SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0294/2025-S2

Las accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo “digno”, a la igualdad, a la “dignidad humana”, al “ascenso de categoría” y al debido proceso en sus componentes principios de legalidad, seguridad jurídica y derecho a la defensa; en razón a que, los accionados en su condición de integrantes de la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, las descalificaron del proceso de calificación dentro de la Convocatoria “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, omitiendo pronunciar resoluciones en grado de apelación, con la debida motivación y fundamentación, que expliquen las razones de su determinación, sino, únicamente una planilla con la nómina de todas las postulantes, misma que fue publicada fuera del plazo establecido en la convocatoria emitida al efecto; además: a) En lo concerniente al noveno requisito, les exigieron acreditar que su institucionalización en el cargo que desempeñan en la CNS -donde trabajan- fue a través de una convocatoria abierta, en cumplimiento de la RM 0661, modalidad que no era parte de las exigencias de dicha convocatoria; b) Valoraron incorrectamente los documentos adicionales que presentaron para enervar las observaciones a los requisitos séptimo y décimo de la señalada convocatoria; y, c) Recibieron un trato discriminatorio, toda vez que, en una convocatoria similar para odontólogos y enfermeras del SEDES Chuquisaca, todas las postulantes fueron habilitadas.

Ante ello, la parte accionada niega el contexto de lesividad denunciado; alegando que: 1) Efectuaron una correcta valoración de la documentación presentada por las impetrantes de tutela en fase de apelación, las cuales no fueron suficientes para subsanar las observaciones efectuadas en primera instancia; 2) Las prenombradas omitieron establecer el nexo de causalidad entre los derechos presuntamente lesionados y las disposiciones jurídicas enunciadas; 3) No explicaron la manera en que se hubiera transgredido los derechos al trabajo, a la igualdad y a la defensa; además, el ascenso de categoría no es un derecho reconocido por la Constitución Política del Estado o la Ley; y, 4) La seguridad jurídica y legalidad, no son componentes del derecho al debido proceso.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La fundamentación, motivación y congruencia como elementos del debido proceso

El art. 115.II de la CPE, reconoce el derecho al debido proceso, que entre sus elementos configuradores tiene a la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas; al respecto de estos componentes la SCP 0559/2020-S3 de 16 de septiembre, citando a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0753/2019-S1 de 26 de agosto y 1250/2015-S3 de 9 de diciembre, estableció que: [«…toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre entre otras.

(…)

…Sobre este particular la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Tristán Donoso Vs. Panamá sostuvo que: “…la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; en tal sentido, se tiene que la motivación debe ser entendida como la justificación razonada de los fallos mediante la cual el juzgador arriba a una conclusión y asume una decisión; imperativo por el que toda resolución debe contener el desarrollo de los razonamientos de hecho por los cuales se emite el pronunciamiento vinculados con cada uno de los asuntos sometidos a la decisión del juzgador, esto es, las razones fácticas y circunstancias de hecho y probatorias que sustenten la determinación asumida, constituyendo por ende la motivación de todo fallo un deber fundamental inexcusable al momento de resolver los asuntos que conozcan.

Por otra parte, la fundamentación constituye la estructura jurídico-legal que sustenta los entendimientos fácticos expresados por el administrador de justicia, quien recurre sistemáticamente a las normas relevantes del ordenamiento jurídico a objeto de resolver las causas sujetas a su conocimiento, ello implica que las razones fácticas o criterios que son parte de la motivación se subsumen a la norma aplicable al caso, configurando ello los razonamientos legales de la decisión, así en el caso concreto de un proceso penal, la fundamentación se constituye en una garantía de observancia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los ciudadanos de ser juzgados por las normas vigentes que rigen los procesos a los cuales están sometidos».

Por su parte, la SCP 0619/2018-S1 de 11 de octubre, en lo concerniente al principio de congruencia, señaló que: «“Al respecto la SCP 1302/2015-S2 de 13 de noviembre, estableció que: “Como se dijo anteriormente, la congruencia de las resoluciones judiciales y administrativas, constituye otro elemento integrador del debido proceso, al respecto la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló lo siguiente: ‘la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la                SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: ‘…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión’”»] (el resaltado es nuestro).

