SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0309/2025-S2

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El Sistema de Administración de Bienes y Servicios y los medios de impugnación aplicables en el procedimiento de resolución de los contratos administrativos

La SCP 0928/2012, en cuanto a las reglas aplicables en el procedimiento de resolución del contrato administrativo de pleno derecho y los medios de impugnación, señaló que: “…tanto la entidad pública (Gobierno Autónomo Municipal de El Alto) como la SICLAF S.A, deben someterse a dicha normativa (LACG, NB-SABS, Documento Base de Contratación y contrato administrativo específico). Por lo que referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ´No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos´. Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional” (las negrillas son añadidas).

Concordante con lo anterior, la SCP 0253/2019-S4 de 16 de mayo, refirió que: “…se concluye que se trata de una contratación de bienes y servicios con el Estado, de manera que las contenciones emergentes de su ejecución, abren la vía de la revisión jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinario por los arts. 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por la, Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos –Ley 620 de 29 de diciembre de 2014– que en su art. 4, ordena que se aplicarán los arts. 775 al 781 de la referida norma adjetiva civil abrogada, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, como establece la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil” (el resaltado nos pertenece).

III.2.  Análisis del caso concreto

De la revisión de antecedentes adjuntos a esta acción tutelar, se advierte que el 20 de agosto de 2019, el Director Departamental de La Paz de la AEVIVIENDA -como contratante-, y el entonces representante legal de la empresa Duran Haybar S.R.L. -como entidad ejecutora- suscribieron la Minuta de Contrato DDLP-C/PVC/ 040/2019, denominada Consultoría Entidad Ejecutora para el “Proyecto de Vivienda Cualitativa en el Municipio de La Paz - Fase (LXX) 2019 - La Paz” (1ra Invitación) Contratación Directa AEV-LP-DC 0160/19, con el objeto de prestar asistencia técnica, seguimiento y adquisición de materiales de construcción para el referido Proyecto (Conclusión II.1).

Posteriormente, ante incumplimientos del contrato, se notificó a la entidad ejecutora con la Carta notariada AEV/DIR.LPZ/AJ_CRT/ 0035/2020 de 7 de junio, de intención de resolución de contrato, otorgándole el plazo de diez días hábiles para que presente descargos y subsane observaciones, ante el vencimiento de dicho plazo, sin que se hayan enmendado las fallas, se notificó a la entidad ejecutora con la Carta notariada AEV/DIR.LPZ/AJ_CRT/ 0039/2020 de 12 de agosto, comunicando la resolución del Contrato DDLP-C/PVC/040/2019 (Conclusiones II.2 y II.3); por su parte la empresa Duran Haybar S.R.L. presentó las notas de 27 de agosto de 2020, solicitando una audiencia de conciliación, denunciando la vulneración de sus derechos y alegando que el incumplimiento del contrato se debió a los conflictos políticos, sociales y de emergencia sanitaria por los que atravesaba el país (Conclusión II.4).

Estando concretada la resolución del contrato, por Nota RTA/LP/LXX/ 054/2020 de 31 de agosto, la entidad contratante solicitó a la empresa Duran Haybar S.R.L. se presente para realizar la conciliación de saldos, señalando que dicho pedido se realizó anteriormente mediante llamadas y mensajes, ante la alegada falta de respuesta, según copia legalizada del Informe AEV/DIR.LPZ/AFP_INF/ 1335/2021 – E - 2021-05191 de 2 de agosto de 2021 contenido en la copia legalizada del Testimonio 071/2021 de 9 de septiembre, emitido por Franklin Agustín Coronel Caspa, Notario de Fe Pública 75 de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, se hizo conocer a la entidad ejecutora la conciliación de saldos efectuada por la entidad contratante, estableciendo la multa de Bs89 195,40.- y también otro monto por material pagado en excedente (Conclusión II.5).

