normativa, precisamente porque el cobro realizado no está catalogado como falta, careciendo de taxatividad y por ende sobreviniendo la imposibilidad de aplicar una sanción en su contra; b) Vulneración del principio de legalidad en su vertiente tipicidad o taxatividad de la falta, reiterando que los hechos descritos en la premisa fáctica vinculados a cobros indebidos, no se encuentran descritos en el catálogo de faltas disciplinarias, inviabilizándose la aplicación de la analogía y la imposición de la sanción que le fue aplicada; de ahí, la transgresión producida en los párrafos 5 y 6 del “CONSIDERANDO IV” del citado Auto Final; c) Su “destitución” como Director de la nombrada Unidad Educativa, fue dispuesta sin fundamentación ni motivación para la imposición de la indicada medida, omitiendo aplicar el “juicio” de proporcionalidad de la sanción, afectando el debido proceso; tampoco se motivó respecto a la doble sanción dispuesta, tanto de destitución del cargo de Director como el descenso a un cargo inferior, generando una vulneración al debido proceso administrativo, sin ponderar las atenuantes y agravantes, constituyendo un defecto absoluto no convalidable; dado que, cualquier falta disciplinaria debe cumplir con la validez formal y ser compatible con los principios, valores y derechos establecidos en la Constitución Política del Estado.

Al respecto, se emitió la Resolución Administrativa Departamental D.D.E.CH. en Apelación 33/2022 de 19 de octubre, que aplicó criterios arbitrarios y restrictivos, forzando una falta que no corresponde, empleando la analogía, sin fundamentación, motivación ni congruencia, omitiendo resolver los tres motivos del recurso de apelación, sin efectuar un control de los actos del inferior ni realizar un control de convencionalidad de oficio ante la indeterminación de la norma aplicada como infracción respecto a un hecho que no constituye una falta disciplinaria.

En cuanto al primer motivo de su apelación, la autoridad demandada en el “CONSIDERANDO III” de su decisión no estableció porqué corresponde adecuar el hecho fáctico a la premisa normativa, limitándose a establecer que se hubiera demostrado su falta de capacidad en el cumplimiento de sus funciones, habiendo incumplido la Resolución Ministerial “(RM) 001/2021” -no precisa data-, sin demostrar cómo a través del cobro indebido e irregular de Bs1.-, incurrió en ineptitud o ineficiente labor manifiesta en la función y gestión administrativa de la educación, conforme prevé el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, reiterando que dicha normativa no prevé como falta el hecho de cobrar dinero. Añadió que, si bien el art. 24.III de la “RM 001/2021” prohíbe realizar cobros adicionales a las y los estudiantes y padres de familia o tutores por parte de los directores de las unidades educativas fiscales o de convenio, no corresponde que dicha regulación sea utilizada para la configuración de la falta prevista en el art. 10 inc. ll del indicado Reglamento; por lo que, se usó arbitraria y discrecionalmente la norma, forzando la premisa fáctica a la premisa normativa, generando un agravio al debido proceso en su elemento congruencia interna.

En cuanto al segundo motivo de su recurso de apelación, denunció como arbitrario el “CONSIDERANDO III” de la decisión emitida por el Director Departamental demandado, debido a las consideraciones generales, lacónicas y remisivas a la autoridad inferior, con las que sustentó su resolución de apelación, sin explicar ni justificar la conclusión de adecuación de su conducta a la falta endilgada, tampoco cómo se adecuó el hecho fáctico; asimismo, reiteró que la ineptitud e ineficiencia en la gestión administrativa de la educación serían conceptos disimiles, distintos al hecho de realizar un cobro indebido, que debería estar catalogado como una falta disciplinaria en el reglamento correspondiente. La autoridad demandada no se pronunció sobre la vulneración del principio de legalidad en su vertiente de tipicidad o taxatividad, previstos en los arts. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); de ahí que, el citado principio de legalidad exige que la ley establezca hechos concretos para la configuración de una falta disciplinaria, pero además, que esté descrita con claridad y precisión; por tal motivo, los supuestos de ineptitud, ineficiencia, función y gestión previstos en el art. 10 inc. ll) del antedicho Reglamento, tienen una redacción ambigua, genérica e indeterminada, omitiendo la seguridad jurídica para los administrados, evitando controlar la subsunción de la premisa fáctica al marco normativo. En cuanto a la congruencia interna y el cumplimiento de la prohibición de cobro de dinero prevista por el art. 24.III de la “RM 001/2021”, esta debería estar consignada como falta en el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo; en tal sentido, y por ningún motivo, se podría incluir un concepto no manejado en las premisas reglamentarias, por ser contrario al razonamiento silogístico.

