SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0294/2025-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 30 de enero y 3 de febrero, ambos de 2023, cursantes de fs. 105 a 115 vta. y 118 a 120 vta., las accionantes manifiestan lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro la Convocatoria a “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, emitida en diciembre de 2021, por el Ministerio de Salud y Deportes, para profesionales del sector salud (Médicos, Odontólogos, Bioquímicos - Farmacéuticos, Enfermeras, Nutricionistas - Dietistas y Trabajadores Sociales), a la que postularon en su condición de licenciadas en enfermería dependientes de la Regional Chuquisaca de la Caja Nacional de Salud (CNS); el 27 de julio de 2022, la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, a través del Sistema de Información Integral de Operaciones de Producción y Servicios, publicó los resultados de la calificación de postulantes, en la que figuran con el resultado de “NO CALIFICA” con la observación común para todas de “…No Cumple Punto 9. La Institución debe Aclarar la Modalidad de Institucionalización Abierta. adjuntar copia de convocatoria…” (sic); y, además, otras observaciones adicionales a Claudia Alejandra Avendaño Ortiz de “…No cumple punto 10. Ampliar Área y Funciones que Desempeña…” (sic) y a Gladys Rico Calderón de “…No cumple punto 7. Especialidad presentada de la Universidad no acorde con la certificación del Colegio De Enfermeras…” (sic).

En esas circunstancias, a tiempo de impugnar esa decisión presentaron documentación para subsanar dichas observaciones.

Para superar la observación común de incumplimiento del “PUNTO 9” relacionado a la modalidad de institucionalización abierta, presentaron notas aclaratorias suscritas por la Jefa de Recursos Humanos, Jefa Regional a.i. de Enfermeras y Jefe Médico a.i., todos de la Regional Chuquisaca de la CNS, explicando que, las convocatorias para la institucionalización de Gladys Rico Calderón, Carmen Ramos Calderón, María Carmen Incata Rodríguez y María José Mayora Calvimontes fueron en la modalidad “abierta Institucional” y de Claudia Alejandra Avendaño Ortiz y Lilian Barja Zuñiga en la modalidad “Abierta Institucional Regional”.

Asimismo, Claudia Alejandra Avendaño Ortiz, a efectos de subsanar la observación adicional de incumplimiento del “PUNTO 10” concerniente a la acreditación de ampliación de área y funciones de desempeño, presentó nuevo certificado de trabajo suscrito por las mismas autoridades que le extendieron anteriormente dicho documento y que fue motivo de cuestionamiento; por su parte, Gladys Rico Calderón, para desvirtuar la observación de incumplimiento del “PUNTO 7” adjuntó su título universitario, en el cual, el Rector de la Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca (UMRPSFXCH), aclaró que dicho título era de ‘“ESPECIALISTA EN ENFERMERIA MÉDICO QUIRURGICA”’ (sic).

A pesar de haber presentado oportunamente la documentación necesaria para subsanar las indicadas observaciones, la mencionada Comisión, el 14 de diciembre de 2022, mediante mensajes de WhatsApp les notificó con: a) Las planillas de calificación, manteniendo las observaciones de incumplimiento del “PUNTO 9”,  “PUNTO 10” y agregando una nueva causal de incumplimiento del “PUNTO 7”; y, b) Notas individuales firmadas por dos de los siete miembros de dicha Comisión, en las que: 1) Admitieron que no se cumplió el cronograma de la fase de apelación, debido a que el mismo solo era tentativo; 2) Justificaron su decisión -respecto al ”PUNTO 9”- en la aplicación del art. 1 de la Resolución Ministerial (RM) 0661 de 28 de junio de 2010, el cual, establece que: “…a partir de la aprobación de la presente Resolución Ministerial el ingreso del personal Médico, Bioquímico, Farmacéuticos, Licenciadas en Enfermería, Odontólogos, Nutricionistas y Trabajadores Sociales, en instituciones del Sistema nacional de salud, sean a través de concursos abiertos…” (sic); y, 3) Refirieron que su estabilidad laboral estaba garantizada porque ingresaron a sus fuentes laborales a través de un concurso de méritos y examen de competencia.