En ese contexto, la empresa Duran Haybar S.R.L. por memorial presentado el 26 de octubre de 2021, refirió a la entidad contratante que la aplicación de multas no se justifica y solicitó la aplicación de una multa que se ajuste a las normas del contrato (Conclusión II.6); en respuesta, se emitieron la Nota Interna AEV/DIR.LPZ/AFP_INF/ 1682/2021 y el Informe AEV/DIR.LPZ/AJ_INF/ 0418/2021 de 9 y 16 de noviembre, que reiteran el monto de la multa señalado anteriormente, e indicando que la resolución efectiva del contrato se dio el 13 de agosto de 2020, por lo que la empresa Duran Haybar S.R.L. tenía la obligación de seguir ejecutando el mismo hasta esa fecha (Conclusión II.7); en consecuencia, la mencionada empresa interpuso recurso de revocatoria impugnando el mencionado Informe y Nota Interna, en respuesta el Director Departamental de La Paz de la AEVIVIENDA, emitió la Nota CRT/AEV/DIR.LPZ/AJ/0006/“2021” de 20 de enero de 2022, por la cual notificó a dicha empresa con el Informe AEV/DIR.LPZ/AJ_INF/ 0014/2022 de 13 de enero, mismo que no se encuentra completo por lo que no se advierte cual fue la respuesta concreta al recurso de revocatoria (Conclusión II.8).

La empresa Duran Haybar S.R.L. asumiendo la respuesta negativa a su recurso de revocatoria, interpuso recurso jerárquico contra la Nota CRT/AEV/DIR.LPZ/AJ/0006/“2021” y el Informe AEV/DIR.LPZ/AJ_INF/ 0014/2022, solicitando la rectificación del monto de la multa, refiriendo que debe cobrarse la multa que figuraba al momento de la intención de resolución de contrato (Conclusión II.9); en respuesta, Juan José Espejo Condori, Director General Ejecutivo de la AEVIVIENDA -ahora demandado- emitió la Nota AEV/DGE 0518/2022 de 7 de marzo, señalando la inviabilidad del recurso jerárquico (Conclusión II.10).

En ese contexto, la empresa accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, al trabajo, y del principio de seguridad jurídica, alegando que la Nota AEV/DGE 0518/2022, emitida por el demandado, declaró la inviabilidad de su recurso jerárquico, sin haber realizado el análisis necesario para declarar tal inviabilidad, limitándose a señalar que el recurso es improcedente, sin considerar para ello que los informes que se impugnan constituyen actos administrativos porque establecen una multa, siendo por tanto susceptibles de ser impugnados por los recursos de revocatoria y jerárquico previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo.

Al respecto, siendo que la parte accionante reclama que la Nota AEV/DGE 0518/2022 no resolvió el fondo de lo denunciado en su recurso jerárquico, alegando para ello la inviabilidad de dicho recurso, habiendo llegado a tal conclusión sin el suficiente análisis, motivación y fundamentación, situación que alega vulnera sus derechos constitucionales; en ese sentido, verificado el contenido de dicha nota, se advierte que la misma tiene como fundamentos, los siguientes:

a)  Lo previsto en la Ley 620;

b)  El Dictamen General 006/2014 de 9 de diciembre, emitido por la Procuraduría General del Estado, sobre la competencia para resolver controversias sobre contratos administrativos; y,

c)   Lo previsto en la cláusula Vigésima Primera del Contrato DDLP-C/PVC/040/2019, denominado Consultoría Entidad Ejecutora para el “Proyecto de Vivienda Cualitativa en el Municipio de La Paz - Fase (LXX) 2019 - La Paz” (1ra Invitación) Contratación Directa AEV-LP-DC 0160/19.

Habiendo razonado la parte ahora demandada, en la Nota AEV/DGE 0518/2022, de manera clara y abundante, la improcedencia del recurso jerárquico, con argumentos concordantes a los establecidos en la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, que fue reiterada en distintos fallos constitucionales, que estableció que los conflictos inherentes al procedimiento de resolución de los contratos administrativos, deben resolverse a través de los recursos administrativos y vías de impugnación previstos en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, el Documento Base de Contratación (DBC) -en este caso el Documento de Contratación Directa- y el contrato administrativo específico, no siendo aplicables los recursos de revocatoria y jerárquico, conforme a lo previsto en el art. 3.II inc. d) de la LPA y 90 de las NB-SABS, debiendo la parte afectada, ante cualquier reclamo o controversia acudir al proceso contencioso conforme a lo dispuesto en la Ley 620 y los arts. 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg).