Respecto al tercer motivo de su recurso, también precisó el mismo considerando, denunciando que de manera evasiva y remisiva a la resolución de la autoridad inferior, sin una respuesta congruente, fundamentada y motivada, omitió pronunciarse sobre la doble sanción impuesta en su contra, tanto por la destitución como por el descenso a un cargo inferior, aplicados por un hecho que no constituye una falta disciplinaria. También denunció que no obtuvo respuesta a su reclamo por no haberse realizado el juicio de proporcionalidad, para la imposición de la sanción; pero además, habiendo omitido el control de convencionalidad entre el citado art. 10 inc. ll) del mencionado Reglamento respecto a los arts. 8 y 9 de la CADH y los estándares establecidos por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH); motivo por el que, solicitó se proceda de oficio al extrañado control de convencionalidad, a fin de evitar una futura responsabilidad internacional del Estado boliviano, ante la injusta doble sanción impuesta en su contra.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de su derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación, motivación, congruencia externa e interna, y de los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad, citando al efecto los arts. 115.II de la CPE; y, 8 y 9 de la CADH.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: 1) Se restablezcan sus derechos fundamentales invocados; 2) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022; 3) Se ordene a la autoridad demandada que emita una nueva resolución pronunciándose respecto a cada uno de los motivos del recurso de apelación, observando el debido proceso sustantivo y adjetivo; 4) Su restitución inmediata como Director de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán de Sucre; 5) El pago de salarios devengados y los derecho sociales dejados de percibir por el tiempo de su ilegal destitución, más el de aportes a la seguridad social para fines previsionales del sistema de salud, hasta el día de su restitución efectiva al cargo; y, 6) Se condene en costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 28 de diciembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 251 a 262, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó los términos de su demanda tutelar y ampliándolos indicó que: i) El “profesor” Carlos Bernal Pulido señaló que “…antes los derechos se garantizaban en la medida que fuesen protegidos por la ley los actos administrativos y la sentencias, hoy día en cambio no es el derecho a la medida de los derechos, sino el derecho a la medida de los derechos fundamentales, son el prisma desde cuya óptica se debe interpretar todo el derecho ordinario a tal punto que no parece una exageración afirmar nuestro derecho es el derecho de los derechos”; y, ii) Reiteró su petitorio.

I.2.2. Informe del demandado

Juan Benito Sacari Bejarano, Director Departamental de Educación de Chuquisaca, mediante memorial presentado el 27 de diciembre de 2022, cursante de fs. 246 a 249, y en audiencia de garantías a través de su abogado, manifestó que: a) El accionante firmó el Memorándum 01463 de 1 de noviembre de 2022, dejando conformidad con la sanción impuesta; además, recibió su nueva designación, por cuanto no quedó fuera del servicio de la educación pública; b) De la acción de amparo constitucional de referencia, se evidencia dos motivos para la presentación de dicho mecanismo de defensa; primero, vinculado a la congruencia interna y externa, y luego al control de convencionalidad de la falta disciplinaria dispuesta; c) Respecto al primer motivo de la presente acción tutelar, el peticionante de tutela actuó con ineptitud o falta de capacidad para cumplir adecuadamente sus funciones en el marco de la RM 001/2021 que prohíbe cualquier tipo de cobro; refiriendo jurisprudencia constitucional, se dio una respuesta en el segundo y tercer considerando de la decisión ahora cuestionada y que en un caso similar, fue sancionada una directora de otra unidad educativa por ineptitud ante la falta de habilidad o capacidad para solucionar problemas generados con los alumnos; asimismo, en cuanto a la incongruencia reclamada, el impetrante de tutela no precisó cuáles serían las contradicciones internas de la resolución denunciada; y, respecto a la incorrecta subsunción ante la falta de prescripción del incumplimiento de la normativa vigente como una falta, denotó que tal extremo no fue motivo del reclamo en el recurso de apelación interpuesto; por lo que, pidió que no sea considerado en la presente acción de amparo constitucional; d) En el mismo orden, en cuanto al primer motivo de la presente acción de defensa, no se confundieron conceptos, reafirmando que el proceso se basó en la ineptitud, al haber demostrado falta de capacidad para realizar sus funciones conforme a la norma; en tal sentido, el solicitante de tutela pretendió confundir, tergiversando los hechos para generar una imaginaria vulneración, sin considerar que la fundamentación de la resolución ahora cuestionada, es clara, concisa y permite entender los criterios por los que se tomó la decisión de rechazar la apelación; e) Asimismo, en cuanto al referido primer motivo de impugnación, que denunciando que no fue respondido, aclaró que la resolución emitida se pronunció refiriendo las causas que el tribunal inferior identificó como agravantes; tal el caso, del cobro de dinero como condición para recoger libreta para la posterior inscripción a primaria, la regularización de actas luego del inicio del proceso, afectando a menores de edad y por ende a la Constitución Política del Estado, el Código Niña, Niño y Adolescente, y los reglamentos del Ministerio de Educación y Deportes, que determina que la educación es libre, gratuita y primera responsabilidad financiera -debe ser del Estado-, encontrándose la resolución debidamente fundamentada y motivada; de igual forma, en cuanto a la denuncia de doble sanción impuesta contra el accionante, tal extremo no fue reclamado en el recurso de apelación interpuesto; por lo que, invocó el principio de subsidiariedad y que dicho motivo no sea considerado, más aún si nunca fue destituido, sino solamente se le bajó de cargo de director a maestro, permaneciendo en el sistema de educación pública y que percibió salarios, bonos y aguinaldos de manera regular, firmando su memorándum de cambio de puesto; y, f) Respecto a la falta de control de convencionalidad, de igual forma no fue motivo del indicado recurso, pidiendo que no sea considerado; por los motivos antes expuestos, solicitó se deniegue la tutela solicitada.