La ratificación de la observación de incumplimiento del “PUNTO 9” respecto a la exigencia de acreditación de modalidad de institucionalización “Abierta” fue hecha con base en el art. 1 de la RM 0661, norma que, al no haberse identificado en dicha convocatoria como parámetro de revisión del indicado requisito, no podía posteriormente alegarse su incumplimiento para inhabilitarlas, más aun cuando la referida Resolución Ministerial es inaplicable en las convocatorias de ascenso, porque tiene por objeto regular los procesos de institucionalización.

Asimismo, la citada Comisión Calificadora, no admitió el certificado de trabajo con la ampliación de funciones de Claudia Alejandra Avendaño Ortiz, para superar la observación de incumplimiento del “PUNTO 10”, alegando que dicho documento no contaba con las firmas de las autoridades regionales; sin embargo, no consideró que el certificado de trabajo presentado en primera instancia, estaba suscrito por las mismas autoridades, oportunidad en la que, no se efectuó ese cuestionamiento; de manera que, se trata de una nueva observación que está al margen de las exigencias de la convocatoria.

De igual forma, rechazó el título universitario de ‘“ESPECIALISTA EN ENFERMERIA MÉDICO QUIRURGICA’” (sic), señalando que no era permisible la presentación de documentación adicional; no obstante, fue la misma Comisión que con la finalidad de aclarar información para el cumplimiento de ciertos requisitos, exigió a algunos postulantes, incorporar otros documentos; además, inobservó el principio de informalismo previsto en el art. 4 inc. l) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- que implica evitar las exigencias formales no esenciales para el administrado, las cuales pueden cumplirse posteriormente sin que ello implique la interrupción del procedimiento.

Por otra parte, las indicadas planillas y notas fueron notificadas con setenta y cinco días de retraso; es decir, fuera del plazo señalado en la convocatoria, transgrediendo de esa manera el debido proceso y la seguridad jurídica; además, las planillas de calificaciones en ambas instancias, no se encontraban fundamentadas y los referidos oficios al estar suscrito por solo dos de los siete integrantes de la señalada Comisión Calificadora, carecen de valor legal.

A todo lo expuesto, aducen que recibieron un trato discriminatorio de la indicada Comisión Calificadora, que restringe su derecho al ascenso de categoría; toda vez que, en la Convocatoria de Ascenso para Enfermeras y Odontólogos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) Chuquisaca, en fase de apelación admitieron a los postulantes sin ninguna observación, a pesar que los requisitos eran similares a la convocatoria de la cual fueron excluidas; además, dicho trato también se advirtió en la convocatoria de Ascenso a Categoría Profesional de 2018, en la que, participaron Lilian Barja Zúñiga y Faviola Márquez Rengel, pero solo calificó esta última, pese a que ambas fueron institucionalizadas por la modalidad “Abierta Institucional Regional”.

I.1.2. Derechos, garantías y principios supuestamente vulnerados

Las accionantes alegan la lesión de sus derechos al trabajo “digno”, igualdad vinculado a la “dignidad humana”, al “ascenso de categoría”, a la defensa y al debido proceso en sus componentes principio de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 8.II, 13.I, 14.II, 21.2, 46.I.1, 48.II, III y V, 115, 178 y 233 de la Constitución Política del Estado (CPE);  1 del C111 Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111); 1, 2, 7 y 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 2.2 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), 1, 2, 3, 4, 11, 13 y 15 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).  

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada, disponiendo: Dejar sin efecto el acta y/o planilla de “NO CALIFICA”; y, en consecuencia: i) Se rectifique la misma a “CALIFICA” respecto a todas las impetrantes de tutela; ii) En cuanto a Claudia Alejandra Avendaño Ortiz, se ordene a la referida Comisión Calificadora, deje sin efecto la observación del “punto 10”; al efecto, se rectifique el resultado a “CALIFICA”; iii) Con relación a Gladys Rico Calderón, se ordene a la citada Comisión deje sin efecto la observación del “punto 7” y se consigne como resultado “CALIFICA”; y, iv) Ordene a la señalada Comisión el ascenso de categoría profesional del sector enfermeras de la CNS, sea en el plazo inmediato.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 9 de marzo de 2023, según consta en acta cursante de fs. 380 a 392 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Las accionantes a través de su abogado, ratificaron el tenor íntegro de la acción tutelar.

