SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0062/2005

de constitucionalidad en el presente caso, ya fue impugnada anteriormente por la vía de otro recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, sustanciado con el expediente 2005-11149-23-RDI, recurso que fue resuelto mediante SC 0051/2005, de 18 de agosto, a través de la cual, este Tribunal Constitucional realizando el respectivo juicio de constitucionalidad ha declarado la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, con los fundamentos jurídicos que se transcriben a continuación:

Efectuadas las precisiones conceptuales, así como el objeto y alcance del control de constitucionalidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad, este Tribunal pasa a dilucidar la problemática planteada, sometiendo a juicio de constitucionalidad las normas previstas por el Decreto Supremo impugnado con las normas de la Constitución Política del Estado identificadas por el recurrente como vulneradas, siguiendo un orden cronológico para ello.

La norma prevista por el art. 1.II de la CPE define que Bolivia: “Es un Estado Social y Democrático de Derecho que sostiene como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la igualdad y la justicia”; la norma constitucional define la configuración del Estado, así como el sistema de valores sobre los que se estructura el sistema constitucional boliviano.

A objeto de resolver la problemática planteada en el presente recurso, resulta necesario referirse al concepto del Estado Social, el cual, según la doctrina constitucional, significa un modelo de organización social, política y económica basado en los valores supremos de la dignidad humana, la igualdad y la justicia, en el que la política estatal esté orientada a garantizarle a su población las condiciones básicas para una existencia digna de seres humanos, como seres dotados de un fin propio, y no cual simples medios para fines de otros; lo que significa que el papel del Estado no debe reducirse a resguardar el orden público y no interferir ni vulnerar las libertades de las personas, sino principalmente a contrarrestar las desigualdades sociales existentes y ofrecer a todos sus nacionales las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar las necesidades materiales. Ello implica que, el Estado debe desplegar políticas orientadas, entre otras, a proteger y atender de manera especial a los sectores sociales con mayores desventajas, como aquellas que tengan debilidad manifiesta por su condición económica, por carencia de trabajo, o por la disminución de su capacidad física, prestándoles asistencia y protección necesarias en el marco de las posibilidades económicas que estén a su alcance.

En cambio el Estado de Derecho es una forma de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. De manera que el concepto de Estado de Derecho implica el sistema de valores, principios y reglas según los cuales se crea y perfecciona el ordenamiento jurídico, se limita y controla el poder estatal y se protegen y realizan los derechos del individuo.

En cuanto a los valores consagrados por la norma constitucional objeto de análisis, cabe señalar que se entiende por valor libertad a la facultad natural que todo ser humano ejerce para determinar por sí mismo cada uno de sus actos o decisiones; como la capacidad de autodeterminarse en el espacio, el tiempo y la estructura social-política, sin restricciones o limitaciones que no provengan de una justa causa y estén determinadas en una ley. El valor igualdad, como el ideal supremo de la humanidad, consiste en el trato adecuado a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que son iguales entre sí, de aquéllas que son diversas; equilibrio que impone un trato divergente para circunstancias no coincidentes. El valor justicia, consistente en “dar a cada uno lo suyo”, como uno de los pilares fundamentales para garantizar un orden político, económico y social justo, pues la justicia conlleva la idea de un Estado democrático, participativo y pluralista fundado en el respeto de la vida, la libertad, la dignidad humana y la diversidad, así como la distribución equitativa de la riqueza social.

Ahora bien, sometido al respectivo juicio de constitucionalidad el Decreto Supremo impugnado, contrastando sus normas con las previstas por el art. 1.II de la CPE, este Tribunal no encuentra la contradicción o infracción denunciada por el recurrente, toda vez que al establecer un tope máximo para las rentas en curso de pago y rentas en curso de adquisición, del sistema de seguro social obligatorio de largo plazo en la modalidad de reparto, no desconoce ni altera la configuración del Estado Social y Democrático de Derecho, ya que no priva a los titulares de las rentas en curso de pago o en curso de adquisición de las condiciones básicas para su existencia digna de seres humanos ni genera desigualdades sociales de ellos con relación a los otros sectores sociales que forman parte del anterior sistema de seguro social obligatorio de largo plazo; el Decreto Supremo impugnado tampoco desconoce los valores supremos consagrados por el art. 1.II de la CPE, pues no altera la capacidad de autodeterminación de las personas, por lo mismo no desconoce el valor de la libertad; tampoco impone un trato discriminatorio de los titulares de las rentas con relación a otras personas que se encuentren en una situación similar; finalmente no impone un trato injusto, no razonable o inmotivado a los titulares de las rentas”.