En atención a las preguntas formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, en audiencia de garantías manifestó que: 1) En el ejercicio del cargo de Director de una unidad educativa, debe haber sujeción al “DS 813”, que a su vez establece el respeto a la Constitución Política del Estado, “la Ley Educativa” y la “Resolución Ministerial 01/22”, que reconocen que la educación es fiscal y gratuita, no siendo admisible que con pretextos se realicen cobros indebidos; 2) Cuentan con el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aplicado a maestros de aula y directores de unidades educativas; normativa que fue aplicada en su art. 10 inc. ll), considerando que el peticionante de tutela fungiendo como Director no demostró capacidad para gestionar; 3) La ineptitud es una “…norma penal en blanco…” (sic), que no tiene analogía con el incumplimiento de deberes, pero sí se encuentra reglada por la norma; y, 4) Se afectaron derechos de “menores” y los mandatos constitucionales. 

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

María Cristina Urriolagoitia Caballero, Alina Rosario Pérez Rosales y Mónica Fátima Del Rio Palacios, en audiencia de garantías y mediante su abogado, manifestaron que: i) En su condición de víctimas denunciantes, consideran que la sanción impuesta fue benevolente con el impetrante de tutela, quien debió ser destituido de la institución; ii) Diez maestras fueron vejadas psicológicamente y maltratadas conjuntamente a un miembro de la Junta Escolar, quien habría generado actas, sin que se hubiera hecho nada sobre el particular; iii) Respecto a la supuesta vulneración del art. 115 de la CPE, se denunció la falta de fundamentación y motivación; empero, pudo referirse a la mala valoración de prueba; asimismo, refirieron que la resolución de apelación sí cumple con el debido proceso; por cuanto, absolvió todos los puntos demandados y expresó las convicciones determinativas de la decisión asumida; iv) El solicitante de tutela realizó cobros, debido a que elaboró libretas para los estudiantes de segunda sección, con material del kínder y sin conocimiento de las maestras, los padres de familia ni la “junta”, pero además, luego apareció un acta suscrita por miembros de la Junta Escolar; v) Lo referido devino en ineptitud -se infiere del accionante-; vi) “…una sentencia de la República Colombiana…” (sic), precisa que el ius puniendi administrativo está determinado por la infracción de los deberes del servidor público, tal como cumplir la Constitución Política del Estado y por ende, actuar con transparencia en la conducción de una unidad educativa con responsabilidad, lo que supone la prohibición de realizar cobros de dinero, imprimir boletines con material del kínder sin conocimiento de los padres de familia y de la junta escolar; vii) En el “considerando tres” de la resolución ahora cuestionada, se estableció con claridad que “el hecho” -debe ser supuesto- fáctico se adecuó a la falta prevista en el “…Art. Inc. 2 de la resolución Suprema 212414…” (sic), quedando demostrado que el acusado dispuso el cobro indebido e irregular de dinero, quedando demostrada su falta de capacidad a tiempo de cumplir sus funciones con apego a la normativa vigente; viii) El primer deber del accionante de tutela era conocer la RM 001/2021, por cuanto debió garantizar la educación gratuita y no cobrar Bs1.-; y, ix) Solicitaron que, se confirme la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022, se declare improcedente la presente acción de amparo constitucional o no se dé lugar a la misma. 