Respondiendo a las preguntas de los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, manifestaron que: a) La Convocatoria a “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, está regida por el Decreto Supremo (DS) 28535 de 22 de diciembre de 2005 y el “…Reglamento de la Categoría Profesional en Salud…” (sic); el cual, en su art. 13 establece el recurso de reclamación, denominado en la indicada convocatoria como apelación; b) La planilla de verificación de cumplimiento de requisitos, carece de un anexo con los fundamentos que derivaron en su descalificación; además, en la referida Convocatoria no se determinó la aplicación de la RM 0661, para la verificación de la modalidad de institucionalización; c) En caso de no haber sido descalificadas ya hubieran ascendido de categoría; y, d) La Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, debió circunscribirse a verificar únicamente el cumplimiento de los diez requisitos exigidos en la señalada convocatoria; en ese sentido, al revisar el proceso de su institucionalización de las accionantes, extralimitó sus funciones.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Lenin Vladimir Calizaya Espinal, María Jesús Mercado Gonzales, Silvia Roxana Villarroel Tapia y María Dolores Poveda Vega, integrantes de la mencionada Comisión Calificadora, mediante informe cursante de fs. 375 a 379 vta. y ratificado en audiencia de garantías expresaron que: 1) Efectuaron una correcta valoración de la documentación presentada por las accionantes para subsanar las observaciones realizadas; sin embargo, ninguna era suficiente para desvirtuarlas, por lo que, se mantuvieron subsistentes; es así que: i) Respecto al noveno requisito de la Convocatoria a “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, referido al certificado de institucionalización; inicialmente debe tenerse presente que, todas las convocatorias del Ministerio de Salud y Deportes, están sujetas a la normativa vigente; en ese sentido, en la señalada convocatoria, era previsible la aplicación de la RM 0661, para la verificación del indicado requisito, toda vez que, según esa Resolución Ministerial la única forma de ingreso al Sistema Nacional de Salud, es a través de convocatorias abiertas, extremo que debía verificarse con el documento requerido. En el caso de las peticionantes de tutela, la documentación que presentaron en apelación, no acreditó dicho extremo, porque demostró que su ingresó al indicado Sistema fue por convocatoria abierta institucional; ii) En cuanto al décimo requisito, la presentación del certificado de trabajo tiene por objeto verificar el cumplimiento del art. 9 del Reglamento de la Categoría Profesional en Salud, aprobado por RM 0640 de 22 de agosto de 2007, prescribe que debe existir coherencia entre la categoría a la que se postula con el tiempo de formación y funciones inherentes al ítem; extremo que, no se tenía acreditado con el Certificado de Trabajo de Claudia Alejandra Avendaño Ortiz; por lo que, presentó Nota Aclaratoria de Área y Funciones de Trabajo; no obstante, esta no fue suscrita por el Jefe Nacional o Regional de Recursos Humanos y el Administrador Regional de dicho ente gestor de salud, como exige la convocatoria sino por el Jefe Regional                 de Enfermería de la CNS, la Jefa de Enfermeras y el Director, ambos del “HIES” Obrero 6; y, iii) Gladys Rico Calderón para superar la observación concerniente al séptimo requisito, debió presentar una nota que aclare la relación entre su título de postgrado y el certificado emitido por el Colegio de Enfermeras, pero en lugar de ello, presentó documentación adicional para justificar -la mención- del citado título, el cual, debió ser incorporado en la fase inicial; por lo que, el mismo no es admisible; 2) Las impetrantes de tutela omitieron determinar la relevancia constitucional del caso; puesto que, se limitaron a identificar de manera aislada, los derechos presuntamente lesionados y una serie de disposiciones jurídicas, sin ningún tipo de vinculación; 3) No comprende de qué manera se hubiera transgredido el derecho al trabajo de las prenombradas, si cuentan con un trabajo en la CNS, por el cual, perciben un salario y demás derechos laborales y sociales; 4) Situación similar ocurre con la denuncia de presunta transgresión de los derechos a la igualdad y a la defensa; en referencia a este último, deberá considerarse que no existe de por medio un proceso disciplinario; 5) El ascenso de categoría no se constituye en un derecho reconocido por la Constitución Política del Estado o la ley; y, 6) Según la SCP 0094/2015-S1 de 13 de febrero, la seguridad jurídica y la legalidad no son componentes del derecho al debido proceso; en ese sentido, existe una incongruencia al identificarlos como tal.

