SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0353/2025-S4

En cuanto a la fundamentación y motivación de las resoluciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ampliando el contenido del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), ha incorporado el deber de motivación como una garantía del debido proceso, estableciendo que, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos, tal como el derecho a la participación política, deben estar debidamente fundamentadas, de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La Corte también señaló que la decisión motivada implica una decisión que permita conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó la resolución de manera clara, y si estos fundamentos son compatibles con los parámetros dispuestos en la Convención, por lo que cuando dicha resolución no cumpla con la garantía de encontrarse debidamente motivada se entenderá como contraria al artículo 8.1 de la CADH.

Por otra parte, la referida Corte Internacional ha señalado que la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión. Precisó el alcance de esta garantía bajo los siguientes argumentos: 1) El deber de motivar es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; 2) La motivación demuestra a las partes que estas han sido oídas, que sus alegatos han sido tomados en cuenta y que el conjunto de pruebas ha sido analizado; y 3) En aquellos casos en los que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores.

En esa línea, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SCP 0874/2014 de 8 de mayo, señaló: “El debido proceso, a partir de la comprensión de los diferentes instrumentos normativos de orden internacional, se nutre de diferentes componentes; así, la motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales constituyen sus elementos preponderantes y persiguen tres fines específicos a saber; primero, permite que los Tribunales de instancia superior efectúen el respectivo control al fallo impugnado, habida cuenta que, a partir de una clara explicación de los motivos y razones para decidir en una u otra forma, las partes podrán interponer las respectivas impugnaciones y, a falta de ello el afectado estará en la imposibilidad de precisar contra qué criterios o conceptos dirigirá su impugnación; segundo, que el justiciable adquiera seguridad, confianza y convencimiento en la decisión asumida por la autoridad encargada de impartir justicia, que conlleve a comprender con meridiana claridad los motivos y razones que pudieron haber guiado a la autoridad para decidir en una determinada forma; asimismo, apreciar qué circunstancias y elementos de hecho y derecho fueron tomados en cuenta por el juzgador y, si las alegaciones y proposiciones probatorias fueron consideradas, explicando con meridiana claridad el valor que merecieron los mismos; y, tercero, pretende hacer públicas las razones que le asistieron al juzgador para fallar en un determinado sentido, a fin de que el ciudadano común comprenda la razón de la decisión, porque de ellos deviene la facultad de impartir justicia, conforme estipula el art. 178. I de la CPE” (las negrillas son nuestras).

Más adelante, la misma Sentencia Constitucional Plurinacional, en cuanto al elemento específico de la motivación y fundamentación de las resoluciones, y por ende al contenido que debe tener toda resolución judicial o administrativa para ser considerada motivada y fundamentada, con base al entendimiento desarrollado en la Sentencia Constitucional (SC) 1365/2005-R de 31 de octubre, reiteradas en las SSCC 2023/2010-R de 9 de noviembre, 1054/2011-R de 1 de julio y SCP 0401/2012 de 22 de junio, precisó que la motivación no significa una mera exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino la exigencia de una estructura de forma y de fondo, que puede ser concisa pero clara, de manera que se satisfagan todos los puntos demandados, expresándose las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente la decisión, en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; y, al contrario, cuando la resolución, aun siendo extensa, no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.

A su vez, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó que: “...toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado” (las negrillas nos corresponden).

En cuanto a la congruencia como principio característico del debido proceso, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló el siguiente entendimiento: “...en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”. En virtud a este principio, las autoridades jurisdiccionales o administrativas están obligadas a velar porque en sus resoluciones exista una estricta correspondencia entre lo peticionado, lo considerado y lo resuelto, lo que implica, no solamente la concordancia entre la parte considerativa y la dispositiva, sino que su materialización debe reflejarse a lo largo de todo su contenido, de manera que no se incurra en una incongruencia aditiva o incongruencia omisiva, ello sin descuidar la cita de las disposiciones legales que sirvieron de base para asumir la decisión respecto al objeto del proceso.

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante alegó la lesión del debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, así como sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, debido a que el Juez demandado negó indebidamente su derecho al cobro de beneficios sociales y su calidad de trabajador protegido por la Ley General del Trabajo.

Una vez identificada la problemática planteada y descritos los antecedentes, es preciso señalar que conforme el Fundamento Jurídico III.1. desarrollado en esta Sentencia Constitucional Plurinacional, resulta necesario referirnos en el presente caso, al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, de donde se entiende que las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente debe resolver el caso sometido a su conocimiento, sino también exponer de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la decisión sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados; asimismo, la congruencia implica la concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume, con base en esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes, siempre teniendo en cuenta en todo lo anteriormente referido la necesaria relevancia constitucional.

