SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0102/2025-S2

El accionante alega la lesión de sus derechos a la propiedad privada y a la vivienda; toda vez que, el GAM de Desaguadero, mediante medidas de hecho ingresó de manera violenta al inmueble de su propiedad, tumbando la barda limítrofe entre sus predios y los supuestos predios municipales, colocando un letrero con el rótulo “AV. COSTANERA GAMD”, sin demostrar derecho propietario.

Por su parte, el demandado refiere que no realizó ningún ingreso violento; sino, solamente recogió escombros a pedido de los vecinos; además, los predios del impetrante de tutela se sobreponen con la avenida del Municipio; aunque, no tiene catastro ni puntos georeferenciados; por lo que, no es posible identificar los límites de los diferentes inmuebles.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia constitucional aplicable sobre las medidas de hecho

En cuanto a la protección de los derechos ante medidas de hecho relacionadas a derechos vinculados con la propiedad, la SCP 1013/2014 de 6 de junio, refirió lo siguiente: “En este contexto, la SC 1513/2005-R de 23 de noviembre, señaló que para la protección inmediata del derecho a la propiedad requería demostrar: ‘...1) el derecho a la propiedad debidamente demostrado y no cuestionado y 2) la evidencia, tampoco controvertida, de que los recurridos no estaban en posesión del bien inmueble sino que con acciones violentas (de hecho) ocuparon la propiedad privada de los recurrentes...’, jurisprudencia que pese a haber sido citada es específica a la tutela del derecho propietario y que sigue vigente en la materia”  (las negrillas nos pertenecen).

 III.2. El catastro urbano y su relación con el derecho a la propiedad

El derecho a la propiedad reconocido por el art. 56 de la CPE, permite en general el uso, goce y disposición de un bien, garantizándose dichas prerrogativas contra la intromisión de cualquier tercero, sea particular o público.

Ahora bien, el presupuesto para el ejercicio y defensa del referido derecho es la individualización de la propiedad; momento en el cual, cobra vital      importancia el catastro urbano; en tal sentido, el Reglamento Nacional de Catastro Urbano aprobado por el Decreto Supremo (DS) 22902 de 19 de septiembre de 1991, establece que:

“‘Catastro Urbano’

Es el inventario de los predios urbanos del país y constituye el Sistema Nacional de información de dichos bienes. A tal efecto, recopila, organiza y mantiene actualizado el conjunto de datos que describen dichos bienes, atendiendo a sus características geométricas, físicas y económicas, así como sus relaciones con los titulares del dominio.

(…)

‘Código Catastral’

Es la identificación numérica única e irrepetible asignada a cada predio urbano o unidad de propiedad horizontal, que resulta del proceso de catastración.

‘Certificado Catastral’

Es el documento oficial mediante el cual la respectiva Oficina de Catastro Urbano Municipal (OCUM) describe un predio, su posición dentro de la manzana, sus linderos, construcciones y valores, certificando que el inmueble está registrado”.

En ese sentido el catastro urbano establece dicha norma: “…tiene como objetivo específico el levantamiento de la información física, económica y jurídica de las áreas urbanas, constituyendo la base única para la aplicación de impuestos a la propiedad inmueble urbana, a medida que esta se incorpore al sistema catastral”.

Asimismo, de acuerdo la Resolución Ministerial (RM) 076 de 19 de abril 2022, se aprueba la Guía Nacional de Catastro Urbano, como instrumento normativo-técnico actualizado, cuyo objetivo es establecer los preceptos, directrices y parámetros técnicos, que permitirán a los gobiernos autónomos municipales la elaboración, formación, actualización y mantenimiento del catastro urbano en el marco de sus competencias.

El deber de implementar un catastro urbano corresponde a los gobiernos autónomos municipales del país conforme el art. 302.I.10 de la CPE, estableciendo al respecto la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, que: “…del análisis de la distribución de competencias efectuada por el Constituyente, se advierte que ésta es de carácter cerrado, esto implica, que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que éstas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades” (las negrillas son nuestras).

