SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2025-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 y 12, ambos de mayo de 2023, cursantes de fs. 282 a 296; y, 305 a 306 vta., la accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En ejercicio de sus funciones como Profesional VIII-Responsable de Soporte, Actualización y Seguimiento del Sistema Consular, dependiente de la Dirección Departamental Santa Cruz del Ministerio de Relaciones Exteriores, ante la solicitud de inamovilidad laboral por tener un hijo menor de edad con discapacidad, el 31 de enero de 2023, fue notificada con dos “resoluciones” expedidas por Edwin Efraín Contreras Mamani, Director General de Asuntos Administrativos del indicado Ministerio -ahora coaccionado-, plasmadas en: a) Nota GM-DGAA-URH-Cs-25/2022 de 16 de enero de 2023, emitida después de varios meses de efectuada su petición por -Nota Interna VGIC-DDSC-Ni-234/2022 de 5 de mayo-, denegando su inamovilidad laboral impetrada; y, b) Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-48/2023 de 31 de enero, por el que fue despedida indebidamente de sus funciones, sin ningún juicio previo que determine la presencia de alguna causal legal de suspensión de la inamovilidad laboral que tuvo por ocho meses, lo cual no correspondía por ser funcionaria de “carrera”, según la propia normativa del mencionado Ministerio y pese de estar protegida con inamovilidad laboral por la normativa Convencional, Constitucional y Legal, por la situación de vulnerabilidad de su hijo menor AA.

Ante tales agravios, y con la esperanza de que se darían cuenta de los abusos cometidos, el 2 de febrero de 2023, interpuso recurso de revocatoria. Luego de que venciera el plazo hábil para respuesta, el viernes 24 de marzo de ese año, fue citada a las dependencias de Cancillería en Santa Cruz de la Sierra. Allí, se le citó con su resolución contenida en la Nota GM-DGGA-URH-Cs-123/2023 de 21 de dicho mes, mediante la cual se resolvía ratificar el memorándum de despido impugnado; argumentado que no le correspondía recurrir contra su despido ilegal y que no era beneficiaria de inamovilidad laboral por la discapacidad de su hijo menor de edad. En ese sentido, se remitió a un informe de Recursos Humanos (RR.HH.) que señalaba lo siguiente: 1) Que la suspensión de su inamovilidad laboral no fue una determinación tomada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, sino que fue producto de la acreditación de la discapacidad de su hijo menor por parte de su esposo (padre) en la institución donde éste presta servicios; 2) Que los sistemas de registro no admitían más de un “tutor”; 3) Que, como servidora pública de libre nombramiento, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Relaciones Exteriores tenía la absoluta y discrecional potestad para su remoción; 4) Que no le correspondía la restitución a un puesto de trabajo que no ocupaba al momento de su desvinculación; y, 5) Que tampoco sería posible otorgarle la inamovilidad funcionaria por discapacidad, ya que su esposo ya gozaba de ese beneficio. Además, se indicó que no le correspondía el pago de los haberes devengados.