III.2.  Análisis del caso concreto

El problema jurídico planteado en la acción de amparo constitucional, surge a raíz de la descalificación de las accionantes del proceso de calificación de méritos, por incumplir los requisitos séptimo, noveno y décimo de la Convocatoria “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, emitida por el Ministerio de Salud y Deportes; en ese sentido, las prenombradas denuncian que la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud                   2019-2020, omitió resolver de manera motivada y fundamentada sus recursos de apelación, habiendo en lugar de ello, publicado fuera de plazo, simplemente una planilla confirmando su determinación de primera instancia, sin expresar los motivos de esa decisión.

Además, valoraron incorrectamente la documentación presentada para subsanar las observaciones efectuadas al cumplimiento de los requisitos séptimo y décimo y en lo concerniente al noveno requisito, relacionado a la acreditación de institucionalización de sus cargos, exigieron que esta debía haberse realizado por la modalidad abierta, condición no contemplada en la convocatoria pública; finalmente, denunciaron que recibieron un trato discriminatorio, porque en otra convocatoria similar para odontólogos y enfermeras del SEDES-Chuquisaca, todas las postulantes fueron habilitadas.

En ese contexto de presunta lesividad, inicialmente corresponde analizar la denuncia contra la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, por no haber resuelto los recursos de apelación de las accionantes, a través de una resolución debidamente motivada y fundamentada, explicando las razones de su descalificación; y a consecuencia de ello, transgredir su derecho al debido proceso en su componente de derecho a la defensa.

En ese sentido, cabe señalar que en el expediente cursa la Convocatoria “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, para profesionales del sector salud, emitida por el Ministerio de Salud y Deportes, misma que establece diez requisitos a ser cumplidos por los postulantes (Conclusión II.1); así también, se tiene las Planillas de Calificaciones de Gestiones 2019 y 2020, de 13 y 18, ambas de mayo de 2022, en las que figuran las accionantes como descalificadas, por una observación común a todas, respecto a la documentación presentada para acreditar el cumplimiento del noveno requisito y, en el caso particular de las accionantes Claudia Alejandra Avendaño Ortiz y Gladys Rico Calderón, por observaciones adicionales a los documentos entregados para demostrar el séptimo y décimo requisito, respectivamente (Conclusiones II.2 y II.3).

En esas circunstancias, el 8 de julio de 2022, las accionantes presentaron de manera individual recurso de apelación, impugnando su descalificación y presentando la documentación requerida por la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020 (Conclusión II.5); sin embargo, esa instancia ratificó su determinación inicial, únicamente expresada a través de las Planillas de Calificación de Categoría Profesional - Gestiones 2019 y 2020, de 18 de agosto y 6 de septiembre del mismo año (Conclusión II.6); mismas que, a pesar de haberse emitido en la fecha señalada, según refieren las prenombradas se pusieron a su conocimiento vía mensajes de WhatsApp, recién el 14 de diciembre del indicado año y la parte accionada, a través del  memorial de 29 de septiembre del citado año, explicó que las Planillas cuestionadas, fueron publicadas el 30 de septiembre de 2022; en consecuencia, considerando cualquiera de la fechas referidas, se tiene que la presente acción de defensa se encuentra dentro del plazo de inmediatez de la acción de amparo constitucional.

Ahora bien, la Convocatoria “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, establece como su marco regulatorio el DS 28535 y la RM 0640, que aprobó el Reglamento de la Categoría Profesional en Salud; en ese sentido, este Reglamento regula las condiciones y todo el procedimiento al cual se sujeta la revisión de documentos y calificación de los postulantes a la categoría profesional del sector salud, que implica el acceso a una bonificación sobre la base del haber básico.

Dicho Reglamento en su art. 13, faculta a los postulantes a reclamar las decisiones de la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020; en mérito a ello, el Cronograma de Entrega de Documentación y Calificaciones anexado a la indicada convocatoria, después de la calificación de expedientes, entrega y publicación de actas de calificación, establece una etapa de apelaciones, comprendida entre el 5 de julio al 2 de agosto de 2022, otra para su revisión por parte de la referida Comisión, a partir del 15 al 26 de agosto del mismo año; y, finalmente, la entrega y publicación del acta de calificación final (Conclusión II.7). Ello implica que, ante la disconformidad con la calificación inicial, los postulantes pueden impugnar la misma a través del recurso de apelación, que deberá ser resuelto por la citada Comisión Calificadora.