En primer lugar, corresponde señalar que este Tribunal Constitucional, al interpretar las normas previstas por el art. 7 de la CPE, en su SC 004/2001, de 5 de enero, ha establecido que en Bolivia la Constitución Política del Estado consagra los derechos fundamentales, pero a la vez establece límites a su ejercicio a través de sus propias normas y, en su caso, remitiendo a las disposiciones legales ordinarias; ello, en aplicación de las normas previstas por los arts. 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señalando expresamente lo siguiente: “los derechos fundamentales no son absolutos, encuentran límites y restricciones en los derechos de los demás, la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, que no pueden verse sacrificados en aras de un ejercicio arbitrario o abusivo de las prerrogativas individuales; es decir, que los derechos fundamentales pueden ser limitados en función al interés social. Es en ese orden que la Constitución ha establecido el mecanismo legal para la regulación y restricción de los derechos fundamentales”. Empero, a los efectos de establecer los límites al ejercicio de los derechos humanos, la norma prevista en el art. 7 primer párrafo de la CPE, ha proclamado el principio fundamental de la reserva legal.

Con relación al principio de la reserva legal, este Tribunal, en su DC 06/2000, de 21 de diciembre, recogiendo los criterios doctrinales sobre la materia, ha definido como la: “institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una Ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de otra Ley”.

La norma prevista por el art. 7 inc. a) de la CPE consagra los derechos fundamentales a la vida, la salud y la seguridad. Con relación al derecho a la seguridad, este Tribunal Constitucional, realizando una interpretación integradora de la norma constitucional, aplicando el principio de la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, ha establecido que ese derecho no sólo abarca la seguridad personal sino también el derecho a la seguridad jurídica de la persona; en ese orden, siguiendo los criterios doctrinales, en su SC 287/1999-R, de 28 de octubre, ha señalado que la seguridad jurídica: “es condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio" ; partiendo de ese concepto, en su SC 095/2001, de 21 de diciembre, este Tribunal ha sostenido que: “es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos asegurando a todas las personas el efectivo ejercicio de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales proclamados por la Constitución, los tratados, convenios y convenciones suscritos y ratificados por el Estado como parte del bloque de constitucionalidad, así como las leyes ordinarias”.

El art. 7 inc. j) de la CPE consagra el derecho fundamental a una remuneración justa, derecho de carácter social, que consiste en la potestad y facultad que tiene toda persona a recibir una retribución o contraprestación justa por el trabajo realizado, en función al desgaste de energía física, psíquica y mental desplegada en la labor encomendada por su empleador o la persona que hace uso de sus servicios personales, de manera que le asegure para sí y su familia una existencia digna del ser humano. Con relación al derecho a la justa remuneración, este Tribunal, en su SC 1612/2003-R, de 10 de noviembre, ha señalado que: “consiste en la potestad o facultad que tiene toda persona de recibir una retribución o contraprestación adecuada conforme al trabajo desarrollado, es decir, un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor”; y respecto a los alcances del derecho consagrado por el art. 7 inc. j) de la CPE, este Tribunal, en su SC 070/2005-R, de 28 de enero, ha señalado que: “dicho precepto, al referirse a “remuneración”, engloba a todos los emolumentos que percibe una persona, sea en su condición de trabajador activo o pasivo, como es el caso, pues -además- la renta de jubilación o vejez constituye un derecho que el trabajador ha adquirido por toda su vida de prestación de servicios”.

Finalmente, el art. 7 inc. k) de la CPE, consagra el derecho fundamental a la seguridad social que consiste en la potestad o capacidad de toda persona para acceder a los sistemas de protección y resguardo de su vida y salud física y mental; su seguridad económica, vivienda, descanso y la protección de su núcleo familiar; cobertura a contingencias inmediatas y mediatas; vale decir, las coberturas de salud preventiva y curativa, coberturas de riesgos profesionales y accidentes de trabajo; rentas de invalidez, de vejez, de derechohabientes, y las demás asignaciones familiares.