Posteriormente, considerándose en situación de vulnerabilidad, el “21” -siendo lo correcto 28- de marzo de 2023, interpuso recurso jerárquico, que no fue resuelto por el Juez natural, Ministro de Relaciones Exteriores, sino también por el Director General ahora coaccionado -erigiéndose como juez y parte-, por Nota GM-DGAA-URH-Cs-192/2023 de 31 de igual mes, que le fue notificada el 5 de abril de ese año, por la que, manifestando que no tiene legitimación activa para interponer recursos, desestimó su requerimiento y, en consecuencia, ratificó y mantuvo la vigencia en sus efectos el memorándum de desvinculación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela alega la lesión de sus derechos al debido proceso en su faceta adjetiva y sustantiva, a una fuente laboral estable en condiciones equitativas y satisfactorias, a la inamovilidad laboral por tener un hijo con discapacidad y a la no discriminación, citando al efecto los arts. 46 y ss., 70 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 1 y 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 2.1 y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -Protocolo de San Salvador-.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: i) La inmediata restitución de sus derechos y garantías suprimidos, dejando sin efecto el Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-48/2023 de desvinculación laboral y sus resoluciones ratificatorias Notas GM-DGAA-URH-Cs-123/2023 y GM-DGAA-URH-Cs-192/2023; ii) La restitución inmediata en el cargo que legalmente le corresponde como Tercera Secretaria, Profesional VI en Legalizaciones y Asuntos Consulares dependiente de la Dirección Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Relaciones Exteriores, debiendo en consecuencia además establecerse su inamovilidad funcionaria -por tener un hijo menor de edad- con discapacidad; y, iii) El pago de sus haberes no percibidos en el plazo de setenta y dos horas hábiles y demás obligaciones sociales respectivas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 15 de junio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 578 a 603 vta.; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, en audiencia de consideración de la presente acción tutelar, ratificó el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional; y ampliando el mismo manifestó que: a) La protección de padres o tutores, alcanza obviamente a ambos progenitores, más aun cuando en el caso es una madre de un hijo menor de edad con discapacidad que pertenece a un grupo vulnerable y goza de protección por la Constitución Política del Estado y los instrumentos internacionales, debiendo aplicarse el enfoque interseccional y los principios pro homine y de prohibición de regresividad y aplicar la jurisprudencia que constituye el estándar más alto de protección de derechos fundamentales de conformidad a lo establecido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1225/2022-S4 de 19 de septiembre y 1596/2022-S4 de 6 de diciembre, que determinan la garantía de inamovilidad de las personas con discapacidad “…así como de la madre o el padre, conyugue o tutor…” (sic); b) El Decreto Supremo (DS) 29608 de 18 de junio de 2008, establece que la inamovilidad laboral beneficiará a ambos progenitores y no solo al padre o la madre; c) Acreditó su condición de madre de un hijo menor con discapacidad con espectro autista, mediante su carnet de discapacidad, d) La Ley General para Personas con Discapacidad, dispone que el Estado garantiza la inamovilidad laboral de padres, madres o tutores “…en plural, no en singular…” (sic), en igual sentido la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad no favorece solo a uno de los progenitores, por lo que corresponde efectuar una interpretación más extensiva y más amplia cuando se trata de reconocer derechos fundamentales de las personas que se encuentren en los grupos de vulnerabilidad aplicando las normas más favorables de conformidad a lo establecido por el PIDCP, la CADH y la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD); e) Sobre la garantía del debido proceso, sobre la desvinculación o retiro forzoso, el art. 64.I.7 de la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 465 de 19 de diciembre de 2013- dispone que se produce, como resultado de un proceso administrativo interno ejecutoriado, incompatibilidad manifiesta u otras causales legales sin proceso establecidas en la norma reglamentaria, lo que no aconteció en su caso, más aun el citado artículo en su numeral “2)” -lo correcto es parágrafo II- prohíbe la desvinculación de las servidoras de carrera que no se funde en ninguna causal establecida; empero sin considerar su situación de madre de un hijo con discapacidad se la sancionó degradándole de su cargo, “quitándole su inamovilidad” y despidiéndola, sin ser oída y juzgada en un debido proceso, actuar arbitrario que no solo le causa agravio a su persona sino también a su hijo discapacitado; y, f) En el caso Lagos Del Campo vs. Perú se establece que el despido debe realizarse bajo causas justificadas, debiendo el empleador acreditar la razón suficiente para imponer esa sanción y con las debidas garantías.