En ese orden, una vez revisados los datos relevantes para pronunciar el presente fallo constitucional y en consideración a la denunciada vulneración del debido proceso, habida cuenta que la Sentencia 98/2022, no hubiera motivado ni fundamentado su decisorio y con ello, lesionando los principios que sustentan la protección a los trabajadores, se tiene que el impetrante de tutela –actualmente persona de la tercera edad– alega haber prestado servicios en el Gobierno Autónomo de Mecapaca del departamento de La Paz; habiendo sido despedido a pesar de contar con inamovilidad funcionaria por ser persona con discapacidad física – motora; y debido a que su reincorporación no fue posible, planteó un proceso social contra la entidad, reclamando el pago de beneficios sociales por el trabajo prestado desde el 1 de junio de 2010 hasta el 5 de marzo de 2014, cuando fue cesado indebidamente de sus funciones.

Tramitado el proceso, el Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social Primero del departamento de La Paz, mediante Sentencia 98/2022 declaró parcialmente probada la demanda, señalando que, por su calidad de servidor público, se encuentra fuera del ámbito de la Ley General del Trabajo; razón por la cual, no le corresponde la percepción de la indemnización por tiempo de servicios reclamados ni desahucio; no obstante, abrió la competencia de la jurisdicción laboral para resolver favorablemente, respecto al pago de derechos sociales tales como multas por los dos aguinaldos de la gestión 2014; vacaciones por dos gestiones y duodécimas de 9 meses y 13 días, multa del 30%, por una suma total de Bs7 750,07.- exponiendo los fundamentos que se glosan a continuación:

i)         En cuanto a la pretensión deducida en el proceso laboral, el primer Considerando del fallo pronunciado, señala que el actor, hoy accionante, reclamó el pago de derechos y beneficios sociales, sosteniendo que a partir del 4 de enero de 2010, empezó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca, transportando material de construcción que la entidad entregaba a los pobladores de cantones cercanos al municipio, pese a ser una persona con discapacidad de más del 50%, empero, no percibió ninguna remuneración porque le habrían referido que sería pagada en forma conjunta.

Señalo igualmente que, el 1 de junio de 2010, mediante Memorándum GMM/MEM/014/10, fue designado en el cargo de Cotizador, con Ítem 13, y posteriormente el 2 de enero de 2015, recibió el Memorándum 0001/2013, por el que fue designado como Jefe de Personal, cargo que se encontraba sujeto a evaluación. Añadió que, en mayo de 2013, fue posesionada la nueva Directiva del Control Social, y el titular de la misma, le pidió sumas de dinero, aspecto que denunció al Alcalde del referido ente Municipal sin recibir ninguna respuesta; en ese contexto, el 11 de octubre de similar año, se efectuó un ampliado seccional en el que fue censurado como personal de la entidad municipal prenombrado; razón por la cual, se emitió el Memorándum 015/2014 de 5 de marzo, por el que fue cesado en sus funciones;

ii)       En respuesta a la demanda, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca, señaló que la designación del demandante fue efectuada en el marco de las previsiones del Presupuesto General del Estado, las normas reglamentarias, la Ley 1187 de 20 de julio de 1990 –Ley de Administración y Control Gubernamentales–, el art. 6 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 –Estatuto del Funcionario Público– y los Sistemas de las Normas Básicas que regulan la administración pública por lo que no se encuentra protegido por la Ley General del Trabajo, razón por la cual, no le corresponde el pago de vacaciones, aguinaldos y otros beneficios; asimismo, la desvinculación del accionante se debió a que no obtuvo la calificación para la continuidad de sus funciones, que fue efectuada por el Control Social del Municipio que igualmente, dispuso su desvinculación;

iii)     La parte demandada no presentó ninguna prueba, mientras que el hoy impetrante de tutela, adjuntó varios documentos, entre ellos, copias simples de tres memorándums. Con dichas precisiones necesarias, el Juez del proceso respecto a la normativa que regula la función cumplida por el demandante, señala que la norma contenida en el art. 48 de la CPE, expresa el espíritu protector que rige en materia laboral, a fin de equiparar las desigualdades entre el empleador y el trabajador; no obstante, no toda relación laboral se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, debido a que ciertos sectores laborales se encuentran excluidos de dicho ámbito, así la Ley 2028 de Municipalidades vigente en el momento de su contratación, en su art. 59, de manera que al no haber prestado servicios en una empresa municipal no se encontraba sujeto a la Ley General del Trabajo, lo cual es concordante con el art. 1 del Decreto Reglamentario de la LGT que prevé que no están sujetos a la Ley General del Trabajo ni del Reglamento, los funcionarios y empleados públicos y del Ejército, siendo que los Gobiernos Municipales son entidades del Estado según el art. 3 de la Ley 1178, por lo que, los trabajadores de las Alcaldías Municipales no gozan de beneficios sociales; empero como se desprende de la norma constitucional inicialmente citada, ello tampoco implica que el trabajador no se encuentre amparado por la Ley General del Trabajo, tenga que renunciar a derechos legalmente adquiridos; es decir, a esa categoría de derechos que sin llegar a ser parte de los beneficios sociales se consolidan a favor del trabajador o del empleado con la sola prestación de servicios dentro de una relación laboral o de dependencia, con el transcurso del tiempo, como son el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros;

iv)     Bajo esos fundamentos en el presente caso, de la revisión de los antecedentes del proceso, particularmente, la demanda, se evidencia que el actor pretende el pago de desahucio, indemnización, aguinaldo y multas, horas extras, sueldos y la multa del 30%, de lo que se establece que si bien entre esas pretensiones se encuentra el reclamo de los beneficios sociales, los cuales no son susceptibles de tutela en la judicatura laboral, tampoco es menos cierto que, entre esos, se encuentran algunos derechos laborales adquiridos, mismos que necesariamente deben ser reclamados a través de la judicatura laboral, así tenga la condición de funcionario público, conforme se fundamentó precedentemente. En ese entendido, pese a que efectivamente, el trabajador no se encuentra amparado por la Ley General del Trabajo, en su condición de funcionario público sujeto al Estatuto del Funcionario Público, ese aspecto no impide el derecho que tiene de reclamar el pago de los derechos adquiridos por prestación de su trabajo, que están reconocidos en la Norma Suprema, por lo que de manera excepcional, se abre la competencia de la judicatura laboral para el conocimiento de la controversia, en lo que concierne a los derechos adquiridos;

v)       En ese contexto, corresponde establecer la relación de dependencia laboral suscitada entre el actor y la entidad demandada; es así, que de la revisión de los Memorándums de Designación y ratificación otorgados por el Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca a favor del actor, así como la Resolución 01/2013 referida a la censura del demandante, igualmente cursan boletas de pago, informes, actas de entrega suscritas por el demandante, elementos que permiten colegir que entre el demandante y el Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca, existió una relación de dependencia sujeta a remuneración por el trabajo prestado por el actor;

vi)     En los memoriales de demanda y de subsanación, el accionante señala que ingresó a trabajar en la indicada entidad el 4 de enero de 2010 hasta el 5 de marzo de 2014. Al respecto, de la revisión de las pruebas aportadas en el proceso, se tiene que a fs. 3, cursa el Memorándum GMM/MEM 006/10 de 1 de junio de 2010, por el que fue designado como Cotizador, extremo que es corroborado por la prueba de fs. 41 y con lo manifestado por el actor en su memorial de fs. 519 a 525 vta., en el que alega: “En fecha 01 de junio de 2010, mediante Memorándum GMM/MEM 014/10, fui designado en el cargo de Cotizador” (sic) por lo cual queda evidente que la relación entre el actor y la entidad demandada inició el 1 de junio de 2010, no así el 4 de enero de 2010, como manifiesta el actor, pues de ello, no existe ningún medio de prueba, por otro lado, en lo concerniente a la conclusión de dicha relación, se establece que la misma ocurrió el 5 de marzo de 2014, conforme se evidencia por el Memorándum 015/2014. Bajo esos fundamentos, se establece una efectiva prestación de servicios del demandante al Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca desde el 1 de junio de 2010 hasta el 5 de marzo de 2014; es decir, por 3 años, 9 meses y 4 días;

vii)    De la boleta de pago correspondiente a febrero de 2014, se establece que el actor percibía un sueldo mensual de Bs2 500.-, monto que concuerda con lo plasmado en la prueba de fs. 41 y lo manifestado por este, en su memorial de demanda y en el escrito de fs. 518 a 525 vta., por lo que, se tiene como sueldo promedio indemnizable, la suma de Bs2 500.-. Respecto al pago de indemnización y desahucio, la relación o vínculo del actor y la entidad demandada no se encuentra enmarcada dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, sino en lo dispuesto en el art. 59 de la Ley 2028, Ley de Municipalidades, el art. 1 del DR de la LGT y el art. 3 de la Ley 1178; en consecuencia, no es posible conceder esos beneficios sociales como pretende. Concediendo entonces, el pago de multa por aguinaldo de 2014, multa por segundo aguinaldo de 2014; vacaciones de dos gestiones y duodécimas de 9 meses y 13 días, horas extras. Además, dispuso el pago de multa del 30%; y,

viii)  Sobre el pretendido pago de sueldos por los primeros cinco meses de sueldo de la gestión 2010 a razón del salario mínimo nacional, manifestó que se estableció que el inicio de la relación laboral se produjo el 1 de junio de 2010, por lo que tal pretensión resulta inviable.

Ahora bien, corresponde a continuación analizar si los agravios denunciados por el solicitante de tutela respecto a la falta de motivación, fundamentación y congruencia denunciadas por el impetrante de tutela, revisados y glosados los argumentos contenidos en la Sentencia 98/2022, se concluye que el fallo pronunciado por la autoridad demandada, se ha pronunciado respecto a la pretensión deducida por el hoy accionante, con relación al pago de beneficios sociales y otros derechos laborales, estableciendo el régimen laboral del entonces demandante, el cual es objeto de la presente problemática.

En ese contexto, cuando el Juez demandado sostiene que el ahora solicitante de tutela, cuya relación laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca inició en la gestión 2013, cuando ingresó a prestar funciones como Cotizador según Memorándum GMM/MEM 006/10, no se encuentra incluido en el ámbito de protección de la Ley General del Trabajo, debido a que fue contratado bajo las normas de la hoy abrogada Ley 2028 de 28 de octubre de 2019, Ley de Municipalidades, que en su art. 59, estableció que a partir de su promulgación, todo el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en la categoría de servidor público municipal sujeto a las previsiones de la carrera administrativa municipal y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos, arribó a una conclusión que evidentemente resulta correcta.

Con relación a dicho extremo corresponde aclarar al accionante, que mediante Ley 321, se regularon las siguientes disposiciones respecto al personal municipal: a) Incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativas de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz; b) Exceptuó expresamente, a las y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como a quienes ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional; y, c) Mantuvo la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del Artículo 59 de la Ley 2028 de Municipalidades; es decir, bajo el amparo de la Ley General del Trabajo; sin embargo, el art. 4 de la referida norma legal, dispone que los Gobiernos Autónomos Municipales que no se encuentren contemplados en la presente ley, serán incorporados de manera paulatina al ámbito de la Ley General de Trabajo, en los parámetros señalados en el art. 1, cuando su población alcance un total de 250 000 habitantes, de acuerdo al resultado oficial del último censo; es decir, que en el caso del Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca, su personal no fue incorporado a la Ley General del Trabajo por no haber alcanzado las condiciones de población señaladas por el citado artículo 4 de la Ley 321, puesto que conforme a los datos del último censo nacional de 2024, su población alcanza a 20 455 habitantes, lo que permite concluir que en el año 2013, la misma era inferior a la suma expresada en el 2024.

Consecuentemente, no existió desacierto en la decisión asumida por el Juez demandado, puesto que evidentemente, el solicitante de tutela no se encuentra amparado por la Ley General del Trabajo; y por ende, no es acreedor al pago de desahucio e indemnización, concluyéndose luego de la revisión de la Sentencia 98/2022 que, conforme se ha señalado en la jurisprudencia contenida en el Fundamento Jurídico III.2., en cuyo tenor expone los hechos expuestos por cada una de las partes procesales cuando manifiesta que el demandante prestó servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Mecapaca, y que la entidad demandada admitió tal situación cuando señaló que fue contratado como Cotizador al amparo de las normas que rigen para el sector público; igualmente, expuso con claridad los aspectos fácticos pertinentes relativos a la naturaleza jurídica de la función cumplida por el impetrante de tutela y el periodo de la misma, describiendo igualmente, los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, para resguardar a través de la judicatura laboral, sus derechos laborales como son el pago de vacaciones y aguinaldos y las multas por su impago, además de valorar de manera concreta y explícita todos los medios de prueba aportados por el hoy accionante e igualmente, determinó el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado; en consecuencia, el fallo impugnado en la presente acción de amparo constitucional, tiene una estructura de forma y fondo que satisface todos los puntos demandados referidos al pretendido cobro de beneficios sociales, desahucio y derechos laborales, expresando las convicciones determinativas que justifican razonablemente el decisorio de la autoridad judicial, razón por la cual, se tiene como cumplido el debido proceso; y por ende, no resulta evidente que la referida Sentencia 98/2022 de 7 de julio, no hubiera sido motivada y fundamentada o que no sea congruente entre la pretensión deducida por el hoy solicitante de tutela con lo efectivamente resuelto que se refirió precisamente, a determinar si le correspondía el pago de desahucio e indemnización, concluyendo en el caso, que el trabajador no se encontraba protegido por la Ley General del Trabajo. Por lo que, el agravio denunciado sobre la supuesta falta de fundamentación del fallo recientemente analizado, no guarda mérito alguno, y no corresponde tutela constitucional alguna.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, evaluó de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 26/2023 de 9 de febrero, cursante de fs. 65 a 67, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADO

MAGISTRADA