Ahora bien, tanto el Reglamento de la Categoría Profesional en Salud como el indicado Cronograma, no establecen la forma de resolver las apelaciones interpuestas por los postulantes contra las calificaciones obtenidas en primera instancia; sin embargo, es importante tener en cuenta que una de las dimensiones del debido proceso es la motivación del acto; lo cual implica que, todos los actos de la administración pública que resuelvan determinada situación jurídica -al igual que en la administración de justicia- deben ser motivados con la expresión de las razones que justifiquen una determinación, esencialmente como desarrollo de los principios de legalidad y constitucionalidad, para mostrar que la decisión asumida se ajusta a la ley y a la Constitución Política del Estado; finalidad que no podrá alcanzarse si solamente se emite la conclusión, omitiéndose la motivación exigida (Fundamento Jurídico III.1).

En ese sentido, habiendo las accionantes, interpuesto de manera individual, recurso de apelación contra su descalificación, consignada en las Planillas de Calificación de Categoría Profesional - Gestiones 2019 - 2020 de 13 y 18 de mayo de 2022, y presentado documentación a objeto de superar las observaciones efectuadas por la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, correspondía que dicha Comisión resuelva esas impugnaciones, pronunciando resoluciones debidamente motivadas y fundamentadas; es decir, manifestando las razones jurídicas que llevó a determinar la ratificación de la descalificación de las prenombradas.

A ese efecto, la referida Comisión debió resolver cada uno de los agravios formulados por las peticionantes de tutela en sus recursos de apelación y exponer los motivos por los cuales, los documentos entregados por las prenombradas no fueron suficientes para acreditar el cumplimiento del séptimo, noveno y décimo requisito de la Convocatoria “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020; sin embargo, se limitó a emitir otras planillas, expresando en forma directa su decisión.

Ahora bien, dicha omisión no puede considerarse como una lesión al derecho a la defensa como alegan las impetrantes de tutela, debido al contenido sustancial del mismo; no obstante, es evidente la vulneración del derecho al debido proceso en su componente motivación y fundamentación; pues habiendo las prenombradas impugnado una decisión de la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, tienen derecho a obtener un pronunciamiento que resuelva los agravios que expresaron, a través de una resolución debidamente motivada y fundamentada, enmarcada en los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico citado; por lo que, amerita conceder la tutela al respecto, no obstante no haber sido invocados de manera expresa, más al devenir del debido proceso, su tutela es inevitable.

En este punto de análisis, es importante aclarar que, según refieren las peticionantes de tutela, la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, el 14 de diciembre de 2022, juntamente con las planillas de calificación emitidas en fase de apelación, las notificaron con los oficios de 8 de igual mes y año, los cuales no pueden considerarse una respuesta a las impugnaciones interpuestas por las accionantes, porque conforme refieren las mismas notas, a través de estas, dicha Comisión contestó a las solicitudes que las prenombradas efectuaron el 29 de septiembre del mismo año, exigiendo justamente la emisión de resoluciones motivadas y fundamentadas que resuelvan sus apelaciones; por lo que, el contenido de estos escritos queda al margen del análisis de fondo.

Por otro lado, las accionantes denuncian que los accionados, en su condición de miembros de la Comisión Calificadora de Categoría Profesional en Salud 2019-2020, lesionaron su derecho al debido proceso en sus componentes principio de seguridad jurídica y legalidad; puesto que, fueron descalificadas del proceso de calificación de méritos para la indicada categoría, por no haber sido institucionalizadas en el cargo que ocupan en la CNS a través de una convocatoria abierta, conforme establece la RM 0661, condición que no estaba especificada para el cumplimiento del noveno requisito de la indicada convocatoria, el cual requería la presentación de "…Certificado ORIGINAL DE INSTITUCIONALIZACIÓN actualizado, emitido por la entidad empleadora correspondiente de acuerdo a sus diversas modalidades de ingreso al sistema. Refrendado por el Colegio Profesional respectivo…” (sic [el resaltado es nuestro]).