Ahora bien, debe aclararse que las competencias de las cuales dependa el ejercicio de derechos no pueden estar sometidas al principio de gradualidad como sucede con la competencia de un municipio para establecer un catastro confiable y que permite realizar el derecho a la propiedad pero además transcurridos dieciséis años desde la vigencia de la Constitución Política del Estado, el ejercicio progresivo de competencias por parte de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA) no debería entenderse o utilizarse de justificación para no ejercer una determinada competencia más aun considerando que desde el 2010 se cuenta con la posibilidad de solicitar apoyo técnico al nivel central del Estado para el levantamiento de catastros municipales de forma supletoria, conforme el art. 82.IV de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010-.

III.3.   Análisis del caso concreto

En el caso objeto de estudio, para sustentar su acción tutelar, el accionante presentó el Testimonio 227/2009 de 8 de junio, sobre la transferencia del bien inmueble ubicado en Desaguadero, Ingavi, con una superficie de 709,50 m², otorgada a su favor por Luis Franz Gonzales, inscrita en el Asiento A-1 de la casilla de titularidad de dominio de la Matrícula 2084010008585; asimismo, adjuntó Testimonio 1923/2014 de 16 de septiembre, sobre división y partición voluntaria; por lo que, de la mencionada Matrícula originaria derivaron las siguientes: 20840100001248, 2084210001249, 2084010001250, 2084010001251, que a la fecha de presentación de la acción tutelar, de acuerdo a los informes rápidos adjuntos, se encuentran anotadas a su nombre; en consecuencia, cuenta con titularidad sobre dichos predios, que supuestamente fueron objeto de medidas de hecho ejercidas por el GAM de Desaguadero.

Por otro lado, el ente edil de Desaguadero en la audiencia de garantías; sostuvo que, ante la inexistencia de catastro georeferenciado, vecinos -entre los que se encuentra el accionante-, se apoderaron o pretenden apoderarse de áreas verdes; sin embargo, es deber de ese Municipio, implementar un catastro municipal que permita la determinación e individualización del predio en cuestión; por lo que, no resulta aceptable para este Tribunal que la entidad demandada alegue su propia negligencia como mecanismo de defensa.

En ese contexto, del análisis de los documentos de aprobación de línea y nivel a favor del accionante -suscritos por Espiridión Mamani Quispe, entonces Alcalde del GAM de Desaguadero-; plano de lote individual de bien inmueble ubicado en zona Desaguadero, urbanización Desaguadero, manzana 2, lote 01 calle Río Desaguadero, con una superficie de 164 m², elaborado por Jorge Saravia Chuquimia -arquitecto-, visado por el prenombrado Alcalde; asimismo, RA 019/2010 emitida por la misma autoridad, mediante la cual aprobó el plano de división y partición presentado por el impetrante de tutela de acuerdo al Formulario de Administración Territorial (F.A.T.) sin número, de 10 de abril de 2010, que alude al lote de terreno ubicado en la manzana 2, de la localidad de Desaguadero, cuarta sección de la provincia Ingavi del departamento de La Paz, con una superficie de 709,50 m², que fue protocolizada en el Testimonio 1923/2014 de división y partición, ya referida como antecedente de titularidad del solicitante de tutela; e, incluso pago de impuestos; los que, en su conjunto informan que los bienes inmuebles son de titularidad del nombrado; literal que en su caso requería ser desvirtuada; máxime, cuando fue emitida por la entidad ahora demandada.

Ahora bien, la autoridad demandada, invocó el Informe GAMD/IU/WMC/ 14/2022 de 22 de abril, suscrito por Wilmer Mamani Calle, Arquitecto de Infraestructura y Urbanización del GAM de Desaguadero, que refirió la existencia de sobreposición de los terrenos del accionante con los de la av. y/o calle S/N de acuerdo a las planimetrías existentes; asimismo, el informe de noviembre 2022 -sin fecha-, emitido por Juan Cruz Toledo, Responsable de Recaudaciones de ese GAM (Conclusión II.5), que alude la inexistencia de catastro urbano; por otro lado, las planimetrías adjuntas (Conclusión II.6); documentales de las que se asume la controversia en la individualización a partir de dos argumentos: 1) La presencia de dos planimetrías en trámite de socialización con la consiguiente inexistencia de catastro del lugar; y, 2) La existencia de sobreposición entre los predios de titularidad del impetrante de tutela con la av. o calle por parte del Municipio.