En uso de la palabra la accionante, expresó: 1) El art. 64 de la CPE, determina que ambos padres tienen el deber de atender en igualdad de condiciones a los hijos mientras sean menores o tengan alguna discapacidad, garantizando la protección a los responsables de las familias en el ejercicio de sus obligaciones; es decir, no solo protege a un progenitor sino a ambos y a la familia; y, 2) Pide que se comprenda que como madre sus gastos son acumulables por la situación que atraviesan, y que la protección a su hijo debe ser íntegra respecto a su educación, sus tratamientos y terapias que su persona paga.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Rogelio Mayta Mayta, Ministro de Relaciones Exteriores, a través de su representante legal, por informe escrito, cursante de fs. 536 a 549, y en audiencia manifestó que: i) Durante la gestión 2018, la ex servidora, hoy accionante, puso en conocimiento su estado de gestación, y por Nota Interna VGIC-DDSC-Ni-521/2020 de 16 de octubre, hizo saber que sus hijos se encuentran afiliados al seguro de su esposo, por lo que la gestión del subsidio prenatal y posnatal se harían desde esa afiliación; ii) Por Nota Interna VGIC-DDSC-Ni-234/2022, la impetrante de tutela solicitó inamovilidad funcionaria al haber sido su hijo AA diagnosticado con discapacidad mental o psíquica, en grado moderado, certificado con Carnet de Discapacidad 179376; iii) El 28 de diciembre de 2022, la Dirección General de Asuntos Administrativos, velando porque las decisiones administrativas que tome, estén respaldadas, solicitó a la Dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, información para determinar quién se encuentra registrado como tutor, padre o madre del menor con discapacidad, debido a que en el proceso de remisión de las planillas salariales de noviembre de ese año a través de la oficina virtual, se reportaron observaciones a la peticionante de tutela, quien contaba al momento con el registro de personas con discapacidad a su cargo ante la presentación de documentación de respaldo de su hijo con discapacidad; iv) La referida solicitud de información fue respondida el 10 de enero de 2023 con CITE: MTEPS-VMTPS-DGTHSO-YAMM-0020-CAR/23, por la cual, el Director General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional, manifiesto, que Diego Jhoan Delgadillo Moreira se encuentra registrado como "TUTOR" del menor AA, en la empresa con la razón social: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Transporte Sociedad Anónima (S.A.) en la Plataforma ‘“Eustaquio Moto Méndez”’; misma que fue puesta en conocimiento de la accionante; v) La Dirección General de Asuntos Administrativos, emitió el Memorándum CITE: GM-DGAA-URH-Me-48/2023, por medio del cual se dispuso la desvinculación de la impetrante de tutela, en conocimiento de que la precitada no tenía el beneficio de inamovilidad laboral, ya que la misma no se encontraba registrada en el indicado Sistema; vi) Posteriormente, el 2 de febrero de dicho año, la peticionante de tutela interpuso recurso de revocatoria sobre la denegación de inamovilidad laboral y contra el memorándum de desvinculación; vii) Ante tal circunstancia, a fin de contar con documentación de respaldo, la mencionada Dirección General, remitió consultas respecto al caso al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y al Comité Nacional de la Persona con Discapacidad (CONALPEDIS); en respuesta, el Profesional en Atención, Gestión y Seguimiento en Discapacidad del CONALPEDIS, remitió la Nota MJTI-CONALPEDIS 033/2023 de “14” -lo correcto es 15- de febrero, adjuntando el Informe Cite: MJTI-DGEC-INF-Z-18-2023 -de 14 de igual mes-; así como, el Informe MTEPS-DGP-UTIC-AIE-JPT-0051-INF/23 de 3 de marzo de 2023, emitido por el Técnico de Estadística de la Unidad de Tecnologías de Información y Comunicación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por el cual señaló: “…con referencia al ‘Nombre del padre/madre o tutor de (…) y empresa donde se encuentra registrado según el SIPRUNPCD y/o la Plataforma ‘Eustaquio Moto Méndez’ a enero de 2023, se debe mencionar que DELGADILLO MOREIRA DIEGO JHOAN (…), está registrado como ‘TUTOR’ de (…[menor AA]), en la empresa con la razón social: `YPFB TRANSPORTE S.A.’ (…) hasta febrero de la gestión 2023, en la ‘INFORMACIÓN DE BENEFICIOS’ DE LA Plataforma ‘Eustaquio Moto Méndez’, motivo por el cual no se podría registrar a otra persona como ‘TUTOR’” (sic); viii) Ante la solicitud de resolución de recurso de revocatoria, por Nota Interna GM-DGAJ-UAJ-Ni-304/2023 de 14 de marzo, la Dirección General de Asuntos Jurídicos, refirió ausencia de legitimación activa para interponer recursos por vía administrativa en su condición de servidora pública de libre nombramiento; y, por Nota GM-DGAA-URH-Cs-123/2023, fue ratificada el memorándum de desvinculación; ix) Por memorial de 27 del citado mes y año, la accionante dedujo recurso jerárquico contra la Nota GM-DGAA-URH-Cs-123/2023, respecto al memorándum de desvinculación; en respuesta, la mencionada Dirección, emitió la Nota GM-DGAA-URH-Cs-192/2023, manteniendo la indicada decisión; y, x) Finalmente, de acuerdo a los memorándums de designación, la impetrante de tutela no es una servidora pública de carrera sino de libre nombramiento.

Edwin Efraín Contreras Mamani, Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores, si bien se hizo presente a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar no se advierte su intervención.