Sometidas a juicio de constitucionalidad las normas previstas por el Decreto Supremo impugnado, contrastando con las normas constitucionales antes referidas, este Tribunal considera ciertas las denuncias planteadas por el recurrente respecto a la infracción de las normas previstas por el art. 7 incs. a), j) y k) de la CPE; conforme se detalla a continuación:

1° Las normas previstas por el Decreto Supremo impugnado, al establecer un tope máximo al monto de las rentas en curso de pago y en curso de adquisición, fijando dicho monto en la suma de Bs8.000.- mensual, ha establecido una limitación al ejercicio del derecho a la renta de vejez de las personas aseguradas, como titulares o beneficiarios, al anterior sistema de seguro social obligatorio de largo plazo, un derecho que, como bien se tiene expresado en los FJ III.1.1, III.1.2 y III.1.3, emerge de los derechos fundamentales a la seguridad social y a una remuneración justa; lo que significa que, la disposición legal impugnada ha establecido un límite al ejercicio de estos derechos fundamentales infringiendo el principio de la reserva legal proclamado por el art. 7, primer párrafo, de la CPE, el que, como se tiene referido precedentemente, impide imponer limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales mediante disposiciones legales que no sean leyes de naturaleza formal y material; por lo tanto, al ser un Decreto Supremo el que ha establecido los límites al ejercicio de los derechos referidos, la disposición legal impugnada es incompatible con la norma prevista por el art. 7, primer párrafo, de la CPE que proclama el principio de reserva legal por él proclamado. Con ello, la disposición legal impugnada también lesiona indirectamente las normas previstas por el art. 7 incs. j) y k) que consagran los derechos fundamentales a una remuneración justa y a la seguridad social, toda vez que los limita en su ejercicio sin resguardar el principio de la reserva legal.

De otro lado, cabe señalar que la disposición legal impugnada al establecer un tope máximo al monto de las rentas en curso de pago y en curso de adquisición, indirectamente contradice la norma prevista por el art. 81 del CSS, con lo cual vulnera el principio de la jerarquía normativa proclamado por el art. 228 de la CPE.

2° Con relación a los alegatos formulados por el personero legal del órgano emisor de la disposición legal impugnada, cuando sostiene que la misma tiene como su base de sustento legal en las normas previstas por el art. 57 de la LP que ha transferido la obligación del pago de las rentas en curso de pago y en curso de adquisición al TGN; de un lado y, de otro, en las normas previstas por los arts. 81 del CSS que establece topes superiores e inferiores en el salario para el cálculo de las prestación en dinero, y el art. 82 del mismo Código que prevé que la revisión de los cálculos se efectuará cuantas veces sea necesario; asimismo expresa como fundamento el que dicha disposición responde a los principio de justicia social que tienden a asegurar a todos los habitantes una existencia digna del ser humano; cabe señalar lo siguiente: a) si bien es cierto que, dada la naturaleza jurídica del anterior sistema de seguro social obligatorio de largo plazo, estructurado sobre la base del sistema de reparto común, podría resultar necesario establecer topes máximos a las rentas a pagarse para procurar, en el marco del principio de solidaridad sobre el que se estructura el régimen de seguridad social, para que todos los asegurados tengan acceso al pago de las rentas en un monto razonable; no es menos cierto que, al constituir una limitación al ejercicio de los derechos a una remuneración justa y a la seguridad social, dichos topes deben ser establecidos mediante una Ley de la República; b) la norma prevista por el art. 81 del CSS establece un límite máximo al salario del trabajador sobre el que se efectuará cálculo de la prestación en dinero, ello significa que para establecer el salario promedio sobre el cual se calculará el monto de la renta de vejez, el legislador ha previsto un límite máximo fijado, al promulgarse el referido Código, en la suma de Bs6.000.- diarios o Bs180.000.- mensuales y, en la proporción del 30% por las sumas excedentes; tomando en cuenta la variación del valor adquisitivo de la moneda nacional en función a la devaluación, el propio legislador ha previsto, en el art. 82 del CSS, la revisión de los cálculos establecidos en el art. 81 del mismo cuerpo legal cuantas veces se consideren necesarios; claro está que esos cálculos, conforme prevé el art. 165 del Reglamento del Código de seguridad social, deben efectuarse sobre la base de un estudio técnico actuarial que establezca el tope compatible con el equilibrio financiero de los regímenes afectados. Empero, corresponde aclarar que las normas legales previstas por el Código de seguridad social, invocadas por el Presidente de la República como fundamento del Decreto Supremo impugnado, han previsto un límite máximo en los salarios sobre cuyo promedio debe calcularse la renta a cancelarse al asegurado o sus beneficiarios, de ninguna manera han previsto un tope al monto de la renta a pagarse, como lo hace la disposición legal impugnada; y c) si el Poder Ejecutivo consideró que al haberse transferido la obligación de cancelar las rentas en curso de pago y en curso de adquisición al TGN, que los salarios promedio sobre los cuales se calcularon o calcularán las prestaciones, es decir, las rentas que se vienen pagando y se pagarán, no responden a los límites previstos por el Código de seguridad social con lo que se pone en riesgo el equilibrio financiero de los regímenes afectados, debió haber procedido al estudio matemático actuarial necesario y sobre dicha base establecer los nuevos montos del salario máximo sobre el cual deben calcularse las prestaciones en dinero; sin embargo, no obró de esa forma, al contrario, mediante la disposición legal impugnada estableció una limitación al ejercicio de los derechos a una remuneración justa y a la seguridad social fijando un tope máximo a las rentas en curso de pago y en curso de adquisición.