Ante las preguntas formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, manifestaron que: no tuvieron conocimiento del cobro de dinero; que el “director” puede retornar a sus puesto en virtud del resultado de la acción de amparo constitucional; fueron víctimas de malos tratos de parte del impetrante de tutela; el prenombrado manifestó que el cobro lo realizaron las maestras cuando fue él quien directamente lo realizó; además, durante la sustanciación del proceso -debe ser disciplinario- y antes de la presentación de esta acción de defensa, muchas profesoras renunciaron; finalmente añadió que, se hizo el cobro a ciento noventa y ocho alumnos, sin rendición de cuentas, cuando está prohibido por el Código de la Educación Boliviana.

Jenny Ana López Pinto, Leonor Orellana, Hazar Mabeth Flores Gutiérrez, Sandra Patricia Martínez Lora y Blanca Rendón Guerrero, no remitieron escrito alguno ni asistieron a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante de fs. 224 a 226, 228 y 231.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 165/2022 de 28 de diciembre, cursante de  fs. 263 a 266 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022 y todo actuado posterior, como el memorándum de reasignación, debido a la manifiesta arbitrariedad de la autoridad demandada; debiendo emitir una nueva resolución, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos, restituyendo los derechos suprimidos y restringidos; con base en los siguientes fundamentos: a) El problema jurídico planteado radicó en la falta de fundamentación, motivación, congruencia interna y externa de la citada Resolución Administrativa Departamental, emitida por la autoridad demandada, correspondiendo revisar los motivos expuestos en el recurso de apelación para determinar si se produjeron las vulneraciones alegadas; b) En cuanto al primer motivo de apelación, si el hecho no se acomoda a la premisa normativa aplicada, el indicado fallo administrativo se limitó a citar textualmente lo obrado por el Tribunal inferior, aspecto que no suplió una fundamentación o motivación de la resolución de cierre, limitándose a referir que dicha instancia inferior cumplió con la RM 001/2021 y la Constitución Política del Estado que garantizan el derecho a la educación gratuita; sin determinar una relación con el motivo recursivo, cuando debió establecer el contenido de la norma, precisar la conducta -observada-, además de los supuestos que contienen el sentido y el alcance que se le asigna -como una falta-, omitiendo cualquier análisis intelectivo técnico y jurídico sobre el particular, dejando de analizar y resolver lo que se planteó; c) Respecto a la denuncia de vulneración del principio de legalidad en su vertiente tipicidad y taxatividad de la falta e imposibilidad de aplicar la analogía, la autoridad demandada no efectuó ningún análisis sobre el particular, no existiendo actividad intelectiva que responda a lo cuestionado, incurriendo en una breve explicación sobre cobros indebidos endilgados al solicitante de tutela, omitiendo determinar cómo se adecuó la conducta al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, sin expresar las razones por las que llegó a la decisión asumida, prescindiendo la subsunción de la conducta del procesado a una descripción de falta preestablecida, no existiendo razones para aplicar la consecuencia jurídica; d) Sobre la omisión de fundamentar la imposición de la sanción y realizar el juicio de proporcionalidad, ante la falta de justificación de la sanción impuesta, la autoridad demanda ni siquiera trató de ingresar en un análisis de la proporcionalidad, es más, justificó la decisión en circunstancias agravantes más que atenuantes, sin esgrimir un análisis intelectivo razonable o lógico al respecto, incidiendo en la regularización de actas; por cuanto, al haber reiterado lo manifestado por el Tribunal inferior no constituye una labor intelectiva de un tribunal de segunda instancia; e) Ninguno de los tres motivos expuestos en el recurso de apelación fueron resueltos ni atendidos, siendo posible advertir que el supuesto fáctico no coincide con la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del citado Reglamento, forzándose la sanción impuesta; f) El tribunal jerárquico debe revisar, aplicar un juicio de racionalidad y logicidad de lo actuado por el tribunal inferior, para reparar las lesiones en las que hubiera incurrido, más aún cuando la parte demandada manifestó en audiencia que el tipo disciplinario puede ser entendido como un tipo en blanco, al cual se puede adecuar cualquier conducta, dejando en evidencia la arbitrariedad con la que se actuó en el presente caso y por consiguiente, la lesión al debido proceso sustantivo; y, g) Aplicando el art. 14 de la “Resolución Ministerial” -no precisa número ni fecha- que refiere a una sanción inexistente y en atención a la evidente lesión del debido proceso sustantivo, la irrazonabilidad e inobservancia a los estándares que rigen al nombrado derecho, corresponde dejar sin efecto la indicada Resolución emitida por la autoridad demandada y disponer el pronunciamiento de una nueva, reparando las lesiones a los derechos arbitrariamente suprimidos y restituyendo las cosas a su estado anterior, de manera que, incluso el memorándum de reasignación a un cargo inferior debe quedar sin efecto; es decir, el accionante debe volver al cargo que ejerció con anterioridad.