SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0624/2024-S2

El accionante denuncia como lesionados su derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación, motivación, congruencia externa e interna, y los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad; puesto que, en grado de apelación la autoridad demandada emitió la Resolución Administrativa Departamental en Apelación D.D.E.CH. 33/2022 de 19 de octubre, que confirmó la decisión del Tribunal disciplinario -inferior- sin realizar un control de la misma, omitiendo establecer la correspondencia entre los supuestos fácticos y la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Procesos y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aplicando por analogía una previsión normativa ajena al citado Reglamento para generar una sanción ausente de juicio de proporcionalidad; pero además, omitió realizar un control de convencionalidad de oficio ante la indeterminación de la norma aplicada respecto a un hecho, que no constituye una falta disciplinaria.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones como componentes del debido proceso. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0893/2014 de 14 de mayo, concluyó que: «…El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.

Así, las señaladas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, concluyeron que las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera) que resuelva un conflicto o una pretensión son: “1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…” (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre); y, “…5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos…” (SCP 0100/2013 de 17 de enero).

Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una ‘decisión sin motivación’, o extiendo esta es b.2) una ‘motivación arbitraria’; o en su caso, b.3) una ‘motivación insuficiente’” desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.

“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una ‘decisión sin motivación’, debido a que ‘decidir no es motivar’. La ‘justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]’.

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una ‘motivación arbitraria’. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) ‘Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, e[n] escrito cumplimiento de las garantías procesales’.

En efecto, un supuesto de ‘motivación arbitraria’ es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

(…)

b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una ‘motivación insuficiente’”» (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, que a su vez citó a la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, estableció que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la garantía del debido proceso, que faculta a todo justiciable a exigir del órgano jurisdiccional a cargo del juzgamiento una resolución debidamente fundamentada, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R, de 25 de junio, que ampliando el entendimiento de la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre señaló lo siguiente: ‘(…) el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada.

Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión’.

(…)

La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

De acuerdo a los supuestos fácticos referidos por el accionante, pero principalmente conforme a la documental adjunta; se tiene que, a  través del Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022 de 8 de septiembre, el Tribunal Disciplinario de Distrito de la Dirección Distrital de Educación de Sucre, declaró probada la denuncia presentada por las profesoras María Cristina Urriolagoitia Caballero, Alina Rosario Pérez Rosales, Jenny Ana López Pinto, Leonor Orellana, Mónica Fátima del Rio Palacios, Janet Rojas Farel, Sandra Patricia Martínez Lora, Blanca Rendón Guerrero y Hazar Mabeth Flores Gutiérrez contra el peticionante de tutela, por la comisión tipificada en el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo aprobado mediante la Resolución Suprema 212414, determinando su responsabilidad administrativa por haber incurrido en la falta de grave de ineptitud e ineficiente labor manifiesta en la función y gestión administrativa de la educación, imponiéndole la sanción de descenso a un cargo inferior, establecida por el art. 13 inc. b) “…de la misma Norma Suprema…” (sic), en cumplimiento al citado Reglamento; por tal motivo, dejó de ser el Director de la Unidad Educativa Gerardo Vaca Guzmán.