Además, porque la mencionada Comisión valoró incorrectamente los documentos presentados por las accionantes Gladys Rico Calderón y Claudia Alejandra Avendaño Ortiz, para superar las observaciones adicionales respecto al séptimo y décimo requisito; respectivamente, pues concluyeron en la insuficiencia para superar las observaciones.

Al respecto, es importante hacer notar que, estas denuncias tienen sustento en las observaciones registradas en las Planillas de Calificación de Categoría Profesional - Gestión 2019 y 2020, de 13 y 18, ambas de mayo de 2022 (Conclusiones II.2 y II.3) y también formaron parte de los agravios expresados por las peticionantes de tutela en sus recursos de apelación; en ese sentido, habiéndose determinado precedentemente que las indicadas impugnaciones no fueron resueltas por la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, a través de una resolución debidamente motivada y fundamentada, no corresponde pronunciarse sobre la legalidad de dichas denuncias; en razón a que, no existe un pronunciamiento oficial de la referida Comisión; en consecuencia, en esta parte, amerita denegar la tutela solicitada. 

No obstante, es importante que la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020 a tiempo de resolver los recursos de apelación formulados por las accionantes, tome en cuenta el principio de seguridad jurídica que según la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, sustancialmente implica “…la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental…"; en ese sentido, permite definir que, las reglas claras, precisas y determinadas a las que se hallan sujetos los individuos en los diferentes procesos o procedimientos de distinta naturaleza en los que intervienen o les afecte, permite definir desde la competencia de quien debe realizar el acto y la manera en que debe hacerlo, lo que posibilita a la sociedad tener seguridad del resultado que sus actos provocarán en las decisiones del Estado.

En el caso concreto, la Convocatoria “Categoría Profesional” Gestión 2019-2020, emitida en cumplimiento del DS 28535 y RM 0640, por el Ministerio de Salud y Deportes, se constituye en el marco normativo de cumplimiento obligatorio no solo para los postulantes, sino también para la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020, que se constituye y asume su competencia en mérito a dicha convocatoria; de manera que, debe ejercer sus atribuciones específicas de revisión del cumplimiento de los requisitos exigidos apegado a esa convocatoria, inhibiéndose de extralimitarse en sus funciones y exigir requisitos no previstos en la misma, a objeto de garantizar la observancia del principio de seguridad jurídica en el caso referido a los postulantes.

En ese contexto, es necesario hacer notar a la Comisión Calificadora de la Categoría Profesional en Salud 2019-2020 que, respecto al cumplimiento de los requisitos de la indicada convocatoria, específicamente el séptimo “Fotocopia legalizada del Título de Post-Grado No Clínico, otorgado por la Universidad respectiva. Debe especificar necesariamente el lugar y el tiempo de duración del Post-Grado, para fines de definir el nivel de Categoría y adjuntar carga horaria” (sic); noveno “Certificado ORIGINAL DE INSTITUCIONALIZACIÓN actualizado, emitido por la entidad empleadora correspondiente, de acuerdo a sus diversas modalidades de ingreso al sistema. Refrendado por el Colegio Profesional respectivo” (sic); y, décimo “Certificado Original de TRABAJO actualizado por la Institución Empleadora, firmada por el Jefe Nacional o Regional de Recursos Humanos” (sic), que fueron objeto del recurso de apelación de las accionantes, deberán analizarse y resolverse por dicha Comisión en el marco del principio de seguridad jurídica.

Respecto a la presunta lesión del derecho a la igualdad, al considerar que recibieron un trato discriminatorio en relación a las enfermeras del    SEDES Chuquisaca que participaron en otra convocatoria similar, cabe manifestar que, igualmente, encontrándose pendiente de resolver los recursos de apelación por las peticionantes de tutela, este Tribunal no puede emitir pronunciamiento alguno.

Finalmente, en lo concerniente a la presunta vulneración de los derechos al trabajo “digno”, al “ascenso de categoría”, y al debido proceso en sus componentes legalidad; las accionantes no desarrollaron carga argumentativa alguna que refleje dicha lesión, habiéndose limitado simplemente a enunciar los mismos; por lo que, corresponde denegar la tutela impetrada al respecto.  

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de forma correcta.