Al respecto, la existencia de dos planimetrías implica que deben reconocerse derechos subjetivos, correspondiendo en su caso su dilucidación por y ante las autoridades competentes llamadas por ley en un procedimiento administrativo o judicial que acoja todas las garantías pertinentes a sus eventuales participantes individuales o colectivos; por lo que, esta jurisdicción constitucional no puede emitir pronunciamiento declarativo al respecto. Por otro lado, si bien el Informe GAMD/IU/WMC/ 14/2022 establece la existencia de sobreposición entre el predio del accionante con una av. y/o calle, la misma no comprende un acto administrativo o un título del cual pueda predicarse la vigencia de un derecho en colisión o disputa con el que el nombrado pretende tutela, cabe resaltar, de acuerdo a lo glosado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que la tutela al derecho de propiedad en esta sede es provisional; máxime cuando el citado informe concluye y recomienda arribar a una solución final entre el gobierno municipal, la junta de vecinos, el accionante y los dueños de terrenos afectados, y, que los papeles del antes nombrado sean revisados por el asesor legal.

Sobre la carga de la prueba para acreditar la existencia de actos o medidas asumidas en prescindencia absoluta de mecanismos institucionales para la definición de derechos; se tiene que el impetrante de tutela denuncia que habría sido despojado del ejercicio posesorio de un bien inmueble de su titularidad signado con la Matricula 2084010001248 con una superficie de 164 m² e incluso sufrió la afectación de los restantes predios de su titularidad al ser colindantes, para tal efecto el GAM de Desaguadero, el 15 de septiembre de 2022, habría procedido a derribar con tractores, las calaminas y cercos para abrir senderos, colocando un letrero con el rótulo: “Avenida Costanera”, tal cual lo manifiesta:

“d. En fecha 15 de septiembre de la presente gestión, he sido anoticiado de forma verbal y fui convocado a una reunión en la Localidad de Desaguadero con el Alcalde de la localidad de Desaguadero ante una llamada de su oficial mayor, quienes de forma VERBAL ME INDICARON QUE LOS PREDIOS PASARÍAN A PROPIEDAD DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE        DESAGUADERO Y QUE SE ABRIRÍA UNA CALLE EN MEDIO, Y PARA ELLO PROCEDIÓ CON TRACTORES DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE DESAGUADERO A DERRIBAR LA BARDA QUE LIMITA EL MURO PERIMETRAL QUE LIMITA MI PROPIEDAD CON LA CALLE QUE CON LINDA AL RÍO DESAGUADERO Y COLOCAR EN CARTEL QUE INDICA; ‘AV. COSTANERA GAMD’ (Ver foto 1) INDICANDO CON ESTO QUE MI PREDIO PASARÍA A PROPIEDAD DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE DESAGUADERO” (sic).

Para acreditar lo referido, adjunta impresiones de fotografías, firmadas por Hernán Ríos López -Arquitecto- de las cuales se aprecia que sobre un predio se colocó un letrero con la referencia de “AV. COSTANERA GAMD”; además, que estarían apiladas calaminas, sin mayor referencia; asimismo, se cuenta con el informe evacuado por la autoridad demandada, por el cual manifiesta haber realizado actividades de limpieza en el lugar refiriendo lo siguiente:

“Señores Magistrados el Gobierno Autónomo Municipal de Desaguadero en ningún momento hemos derrumbado ningún muro perimetral, tampoco hemos demolido ni un ladrillo.

A denuncia de los vecinos solo recogimos escombro amontonando en el lugar donde supuestamente serían los lotes de terreno de Lucio Zegarra...” (sic).

De todo ese universo probatorio pertinente al requisito examinado, se puede considerar lo siguiente: las fotografías impresas si bien son firmadas por el referido Arquitecto, no hacen más que referir la existencia de un predio con un letrero nominado como “AV. COSTANERA GAMD”, sin informar nada acerca de la existencia previa de construcciones y el ingreso violento mediante demolición realizado por el demandado; sin embargo, el informe evacuado por este, contiene elementos importantes: por un lado, si bien en el Informe GAMD/IU/WMC/ 14/2022, denota la existencia de sobreposición, este Tribunal entiende que el Municipio ubica y determina el lugar donde el accionante mantuviese el derecho de propiedad que manifiesta tener, de acuerdo a su título de propiedad, así como sus documentos técnicos de ubicación; es decir, que tanto el nombrado como la autoridad demandada mantienen coincidencia en la ubicación del predio, aunque uno la considere avenida y otro un predio particular.