Contra la decisión previamente descrita, el impetrante de tutela interpuso recurso de apelación conforme prevé el art. 24 inc. f) del referido Reglamento, acusando: 1) Vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente congruencia interna, porque se forzó la adecuación de la falta prevista en el art. 10 inc. ll) de esa norma, que indica: “…la ineptitud o la ineficiente labor manifiesta en la función o gestión administrativa de la educación…” (sic) al hecho de haber cobrado Bs1.- para la impresión de boletines escolares en la gestión 2021; cobro que, la resolución del Tribunal disciplinario consideró indebido en aplicación del art. 24.III de las Normas Generales para la Gestión Educativa del Subsistema de Educación Regular aprobado mediante la RM 001/2021, que prohíbe realizar cobros adicionales de cualquier índole a las y los estudiantes, madres, padres de familia o tutores, por parte de las directoras, directores o cualquier otro funcionario de las unidades educativas fiscales o de convenio, por estar vigente el Decreto Supremo (DS) 518 de 19 de mayo de 2010 del fondo de auxilio escolar anual; conducta que, fue calificada como ineptitud en la función y gestión administrativa de la educación, materializada en la falta de capacidad del accionante para cumplir sus funciones conforme a la normativa vigente. Denunció que los cobros indebidos no están regulados como falta sancionable, debido a que el supuesto fáctico no concurre en la premisa normativa, siendo el cobro un concepto distinto a la ineptitud; 2) Afectación al principio de legalidad y taxatividad de la falta endilgada, porque ante la no correspondencia entre el hecho denunciado y la falta prevista reglamentariamente, respecto a la afectación materializada en los párrafos 5 y 6 del cuarto considerando del citado Auto Final sancionatorio, se tiene que no se describió la conducta y se omitió la subsunción del hecho a la tipificación, evitando la certeza que amerita saber qué comportamientos constituyen una falta disciplinaria y la sanción a ser aplicada; y, 3) La conculcación del derecho al debido proceso administrativo, dado que se dispuso su destitución de Director de unidad educativa y su descenso a un cargo inferior, sin realizar un juicio de proporcionalidad de la sanción; puesto que, el cuarto considerando del citado fallo impugnado omitió la necesaria motivación para la imposición de una sanción que le afecta personal y familiarmente.

Sobre el particular, mediante la Resolución Administrativa Departamental de Apelación D.D.E.CH. 33/2022 de 19 de octubre, la autoridad demandada dispuso confirmar en todas sus partes la determinación asumida en el Auto Final de Proceso Disciplinario DDES/TD 011/2022, desestimando el recurso de apelación de la maestra María Cristina Urriolagoitia Caballero y otros, y disponiendo la devolución de obrados para la ejecución de la sanción impuesta al solicitante de tutela, con los siguientes fundamentos: i) Transcribe un fragmento del párrafo tercero del primer considerando de la Resolución apelada, concluyendo que “…se tiene con meridiana claridad que el hecho fáctico se adecua perfectamente a la falta prevista en el Art. 10 inc. de la R.S. 212414, en el entendido que el Tribunal Disciplinario, hace referencia que el procesado dispuso el cobro indebido e irregular de Bs. 1 y con ello demostró la falta de capacidad del procesado a la hora de cumplir con sus funciones en apego a la normativa vigente…”(sic), añadiendo que la “…R.M. 001/2021, y la Constitución Política del [E]stado que garantizan el derecho a la educación gratuita, es decir, el procesado al disponer los cobros indebido ha demostrado que NO conoce (falta capacidad) en el ejercicio de sus funciones, la normativa vigente que prohíbe expresamente los cobros de dineros conforme lo establece el Art. 24 de la R.M. 001/2021 del Subsistema de Educación Regular…” (sic); ii) Refiere a lo establecido por el Tribunal Disciplinario respecto a que los cobros indebidos demostraron la falta de capacidad del accionante para el cumplimiento de sus funciones conforme a normativa, agregando que se hizo una correcta subsunción de la conducta del procesado -hoy peticionante de tutela- al art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, destacando que el art. 24 de la RM 001/2021 prohíbe expresamente el cobro de dinero; y, iii) “…Citó el cuarto considerando y el último párrafo de la página siete de la resolución impugnada…” (sic), añadiendo que el impetrante de tutela habría regularizado actas como consecuencia del inicio de un proceso disciplinario -se infiere, en su contra-, y que el Tribunal inferior identificó causas agravantes, sin que existan elementos que demuestren la concurrencia de circunstancias de necesidad, estado de defensa o cumplimiento de un deber al momento de cometer la falta sindicada.

A partir de las consideraciones preliminares antes expuestas, corresponde realizar un contraste y establecer si la autoridad demandada, absolvió todos los motivos del recurso que fue de su conocimiento; y en virtud de ello, determinar si la misma está suficientemente motivada, fundamentada conforme es exigible a todas las determinaciones administrativas (Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional). Sobra señalar que, el objeto de contraste estará restringido al recurso de apelación interpuesto por el solicitante de tutela y la referida Resolución, dado que esta constituye una decisión que cerró la vía administrativa de impugnación y que no corresponde que la justicia constitucional, invada otra jurisdicción pretendiendo conocer actos y decisiones que deben ser valorados por las autoridades de impugnación respectivas.

En tal sentido, corresponde plantear el motivo del recurso de apelación (Conclusión II.1) y seguidamente el resultado de la verificación de respuesta en la Resolución Jerárquica cuestionada (Conclusión II.2); empero, en el caso presente, es posible establecer una falta de fundamentación y motivación de la Resolución Administrativa Departamental de Apelación D.D.E.CH. 33/2022 y el citado mecanismo de impugnación; ya que, la autoridad demandada se limitó a transcribir fragmentos de la resolución impugnada, ratificando y parafraseando los fundamentos de dicha decisión; pero, además, reiterando una subsunción del supuesto fáctico relacionado al cobro de Bs1.- por alumno para la emisión e impresión de boletines respecto a la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aseverando que dicha tarea fue correctamente realizada, porque tal hecho daría cuenta que el accionante demostró falta de capacidad para cumplir sus funciones conforme a norma, destacando la corrección en la aplicación del art. 24 de la RM 001/2021 del Subsistema de Educación Regular que expresamente prohíbe el cobro de dinero en las unidades educativas fiscales y de convenio; finalmente, alegando que concurren más agravantes que atenuantes, indicando que el nombrado, luego de iniciado el proceso disciplinario, habría regularizado actas.

Como es evidente, la mencionada Resolución emitida por la autoridad demandada respecto a los tres motivos de apelación, claramente identificados por el peticionante de tutela, pretendió responder a cada uno de ellos; empero, únicamente separando su motivación con rótulos que anuncian su consideración, para luego limitarse a transcribir, parafrasear y citar fragmentos de la resolución impugnada, afirmando su supuesta corrección. La labor intelectiva requerida en grado de apelación, debe exceder una actitud conformista con los fundamentos y motivación de la resolución que se revisa, alcanzando un trabajo de verdadera valoración y contraste de dicha decisión con los motivos de la apelación, de manera que la resolución a ser emitida respecto a la impugnación interpuesta, sea el resultado de un examen minucioso de los motivos que el apelante considera incorrectos, injustos, ilegales e incluso inconstitucionales o inconvencionales; tarea que, no fue correctamente desarrollada por la autoridad demandada; puesto que, no consideró si se produjo o no la vulneración del derecho al debido proceso en su componente fundamentación y motivación del impetrante de tutela; es decir, si se forzó la adecuación del supuesto fáctico de cobro de dinero a la falta prevista en el art. 10 inc. ll) del citado Reglamento; tampoco verificó en mérito a la referida falta de correspondencia entre el hecho denunciado y la falta prevista normativamente, llegándose a afectar los principios de legalidad y taxatividad; pero además, si la sanción sería proporcional a la falta endilgada y que motivó el inicio de un proceso disciplinario contra el solicitante de tutela.

Queda claro que la autoridad demandada debe realizar un análisis propio, minucioso y conforme a derecho sobre cada uno de los motivos expuestos en la impugnación deducida, de manera que el control de la decisión del Tribunal Disciplinario exceda la simple afirmación de corrección de los fundamentos expuestos en la misma, aplicando sanciones a faltas tipificadas conforme a normativa, para lo cual deberá regirse por el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo y cualquier modificación que también establezca faltas disciplinarias, si corresponde. Por consiguiente, si bien es evidente la necesidad de conceder la tutela solicitada respecto al debido proceso en sus componentes fundamentación, motivación, y los principios de legalidad y taxatividad, se debe tener presente que esta Sentencia Constitucional Plurinacional no contiene un pronunciamiento sobre la existencia o no de responsabilidad del accionante; puesto que ello, debe ser averiguado, dilucidado y determinado en un proceso disciplinario, con autoridades competentes y conforme a la normativa especial de la materia.

Respecto a la denuncia de vulneración del derecho al debido proceso en su componente congruencia externa e interna y el principio de tipicidad, corresponde establecer que el peticionante de tutela se limitó a señalar la vulneración de los mismos sin establecer su relación con el acto lesivo denunciado.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.