I.2.3. Intervención del Ministerio de Trabajo

Roger Lidio Chuquimia Mamani, en representación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia alegó que: a) Fue citado en calidad de tercero interesado, por haber emitido los informes, tanto de la Dirección General del Trabajo, de la Unidad de Tecnologías de Informaciones, y un Informe de la Dirección General del Servicio Civil; pero llama la atención que la accionante tanto en su memorial ni de manera verbal hizo mención a los indicados documentos que merecen ser considerados; b) La preocupación del Ministerio de Trabajo, radica en que se pretenda beneficiar a una segunda persona con la inamovilidad laboral; puesto que, de los informes a los que hizo referencia y otros que detallara, justifican del por qué, no correspondería lo peticionado a la ahora impetrante de tutela; c) El Ministerio de Relaciones Exteriores, hoy accionado, en su momento solicitó, quien sería el beneficiario del menor AA con discapacidad, en ese sentido, el Ministerio de Trabajo remitió el Informe CITE: MTEPS-VMTPS DGTHSO-YAMM-0020-CAR/23, por el que en relación a la solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, señaló que Delgadillo Moreira Diego Jhoan, se encuentra registrado como tutor del menor con discapacidad, en la empresa YPFB Transporte S.A.; d) De la Plataforma Eustaquio Moto Méndez, que es administrada por el Ministerio de Trabajo, también fue emitida el Informe 0146 de 7 de marzo de 2023, y un informe del área técnica, por el que se establece que la peticionante de tutela fue registrada como beneficiaria o tutora de la inamovilidad laboral del menor con discapacidad; empero, a partir de septiembre de 2022, ya fue registrado como tutor o beneficiario de esta inamovilidad laboral, Delgadillo Moreira Diego Jhoan, en la plataforma Eustaquio Moto Méndez, de lo cual de una contrastación o verificación de esa información, a la fecha, 5 de mayo de 2023, sigue registrado como beneficiario el padre del menor, no existiendo ninguna interrupción; e) Dicha situación ha sido puesta en conocimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante esta Nota 0146/2023 -no cita fecha-, donde además se ha recalcado, que de conformidad a lo establecido en el art. 2.V de la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad -Ley 977 de 26 de septiembre de 2017-, se garantiza la inmovilidad laboral de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, el tutor o la tutora, no ambos, la norma y la ley, establece a esa limitación, a que no pueden ambos tutores o padres beneficiarse de esta discapacidad; y, f) La Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad, tiene por objeto establecer la inserción laboral en sectores público y privado, de personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, ratifica la conjunción disyuntiva “o”; asimismo, el DS 3437 -de 20 de diciembre de 2017- que reglamenta dicha Ley, establece los requisitos para ser beneficiario del derecho a la inamovilidad laboral; igualmente, de la plataforma del Registro Obligatorio de Empleadores, también se tiene que a la fecha, se encuentra registrado el padre del menor AA; de ahí que, la oficina virtual de trámites, no permiten registrar a más de un beneficiario de esa inamovilidad, lo contrario implica ir contra la citada Ley, sus Decretos Reglamentarios y del Sistema Eustaquio Moto Méndez.