Respondiendo a las interrogantes de los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, manifestaron que: a) La Convocatoria a “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, tenía dos etapas, la primera de revisión de la documentación presentada por los postulantes para la verificación de cumplimiento o no de los requisitos exigidos; una segunda, denominada fase de reclamación o apelación, en la que, los postulantes presentan documentación aclaratoria para superar las observaciones advertidas al inicio; no es admisible documentación adicional; y, finalmente, se cierra el proceso con la publicación de la planilla de calificaciones; para que la institución empleadora proceda al pago del beneficio ganado; b) No se emite ningún tipo de resolución; porque, el Reglamento de Categoría Profesional en Salud establece que la única forma de comunicación de las calificaciones es a través de la publicación de planillas; c) Ese tipo de convocatorias se lanzan cada año; d) El incumplimiento del noveno requisito por parte de las accionantes, se debe a la forma en que fueron institucionalizadas; e) En la referida convocatoria se requirió certificado original de institucionalización en sus diferentes modalidades; f) El indicado certificado debe acreditar que la institucionalización del postulante fue por convocatoria abierta, como establece la RM 0661; g) La señalada convocatoria no especifica que la modalidad de institucionalidad requerida sea por la modalidad abierta; h) Según el art. “4” del Estatuto Orgánico del Colegio de Enfermeras de Bolivia existen las convocatorias: cerrada institucional departamental o regional, cerrada nacional institucional, abierto departamental o regional y abierto nacional, no existe la modalidad abierta institucional; i) Para acceder a la categoría profesional se estableció como requisito la institucionalización; debido a que, desde 1997 muchos profesionales en salud ingresaron a los diferentes establecimientos sanitarios de forma directa, sin someterse a ningún proceso de selección; en ese sentido, el Ministerio de Salud y Deportes, emitió una serie de resoluciones para que esas entidades, internamente puedan regularizar la situación de esos profesionales hasta el 2020; j) Las peticionantes de tutela se institucionalizaron en sus cargos a través de convocatorias cerradas, únicamente para funcionarios de la CNS y no por convocatorias abiertas, en las que puedan participar otros profesionales que no sean parte de dicho Ente Gestor de Salud; y, k) El objeto de esta convocatoria no implica un ascenso propiamente dicho sino el pago de un bono.

I.2.3. Intervención de la abogada del “Colegio de Enfermeras”

María Lourdes Lacunza Gutiérrez, abogada del “Colegio de Enfermeras”, en audiencia manifestó que: 1) La Convocatoria a “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, se desnaturalizó porque a través de ella se pretende revisar los procesos de institucionalización de las accionantes; y, 2) La Comisión Calificadora no puede exigir arbitrariamente documentación o requisitos que no estaban previstos en la indicada convocatoria; la cual, es taxativa al requerir la presentación del certificado de institucionalización en sus diversas modalidades.   

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia                     de Chuquisaca, por Resolución 031/2023 de 9 de marzo, cursante de fs. 393 a 395 vta. concedió en parte la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto la Planilla de Calificaciones en Fase de Apelación, de la Convocatoria a “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, para que en el plazo de diez días la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud, resuelva de manera expresa las impugnaciones efectuadas por las accionantes, observando los estándares del debido proceso; determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: i) Habiendo descalificado a las prenombradas en primera instancia, estas amparadas en el art. 13 del Reglamento de la Categoría Profesional en Salud, impugnaron dicha determinación presentando documentación de descargo; apelaciones que no podían resolverse con la emisión de una planilla de calificaciones, sino mediante resoluciones debidamente motivadas y fundamentadas; lo que impidió a las peticionantes de tutela conocer los motivos de su descalificación; ii) El noveno requisito de la señalada convocatoria, no exige a los postulantes una modalidad de institucionalización específica; de manera que, no está reservado exclusivamente para aquellos que se institucionalizaron bajo las formalidades de la RM 0661; en consecuencia, dicha Comisión Calificadora al exigir esta condicionante no prevista, transgredió el principio de legalidad por alterar las reglas preestablecidas; iii) Respecto a la observación del Certificado de Trabajo -se infiere de Claudia Alejandra Avendaño Ortiz-, para acreditar el décimo requisito, no puede atribuirse al postulante los errores en la emisión de dicho documento, más aún cuando el mismo debía emitirse en un formato predeterminado; en todo caso, ante la duda, la mencionada Comisión tenía la atribución de solicitar información a la CNS; y, iv) No existen elementos objetivos para acreditar la lesión de los derechos al trabajo, a la igualdad y a la dignidad humana.