3° Conforme acredita la fundamentación de motivos del Decreto Supremo impugnado y los alegatos expuestos por el Presidente de la República ante este Tribunal, la disposición legal impugnada tiene su sustento en la política de austeridad asumida por el Poder Ejecutivo, así como en una incorrecta interpretación y aplicación de las normas previstas por los arts. 57 de la LP, 81 y 82 del CSS; disposiciones legales que no han sido correctamente interpretadas, por lo mismo no han sido aplicadas con objetividad; en consecuencia, el Decreto Supremo impugnado infringe el derecho a la seguridad jurídica consagrado por el art. 7 inc. a) de la CPE; toda vez que, como se tiene ya referido, el art. 81 del CSS prevé un límite al salario sobre el cual debe efectuarse el cálculo de la prestación en dinero, no establece límite a la renta en curso de pago o en curso de adquisición”.

El recurrente ha denunciado que la disposición impugnada infringe las normas previstas por el art. 157 de la CPE. Dicha disposición constitucional de carácter programática, al tiempo de proclamar que el trabajo y el capital gozan de la protección del Estado, remite a la legislación ordinaria la regulación de las relaciones obrero-patronales, particularmente los referidos a los regímenes de contratos, salarios, jornadas de trabajo y descanso, beneficios sociales y protección al trabajador; asimismo, establece la obligación del Estado a crear condiciones de acceso a la ocupación laboral, la estabilidad en el trabajo y la remuneración justas; se entiende que dicha legislación propenderá a la protección de los derechos sociales y culturales de los trabajadores; esa legislación está expresada básicamente por la Ley General del Trabajo, el Código de seguridad social y la Ley de Pensiones.

Efectuada la contrastación del Decreto Supremo impugnado con las normas previstas en la disposición constitucional descrita no se encuentra contradicción alguna, por lo tanto no existe incompatibilidad entre las normas previstas por el Decreto Supremo impugnado con las de la disposición constitucional examinada, ya que no desconoce de manera alguna la protección de la que gozan el trabajo y el capital; tampoco desconoce la remisión legislativa prevista respecto a la regulación de los regímenes emergentes de las relaciones obrero-patronales.

De otro lado, el recurrente también denuncia la infracción de lo previsto por el art. 158 de la CPE, que impone al Estado la obligación de defender y proteger al capital humano del Estado, creando las condiciones necesarias para que las personas puedan gozar efectivamente de su derecho a la seguridad social, a través de coberturas a las contingencias inmediatas, como la salud, y a las contingencias mediatas como el régimen de seguro social obligatorio de largo plazo; para ese efecto, la disposición constitucional transcrita establece los principios sobre los cuales deberán organizarse los regímenes de seguridad social, describiendo las coberturas que deben brindar dichos regímenes; se trata pues de una norma constitucional de naturaleza programática a ser desarrollada por el legislador e implementada por el Poder Ejecutivo.

Efectuada la respectiva contrastación del Decreto Supremo impugnado con las normas previstas por el art. 158 de la CPE, este Tribunal no encuentra una directa contradicción ni incompatibilidad entre ambas, toda vez que aquel no desconoce el deber del Estado de proteger al capital humano, ya que no ha suprimido las rentas de vejez en curso de pago o en curso de adquisición, tampoco ha desconocido los principios sobre los cuales deben configurarse los regímenes de la seguridad social, como son la universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, al contrario, según refieren los alegatos del personero legal del órgano emisor de la disposición legal impugnada, la finalidad que persigue el Decreto Supremo es resguardar el principio de la igualdad y justicia social entre los asegurados al anterior sistema de seguro social obligatorio de largo plazo; finalmente no desconoce los ámbitos de cobertura del seguro social definidos por la norma constitucional.

Asimismo, el recurrente denuncia la infracción de las normas previstas por el art. 162 de la CPE, disposición constitucional que, de un lado, define la naturaleza jurídica de las disposiciones sociales como de orden público, y establece la excepción al principio de la irretroactividad de la ley, disponiendo el carácter retroactivo de las leyes sociales y laborales en los casos en los que así determine expresamente la ley; y, de otro, consagra garantías constitucionales normativas para proteger los derechos sociales de los trabajadores frente a los empleadores, determinando la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios sociales de los trabajadores como una garantía frente a eventuales actos o hechos fraudulentos de los empleadores, tomando en cuenta la situación vulnerable en que se encuentran éstos frente a los empleadores o patronos, de manera que, no por la necesidad de trabajo y empleo que tengan los trabajadores, puedan aceptar condiciones de trabajo fuera del marco contemplado en el ordenamiento jurídico, es decir, renunciando a sus beneficios sociales y otros derechos que les reconocen la Constitución y las leyes.

Efectuado el juicio de constitucionalidad de la disposición legal impugnada contrastándola con las normas constitucionales previstas por el art. 162 de la CPE, este Tribunal no encuentra contradicción alguna, toda vez que el Decreto Supremo no desconoce el carácter de orden público que tienen las disposiciones sociales, ni la posibilidad de una aplicación retroactiva de las disposiciones sociales en los casos en los que así se determinen expresamente en la misma ley; tampoco constituye una acción gubernamental encaminada a obligar al sector pasivo a renunciar a sus beneficios sociales, pues no se han suprimido las rentas de vejez en curso de pago o en curso de adquisición, lo que ha sucedido es que el Gobierno ha establecido un tope máximo al monto de las rentas, aunque de manera errónea vulnerando el principio de la reserva legal y de la seguridad jurídica, tal como se tiene ya referido precedentemente; empero, el hecho de poner un tope máximo al monto de la renta de vejez a pagarse no constituye de manera alguna una imposición de renuncia a los beneficios sociales de los trabajadores; como erróneamente considera el recurrente”.

Finalmente, el recurrente ha denunciado la infracción del art. 229 de la CPE, disposición constitucional que establece una garantía inalterabilidad del núcleo esencial de los derechos fundamentales y garantías constitucionales consagrados en la Constitución Política del Estado; lo que implica que además de la reversa legal, la Constitución Política del Estado establece una limitación al alcance de las leyes que podría dictar el Legislativo para desarrollar los derechos fundamentales y establecer sus límites, las que no podrán alterar el sentido mismo de los derechos fundamentales consagrados por el texto constitucional, sólo podrían establecer los límites estrictamente necesarios sin desnaturalizarlos o desconfigurar el núcleo esencial del derecho.

En el caso presente, la disposición legal impugnada, si bien es cierto que establece límites al ejercicio de los derechos fundamentales a una remuneración justa y a la seguridad social, infringiendo el principio de la reserva legal proclamado por el art. 7, primer párrafo, de la CPE, no es menos cierto que no elimina el núcleo esencial de los referidos derechos, por lo mismo no los desnaturaliza ni desconfigura; en consecuencia, el Decreto Supremo impugnado no es incompatible con el art. 229 de la CPE como sostiene el recurrente.

De los fundamentos expuestos, se concluye que el DS 27427 infringe las normas previstas por los arts. 7, primer párrafo e incs. a), j) y k), así como la prevista por el art. 228 de la CPE, por lo mismo es incompatible con dichas normas constitucionales y con los principios de la reserva legal, de la jerarquía normativa y la seguridad jurídica, así como con los derechos fundamentales a una remuneración justa y a la seguridad social consagrados por las citadas normas constitucionales, por lo que debe declararse su inconstitucionalidad con los efectos previstos por el art. 58.II de la LTC. De otro lado, también se concluye que la disposición legal impugnada no contradice ni infringe las normas previstas por los arts. 1.II, 34, 35, 157, 158, 162 y 229 de la CPE.”

“Dada la naturaleza jurídica del modelo de control de constitucionalidad adoptado en Bolivia, el Constituyente ha previsto que los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de las disposiciones legales sólo serán para lo venidero, no tienen efecto retroactivo; así se infiere de la norma prevista por el art. 121.III de la CPE, por cuyo mandato: “La sentencia de inconstitucionalidad no afectará a sentencias anteriores que tengan calidad de cosa juzgada”, norma que tiene su fundamento el resguardo del principio de seguridad jurídica. Este Tribunal, haciendo una interpretación de dicha norma constitucional, ha entendido que ese efecto también es extensible al ámbito administrativo, por lo que la declaración de inconstitucionalidad no afectará a los actos administrativos firmes en los que se hubiese aplicado la disposición legal declarada de inconstitucional.

En el marco del fundamento jurídico referido, este Tribunal advierte que la presente Sentencia sólo tendrá su efecto a partir de su notificación para adelante, lo que significa que no podrán revisarse los actos administrativos adoptados sobre la base de la disposición legal impugnada y declarada como inconstitucional.”