Por su parte, el representante del Defensor del Pueblo, en audiencia expreso que, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0931/2019-S4 de 22 de octubre y 1225/2022-S4 de 19 de septiembre, garantizan la inamovilidad laboral de las personas con discapacidad, asimismo, art. 70 de la CPE, establece ‘“que toda persona con discapacidad tiene derecho a ser protegido por el estado y su familia”’ (sic); por tal motivo, se trata de garantizar y proteger los derechos del menor que, además de su estado de vulnerabilidad como menor de edad, cuenta con una discapacidad, aspectos que deben ser considerados a fin pronunciar la resolución que corresponda.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, por Resolución 86/2023 de 15 de junio, cursante de fs. 603 vta. a 614 vta., concedió  en parte la tutela solicitada, disponiendo: 1) Dejar sin efecto la Nota GM-DGAA-URH-Cs-123/2023, emitida por el Director General ahora coaccionado, a los efectos de que dicha autoridad en el marco de lo señalado en los arts. 28, 29 y ss., de la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, y en un plazo no mayor de cuarenta y ocho horas, remita recurso jerárquico ante la autoridad competente, cual es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a efectos de que se emita lo que en derecho corresponde; y, 2) Denegó respecto a los demás derechos señalados por la accionante, en virtud a los fundamentos expuestos en la presente resolución, sin la imposición de costas para las partes por ser excusable; todo ello, con base en los siguientes fundamentos: i) De los argumentos expuestos por las partes, y no controvertidos, se puede advertir que la ahora impetrante de tutela una vez notificada con el memorándum de su desvinculación laboral, interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico, dando lugar a la Nota GM-DGAA-URH-Cs-123/2023, emitida por el Director General ahora coaccionado, por la que ratificó y mantuvo vigente la ejecución de dicho memorándum; ii) Sin embargo, la autoridad accionada en el marco de lo dispuesto, entre otras, en la SCP 1620/2022-S4 de 12 de diciembre, en relación con lo dispuesto en la RM 014/10, ante la interposición del recurso jerárquico debió remitir ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a los efectos de que “dicho Ministerio”, en el marco de sus competencias, conozca y sustancie el recurso jerárquico; toda vez que, a la luz de lo señalado en la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, la misma abarca el derecho a la impugnación de todo tipo de funcionario, incluso los provisorios, designados, de libre nombramiento, entre otros; iii) Situación que, al no haberse realizado por parte de la autoridad ahora accionada, genera en consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso, en su vertiente juez natural por parte la autoridad que emitió la indicada Nota; por lo que, corresponde dejar sin efecto la misma, a los efectos de que la autoridad accionada remita de manera inmediata ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, el recurso jerárquico interpuesto por parte de la ahora peticionante de tutela; iv) Por otra parte, no corresponde ingresar al fondo de la problemática planteada, al haberse advertido a partir de toda la documental que se acompaña, la existencia de hechos controvertidos, que deberán ser dilucidados, por la instancia jerárquica que es el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, considerando que no le compete a esta Sala Constitucional definir derechos que no estuvieran consolidados a su titular, ni mucho menos analizar hechos controvertidos, que atañe únicamente a la jurisdicción administrativa; v) Asimismo, a partir de la documental relevante del caso, se advierte que el menor AA, se encuentra protegido, al estar registrado y afiliado a la Caja Petrolera de Salud (CPS), teniendo como beneficiario al esposo de la ahora accionante, trabajador dependiente de la empresa YPFB Transporte S.A, quien cuenta con la inamovilidad laboral, como consecuencia del registro realizado, en el marco de lo dispuesto en la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad y su Decreto Supremo reglamentario entre otros; vi) Situación por la cual, y al existir esa protección al menor, se evidencia que no existe el daño inminente que alega la peticionante de tutela y más al contrario, se estableció la existencia de hechos controvertidos que deberán ser dilucidados por la instancia jerárquica, en este caso el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, vii) Por lo que, corresponde conceder en parte la tutela impetrada, únicamente respecto al debido proceso, en su vertiente del derecho al juez natural, con la determinación asumida en la parte dispositiva -adicionalmente- debiendo el Ministerio señalado derivar el caso al Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, para su correspondiente tramitación hasta la elaboración del informe en conclusión, y que sirva de sustento al Ministro para dictar la resolución en igual plazo.

En vía de enmienda, complementación y aclaración, la parte accionada solicitó pronunciamiento respecto a que en los fundamentos de la citada Resolución se invocó la RM 014/10, como norma que habilita la posibilidad de que el recurso jerárquico sea remitido ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene su propia legislación que es la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, que no reconoce la posibilidad de que un recurso jerárquico sea remitido al Ministerio de Trabajo; asimismo, de acuerdo a la clasificación de servidores públicos que realiza el art. 42 de la citada Ley, la accionante ocupaba un cargo de libre nombramiento, y en tal virtud el Ministro -hoy accionado- tenía facultad para desvincularla de la función pública, y la precitada en dicha condición no tiene la posibilidad de ejercer actos de impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico. Por su parte, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, pidió se aclare, cuál el fundamento para dilucidar hechos controvertidos en la vía administrativa.

Ante ello, la Sala Constitucional, expresó que, al ser claros y precisos los fundamentos, declaró no ha lugar a ambas solicitudes.

I.3. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Auto Constitucional (AC) 223/2024-CA/S de 20 de agosto, cursante de (fs. 642 a 645), ante la solicitud efectuada por Kristhel Romero Mendoza -hoy accionante-, de adelanto de sorteo, por tener bajo su dependencia a su hijo menor de edad AA con discapacidad, en lo pertinente resolvió declarar HA LUGAR el referido requerimiento.