SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0145/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 4 y 15 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 60 a 68 vta. y 89 a 92 vta., los accionantes manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el ejercicio de sus funciones como asambleístas departamentales suplentes de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, mediante nota OF.B.MAS.RVE 143/2021 de 23 de diciembre, solicitaron al ahora demandado Presidente, el pago del aguinaldo de la gestión 2021; sin embargo, les fue negado mediante el oficio CI.PRESIDENCIA.ALD. 147/2021-2022ZMR de 11 de enero de 2022, porque no correspondía dicho pago a los asambleístas suplentes, para ello se basó en un informe jurídico emitido por el Director de Asuntos Jurídicos; en ese orden, se afectó su derecho al trabajo digno, con remuneración justa y pago de aguinaldo, pues el Reglamento General de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz establece como una de las atribuciones y funciones del Presidente de la referida Asamblea autorizar con el Secretario de la directiva los gastos inherentes a los presupuestos de esta en coordinación con su Oficial Mayor, con ello se agotaron los medios para la protección de sus derechos vulnerados.

Frente a ello, el 24 de enero de 2022, formalizaron una denuncia sobre pago de aguinaldo ante la Jefatura Departamental de Trabajo Empleo y Previsión Social de Santa Cruz, para lo cual se refirieron al incumplimiento de los arts. 48.II y 49 de la Ley Fundamental, así como de las Instructivas 111/2021 del Ministerio de Trabajo y 001/2021 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas referentes al pago de aguinaldo al sector público; asimismo, se solicitó al Jefe Departamental del Ministerio de Trabajo conmine al ahora demandado al pago doble del aguinaldo señalado; en ese orden, recién en la tercera audiencia al efecto, llevada a cabo el 18 de febrero de 2022, se hizo presente el Presidente de la indicada Asamblea, pero no se pudo llegar a un acuerdo, pues este sostenía que los asambleístas suplentes no tenían derecho a cobrar dicho aguinaldo de navidad. En ese contexto, la Inspectora de la indicada Jefatura emitió el Informe METPS-JDT SC-0254-INF/22 de 23 de marzo de ese año, que señalaba que correspondía el pago de aguinaldo de navidad de la gestión 2021, para ello se basó en normativa de la cual se entiende que el aguinaldo no es solo un derecho para un determinado sector de la población, lo cual emerge de la “Ley de 18 de diciembre de 1944” y esta se constituye en una norma especial, por lo que es aplicable tanto al sector público como privado. El 6 de mayo de 2022, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante oficio MTEPS/JDTSC 458/2022 de 28 de marzo, puso en conocimiento del Presidente de la citada Asamblea dicho informe, desde ese momento se deben computar los seis meses previstos por el principio de inmediatez para plantear esta acción de tutela.

De todo lo relatado, se advierte que se desconoció el derecho al trabajo y a la justa remuneración, al negarse el pago de aguinaldos a los suplentes por dicha condición, a pesar de gozar de los mismos derechos que los titulares, habiendo trabajado toda la gestión 2021 en sesiones concernientes a sus funciones. La falta de pago de dicho aguinaldo afecta a su economía personal y familiar.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la vulneración de sus derechos al trabajo, a una remuneración justa y al aguinaldo, citando al efecto citó los arts. 14.II, 46.I y II, 48.I y II y 49.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 6.1 y 7.a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela y se ordene al demandado que realice inmediatamente las gestiones para el pago de aguinaldo de la gestión 2021, estableciendo para el efecto un plazo determinado y de breve cumplimiento.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 22 de noviembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 149 a 151 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Jorge Acuña Morales, Rosa Aragón Maturana, Jorge Arriaga Llorenty, Cristina Changaray Taborga, Zoely Tatiana López, Rodolfo Vallejos Espinoza y Jorge Antonio Ysnado, Asambleístas Departamentales suplentes del departamento de Santa Cruz, a través de sus abogados, reiteraron íntegramente los términos de su acción tutelar y ampliándola manifestaron que: a) Hasta la fecha no cumplió con la conminatoria de la Jefatura Departamental del Trabajo, como tampoco se ha desarrollado ninguna diligencia con ese fin por parte de la autoridad demandada; b) El Director de Asuntos Jurídicos de la Asamblea estableció que no correspondía el pago del aguinaldo a los suplentes debido a la naturaleza jurídica de sus funciones y de su remuneración que es de carácter excepcional y supletorio a la función de los asambleístas titulares, empero al efecto no realizó una análisis basado en la primacía de la Norma Suprema, lo cual contraviene el art. 12.VI de la Ley Departamental 217 de 6 de julio de 2021, que estableció que los asambleístas gozan de los mismos derechos que los titulares cuando estén debidamente habilitados; c) Se está incumpliendo el art. 1 de la Instructiva 001/2021 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que establece que los servidores públicos tienen el derecho al pago del aguinaldo; d) Señalaron que sesionaron el doble que los asambleístas titulares, “…los suplentes sesionaron dos sesiones al mes los titulares sesionan en un promedio de seis sesiones al mes…” (sic); ante esa situación exigen y reclaman por primera vez dicho derecho; f) A través del Estatuto Autonómico de Santa Cruz y del Reglamento de la Asamblea, los titulares y los suplentes perciben aguinaldo; y, g) Es correcto que no se pueda pagar el aguinaldo, pero deben realizar las gestiones para abrir una partida presupuestaria.

Cirilo Daza Flores, Timoteo Etacori Chiquenoi, Nélida Faldin Chuve, Riery García Velásquez, Belizaida Hurtado Soria, Sandy Mamani Choque, Salomé Muriel y José Luis Rivero Poiqui, no asistieron, pese a su notificación cursante a fs. 94, donde consta que su abogado, recibió la copia de Ley por Rodolfo Vallejos Espinoza “y otros”.

Eugenia Poñez Urapota no suscribió el memorial principal de demanda, sino solo el de subsanación y no asistió a la audiencia, a pesar de la indicada notificación.

I.2.2. Informe del demandado

Zvonko Matkovic Ribera, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, mediante informe escrito presentado el 22 de noviembre de 2022, cursante de fs. 138 a 148 vta. y en audiencia de garantías, solicitó se deniegue la tutela impetrada, en mérito a los siguientes argumentos: 1) La pretensión de los accionantes está vinculada a un tema presupuestario y de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías, la Ley Financial y la del Presupuesto General del Estado, las Entidades Territoriales Autónomas tienen un presupuesto asignado por el nivel central del estado para el desarrollo del ejercicio de sus facultades y atribuciones, el cual engloba los de los órganos ejecutivos como legislativos, pero está administrado por el órgano ejecutivo departamental; entonces cualquier modificación del presupuesto de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, está inevitablemente ligada a la coordinación con la Gobernación de Santa Cruz, por lo que se la debe notificar como tercera interesada, pues esta puede ver afectados sus derechos relativos al presupuesto departamental que administra; en ese orden, solicita que se notifique a la Gobernación de Santa Cruz con esta demanda; 2) El 20 de mayo de 2022, presentó recurso de revocatoria contra el Informe MTEPS-JDT-SC-0254-INF/22, por considerarlo contrario a la normativa vigente, el cual fue respondido mediante Oficio del Jefe Departamental del Trabajo MTEPS/JDTSC 521-A/2022 que determinó que el informe impugnado no es un acto administrativo definitivo y que solo se trata de un informe legal, por lo que desestimó el recurso de revocatoria; 3) Los accionantes no adjuntaron el Oficio del Jefe Departamental del Trabajo MTEPS/JDTSC 521-A/2022, donde estableció que el referido informe, sobre el cual los impetrantes de tutela asientan su pretensión,  no es un acto administrativo definitivo, por lo que la vía administrativa sigue abierta, por lo que esta demanda de amparo constitucional es improcedente en aplicación del art. 53.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), pues no existe ninguna resolución administrativa ni conminatoria de la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz, que instruya a la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz el pago del aguinaldo en favor de los asambleístas suplentes por la gestión 2021; 4) Los casos laborales donde existan hechos controvertidos no pueden ser resueltos por un Tribunal de garantías vía acción tutelar, sino en la vía ordinaria, por lo que en este caso, los accionantes debieron acudir a la judicatura laboral para exponer ahí su pretensión; 5) De la Constitución Política del Estado, Estatuto del Funcionario Público, Ley Departamental 217 de Remuneración de Asambleístas Suplentes, Decreto Supremo 567 y Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, se advierte que tanto la Constitución como el Estatuto Autonómico de Santa Cruz determinan que los asambleístas suplentes no reciben remuneración, sin perjuicio de aquello, de forma excepcional estas normas determinan que procede una remuneración a dichos asambleístas siempre y cuando ejerzan la suplencia del titular, es decir, por el tiempo en que ejercieron el reemplazo del asambleísta titular, entonces tanto su remuneración como sus derechos laborales respectivos se materializan en tanto y en cuanto asuman la titularidad en el cargo; 6) De las normas citadas, se entiende que los derechos laborales están íntimamente vinculados a los derechos a la seguridad  social cuando el trabajador está cumpliendo una labor remunerada de forma continua, estable y cuando se encuentre en relación de dependencia; en el caso de los asambleístas suplentes no se cumple con esos supuestos, ya que ellos son autoridades que asumen funciones solo en casos donde el titular no puede ejercer sus funciones, motivo por el cual no se puede asumir que la referida Asamblea tiene el deber de asegurarle todos los derechos laborales, como el pago del aguinaldo, lo cual afirma la naturaleza excepcional de sus cargos; 7) La función de los asambleístas suplentes está definida en la Ley Departamental 217, en la que se indica que es complementaria y accesoria a las funciones de su asambleísta titular; 8) El pago que perciben los asambleístas suplentes no es un salario, porque carece de continuidad, por consiguiente se trata de una dieta; además, es excepcional; en cambio los titulares reciben un salario; 9) De acuerdo a lo previsto por el Estatuto del Funcionario Público, los servidores públicos electos no ingresan al ámbito del régimen laboral, previsto en dicha norma, quienes tienen un régimen especial respecto a lo laboral por la naturaleza de su cargo; por consiguiente, no les corresponde el pago del aguinaldo a los accionantes; y, 10) Si se concede la tutela, se convertiría en un precedente para que las ocho restantes Asambleas Legislativas Departamentales y los más de trescientos cincuenta Concejos Municipales tengan que prever un presupuesto adicional para el pago de aguinaldos de autoridades suplentes, lo cual no corresponde por carecer de fundamento normativo y porque los otros Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales de Bolivia no cuentan con una norma que regule la remuneración de asambleístas suplentes, como la tiene el Departamento de Santa Cruz, es decir, que no solo se crearía un problema presupuestario para el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, sino que este caso crearía un sin número de conflictos normativos.

1.2.3.  Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 133 de 22 de noviembre de 2022, cursante de fs. 152 a 154 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: i) Los impetrantes de tutela no debieron haber planteado una acción de amparo constitucional, sino una de inconstitucionalidad contra el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, pues dicha norma establece la prohibición de abonar el aguinaldo a los asambleístas suplentes; ii) No existe la partida presupuestaria para el pago de aguinaldos asambleístas suplentes; iii) El art. 10 del DS 567 establece que la remuneración de los asambleístas suplentes es solo una dieta, entonces no está habilitada la partida presupuestas por el Ministerio de Economía y Finanzas, además dicha dieta es excepcional; iv) El “…artículo 10 que se mencionaba…” (sic) establece que solo los titulares reciben aguinaldo porque no existe “…una partida habilitada…”; v) Existe jurisprudencia constitucional que establece que el principio de subsidiariedad no es aplicable a la acción de amparo constitucional cuando se trata de derechos laborales; sin embargo, el derecho al aguinaldo en el caso particular de los accionantes está sujeto al cumplimiento de determinadas reglas al interior de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz; vi) En aplicación del art. 54.I del CPCo, se efectúa una excepción al principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, en ese orden, se advierte que no se ha demostrado que exista una conminatoria de cumplimiento de dicha obligación emitida por autoridad competente, es decir, la Jefatura Departamental de Trabajo, si bien emitió un informe, este no produce ningún efecto, por lo que corresponde continuar con el procedimiento administrativo, ya sea en la instancia del Ministerio de Trabajo o “también tendría la vía expedita…” (sic); vii) Si bien no se cumplió con el referido derecho al aguinaldo, pero tampoco lo están negando las autoridades administrativas, por lo que menos aun esta Sala Constitucional lo puede negar; viii) Al existir dichos derechos y también el tener que precautelar las arcas del Estado, en cuanto a su presupuesto, se debe producir prueba para tener la certeza de que un derecho prima sobre el otro, debiendo resolver esa situación la autoridad competente y no la instancia constitucional, el cual no puede ingresar a la interpretación de la legalidad ordinaria y no puede valorar prueba; y, ix) Entonces, en aplicación del principio de subsidiariedad no puede ingresar al fondo de este caso, pues existe la vía administrativa y la jurisdiccional laboral y además resta aun reconocer plenamente el derecho reclamado.