Por otro lado, como bien se ha considerado en la presente acción tutelar el derecho que manifiesta el impetrante de tutela mantiene oponibilidad por causa de su inscripción; en cambio, el Municipio no exhibe un título con causa administrativa, judicial o convencional que refiera algo más que un mero anuncio de sobreposición que en su caso deberá ser resuelto en un proceso que respete todas las garantías constitucionales aplicables; en ese sentido, independientemente que exista la excusa de limpieza, se concretaron actos materiales que realizó el demandado en el predio, sin exhibir título alguno sobre el mismo, reconociendo la titularidad del ahora solicitante de tutela; y, por ello mismo el Informe GAMD/IU/WMC/ 14/2022 recomienda análisis y consolidación de una solución final, lo que hace que este Tribunal arribe a la conclusión de que el GAM de Desaguadero realizó actos materiales dentro del predio del accionante sin su permiso ni autorización, constituyendo los mismos en vías de hecho; por lo que, se considera como cumplido el segundo requisito para la procedencia de la presente acción tutelar.

Por otra parte, respecto los documentos ofrecidos por la autoridad demandada; si bien refieren en su totalidad que la av. Costanera estaría siendo avasallada por el accionante, se trata solamente de un clamor colectivo cuyo valor jurídico no se vincula a una manera de constitución de derechos, haciéndolos impertinentes al tratamiento de la presente causa. A ello se suma que el propio GAM de Desaguadero otorgó línea y nivel al predio objeto de la presente acción de defensa.

Asimismo, las Leyes Autónomas Municipales 056/2018 y 012/2021, son normas legislativas dentro el territorio de Desaguadero que, si bien otorgan las directrices para aprobar una eventual planimetría, no comprenden título de derecho alguno.

Respecto a la lesión del derecho a la vivienda; se tiene que, del texto de la acción de amparo constitucional, así como todo lo discutido en audiencia de garantías, no se refirió en ningún momento al mismo; por lo que, no corresponde emitir criterio al respecto.

Finalmente, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el catastro urbano es entendido como el inventario de los predios urbanos de una población, base de datos que organiza, recopila y mantiene actualizado el conjunto de datos, atendiendo a sus características físicas, geométricas y económicas, así como sus relaciones con los titulares del dominio, contiene información física, económica y jurídica de las áreas urbanas, permite a las autoridades municipales tener un panorama completo de su territorio y sus características, asimismo, tomar decisiones informadas sobre la construcción de infraestructura y la prestación de servicios públicos, identificar áreas de crecimiento, zonas con necesidades específicas y evaluar el impacto de nuevos proyectos de desarrollo, llevar un control ordenado y adecuado del desarrollo urbano evitando construcciones ilegales y asegura que se cumplan las normas urbanísticas, facilita la planificación urbana, la zonificación y la regulación del uso del suelo, asimismo ayuda a determina el valor catastral de cada propiedad.

A mayor abundamiento, esta información debería servir a la entidad demandada para la gestión de su territorio, la planificación urbana y el desarrollo de aplicaciones como ser: el avalúo de la propiedad urbana para fines tributarios, la fiscalización apropiada del suelo urbano, la planificación del uso del suelo urbano, la administración del suelo urbano, la coordinación para el desarrollo de servicios e infraestructura, la inversión pública en el suelo urbano, entre otros.

De esa manera, y atendiendo la problemática en cuestión el catastro comprende el instrumento óptimo por el cual puede definirse la situación espacial de los inmuebles. Sin embargo, su implementación no depende de los particulares, sino del propio Estado por su relevancia y asunción competencial al tratarse de la organización territorial.

En ese contexto, ante la necesidad imperiosa e inmediata de la población, corresponde conminar al GAM de Desaguadero a efecto que ejerza su competencia en materia de catastro urbano, en el entendido que el derecho propietario requiere certeza a través de la determinación e individualización. Todo ello sin perjuicio de la continuidad de los mecanismos alternativos técnico-jurídicos, que entre tanto utilizan los tribunales ordinarios y reparticiones administrativas o de otra índole para tutelar estos derechos, siempre que su competencia o función se encuentre en conocer la determinación de los bienes, recordando además que la ausencia de catastro no es impedimento para aplicar medios técnicos de determinación como se ha venido realizando.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada obró de manera correcta.