En ese sentido, se tiene que la Nota AEV/DGE 0518/2022, de manera coherente señala que corresponde dar cumplimiento a lo previsto en la cláusula Vigésima Primera del Contrato DDLP-C/PVC/040/2019, misma que refiere: “(SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS) En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos” (las negrillas son añadidas), citando asimismo la mencionada Nota, lo previsto en la Ley 620, que establece la creación de las Salas en Materia Contenciosa para la resolución de causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones de las entidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública.

A pesar de ser suficientes tales argumentos, la Nota AEV/DGE 0518/2022, además sustentó la improcedencia del recurso jerárquico planteado, citando el Dictamen General 006/2014, que descartando la resolución en la vía civil de controversias derivadas de los contratos administrativos, determinó que: “…si bien el Órgano Rector estableció en los modelos de contratos que las controversias suscitadas serían resueltas en la jurisdicción coactiva fiscal (…) esta demanda debe presentarse con instrumentos con fuerza coactiva (…) Además, es pertinente señalar que estos contratos establecen mecanismos de resolución por causales atribuibles al contratista, al contratante y por fuerza mayor o caso fortuito, las cuales tienen un procedimiento específico para cada caso (…) pero esto no implica necesariamente la solución de controversias pendientes (…) en previsión de lo establecido en el art. 316 del Código de Procedimiento Civil (…) '…el contrato administrativo en su tramitación de divergencias es, un proceso contencioso ante el órgano jurisdiccional especializado…´ (…) las controversias que emerjan de los contratos administrativos deben ser dilucidados a través de los procesos contenciosos o contenciosos administrativos” (sic); cabe aclarar que si bien el referido Dictamen confunde las jurisdicciones dando a entender que procedería la jurisdicción contenciosa o la contenciosa administrativa; sin embargo, la diferenciación entre ambas jurisdicciones se dio a partir de distintos entendimientos jurisprudenciales, entre ellos el contenido en la SCP 0134/2019-S3 de 11 de abril, asimismo quedaron plenamente diferenciadas ambas jurisdicciones con la Ley 620 citada como fundamento en la Nota AEV/DGE 0518/2022, estando regido el proceso contencioso -atinente a los contratos-, por los arts. 175 al 177 del CPCabrog, tal como se refirió en el citado Dictamen y dicha Ley.

En ese contexto, en el caso en análisis, se advierte que la Nota AEV/DGE 0518/2022, cuenta con la suficiente motivación, fundamentación y congruencia, como elementos del debido proceso; puesto que la decisión asumida en la misma, guarda congruencia con los argumentos que la sustentan; asimismo, cita la normativa aplicable y de manera clara y contundente señala que a objeto de resolverse las controversias derivadas de la ejecución del Contrato DDLP-C/PVC/ 040/2019, debe acudirse a la jurisdicción especializada conforme prevé la Ley 620, contando en ese sentido con los suficientes argumentos que justifican la decisión emitida, más aun considerando, lo dispuesto en la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional que establece que para tenerse por cumplidos los mencionados elementos del debido proceso, no es necesaria la exigencia de explicaciones excesivas o ampulosas, siendo suficiente exponer de manera clara la razón de la decisión asumida.

En ese sentido, contando la Nota AEV/DGE 0518/2022, con el sustento necesario y la suficiente congruencia para declarar la inviabilidad del recurso jerárquico presentado por la empresa accionante, no advirtiéndose por tanto la vulneración al debido proceso en sus elementos motivación, fundamentación y congruencia, y vinculado al mismo el derecho al trabajo y el principio de seguridad jurídica -habiendo aplicado la persona demandada la normativa pertinente-, conforme a los argumentos expuestos precedentemente, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 265/2022 de 7 de noviembre, cursante de fs. 174 a 176 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Boris Wilson Arias López

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA