SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1038/2006-R

Sucre, 19 de octubre de 2006

Expediente:                    2006-14596-30-RHC

Distrito:                          La Paz

Magistrada Relatora:     Dra. Martha Rojas Álvarez

        

En revisión, la Resolución 08/06, de 14 de septiembre de 2006, cursante de fs. 170 a 171, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz dentro del recurso de hábeas corpus interpuesto por Donato Valeriano Apaza en representación de ZHENG JINZHANG, LIN QIUYU, ZHEN YUZHEN y SU LIQIN contra Jaime Mollo Gemio, Subteniente de Policía y Magali Zegarra Aragón, Directora General Ejecutiva del Servicio Nacional de Migración, alegando la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de sus representados, previsto en el art. 7 inc. g) de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memorial presentado el 11 de septiembre de 2006, cursante de fs. 23 a 25, el  recurrente manifiesta que el 7 de septiembre de 2006 a objeto de acreditar la estadía legal de sus mandantes, con visa de 30 días se apersonó ante la Dirección de Migración, haciéndole conocer su domicilio; sin embargo, dicha autoridad el 8 del mismo mes y año presumiendo supuestas infracciones a la norma migratoria resolvió mediante Resolución Administrativa (RA) 001/2006, revocar sus visas de 30 días y expulsarlos del territorio nacional, ordenando al oficial de policía correcurrido proceda a la detención de sus mandantes, quienes hasta la fecha se encuentran detenidos en las oficinas de Migración bajo custodia policial, es decir, privados de su libertad de locomoción por más de cuarenta y ocho horas.

Señala que la indicada Resolución no fue emitida por autoridad jurisdiccional, menos dispone una detención, Resolución contra la que recurrió en apelación ante la misma autoridad. Lo grave del hecho es que dos de sus mandantes -Lin Qiuyu y Zhenyu Zhen fueron internados en la Clínica San Pablo con diagnóstico grave, estando con escolta policial, vulnerando así su derecho a la libertad de locomoción.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Considera lesionado el derecho a la libertad de locomoción de sus representados, previsto en el art. 7 inc. g) de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Interpone recurso de hábeas corpus contra Jaime Mollo Gemio, Subteniente de Policía y Magali Zegarra Aragón, Directora General Ejecutiva del Servicio Nacional de Migración, solicitando la procedencia del recurso y se disponga la inmediata libertad de sus representados con costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de hábeas corpus

Efectuada la audiencia pública el 14 de septiembre de 2006, conforme consta en el acta de fs. 164 a 169, sin la presencia del representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente ratificó y reiteró los términos de su demanda, señalando que sus mandantes fueron detenidos el 8 de septiembre de 2006 a raíz de la Resolución Administrativa emitida por la Directora del Servicio de Migración, cuando dicha resolución no establece ninguna detención ni prerrogativa, menos un proceso penal, vale decir, no existe materia justiciable para que sus representados estén detenidos, ya que sus mandantes llegaron a la ciudad de La Paz con toda la documentación debida, teniendo 30 días de visa, contando con registro domiciliario expedido por autoridad competente, tienen la solvencia económica y la Internacional Criminal Police Organización (INTERPOL) ratificó sobre la permanencia de sus defendidos, contando con certificado médico que establece que no adolecen ninguna enfermedad infecto contagiosa, cuentan con pasaporte original, con la salvedad de que los documentos de Su Liqin se encuentran en migración para solicitar la estadía de un año, por lo que se evidencia la indebida detención de sus mandantes por parte de los recurridos que actuaron con total abuso de autoridad.

 

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

El abogado de los recurridos, en su calidad de Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Gobierno, aseveró lo siguiente: a) el Ministerio de Gobierno ha revelado una serie de actos de corrupción incurridos con el ingreso de ciudadanos extranjeros al país a raíz de que las normas migratorias facilitan a los ciudadanos extranjeros a adquirir la nacionalidad  boliviana, existiendo una red de traficantes de personas, a raíz de ello por ley del Congreso de la República se han modificado los arts. 181 y 183 del Código Penal (CP), que tipifican el delito de trata y tráfico de personas, lo que ha motivado la realización de una serie de investigaciones a las incursiones supuestamente legales al país de ciudadanos de nacionalidad china, tal el caso del indebido uso de influencias de algunos diputados que presentaban invitaciones para que ciudadanos chinos arriben al país; b) la Directora del Servicio de Migración tiene la facultad expresa de dictar resoluciones administrativas y de revocar sus propias decisiones en virtud a causas fundamentadas, también tiene la facultad de determinar la expulsión de todo ciudadano extranjero que hubiese infringido las leyes migratorias vigentes; c) los ciudadanos chinos no se encuentran en detención, toda vez que las normas migratorias establecen que la Unidad Policial de Apoyo y Control Migratorio (UPACOM), tiene como atribuciones identificar a todo extranjero que se encuentre indocumentado, teniendo la obligación de retener a estas personas y conducirlos a oficinas de migración a objeto de evidenciar su grado de identificación y la legalidad de su permanencia en el país. En consecuencia, cuando los mandantes del recurrente fueron encontrados en la localidad de Palos Blancos, no se encontraban con documentación alguna, por tanto el oficial de Policía cumplió con su obligación de conducirlos a oficinas de migración. Así respecto de Su Li qin, existía una irregularidad migratoria, por eso correspondía de inmediato devolverla a su país; sin embargo, se le permitió permanecer a fin de que regularice su situación, presuntamente su estadía se debería a que vino al país a prestar un servicio voluntario para el “SEDAG” en un supuesto proyecto de incentivo para la siembre de arroz en la localidad de Taypiplaya en la provincia Caranavi de La Paz, pero cuando la Ministra de Gobierno realizó la inspección en dicha comunidad, le indicaron que nunca conocieron sobre ese proyecto. Los mandantes se encuentran con custodia policial, cuyo domicilio procesal para el ingreso no existía; d) el Decreto Supremo (DS) 24423 de 29 de noviembre de 1996, determina con plena competencia la expulsión de estos ciudadanos de nacionalidad china. La custodia legal en las dependencias de migración tiene una finalidad, porque para cumplir la ejecución de expulsión no existen vuelos regulares a la República China, estando el vuelo en espera hasta el 21 de este mes, según certificación de la empresa de aeronavegación. En definitiva no existe ninguna detención ilegal, por el contrario, se dio pleno cumplimiento a las norma de migración vigentes. Finalizó solicitando la improcedencia del recurso.

A los cuestionamientos del Tribunal de hábeas corpus, en sentido del porqué los mandantes no fueron remitidos a disposición de autoridad judicial competente dentro de las 24 horas, el abogado de la parte recurrida, manifestó que no se ha remitido a la Fiscalía ni ante autoridad judicial porque no existe delito de acción pública, lo que existe es una vulneración de la norma migratoria, que establece la facultad de la Directora de Migración de retener a todo indocumentado y ponerlo en custodia hasta ejecutar su expulsión, la norma no establece plazo, entonces, hubo un ilícito administrativo, en otros países los tienen tres meses, los arts. 34, 14, 20 y 29 del DS 24423 otorgan las facultades de custodia.

I.2.3. Resolución

La Resolución 08/06, de 14 de septiembre de 2006, cursante de fs. 170 a 171 declaró  procedente el recurso, sin responsabilidad, disponiendo que los mandantes del recurrente sean puestos en forma inmediata a disposición del Ministerio Público y Juez Cautelar, o en su caso, Migración efectivice su expulsión tal como dispuso en la Resolución 001/06, de 8 de septiembre de 2006. Resolución pronunciada bajo los siguientes fundamentos: I. El Servicio Nacional de Migración al proceder a la detención o custodia de los ciudadanos de nacionalidad china, ahora representados por el recurrente, incumplió disposiciones legales contenidas en los arts. 225 y 226 del Código de Procedimiento Penal (CPP), habiendo infringido el art. 9 de la CPE, puesto que fueron detenidos el 8 de septiembre de 2006 en la localidad de Palos Blancos Sud Yungas del departamento de La Paz, sin que exista el respectivo mandamiento de detención expedido por autoridad competente, estableciéndose que los mandantes permanecen en las oficinas de Migración por más de 24 horas sin haberles puesto bajo disposición del Ministerio Público y del Juez Cautelar a objeto de que resuelvan su situación jurídica. II.  El DS 24423  de 29 de noviembre de 1996 no faculta a las autoridades de Migración para detener con custodia indefinida a los extranjeros que infringen leyes y normas de la República. El Código de Procedimiento Penal establece y norma el procedimiento de detención de toda persona nacional o extranjera en sujeción de la Constitución Política del Estado, además, se incumplió el art. 20 del citado Decreto, ya que la Subsecretaría de Migración no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por los recurrentes en los plazos establecidos.

II. CONCLUSIONES

Del análisis del expediente, se concluye lo siguiente:

II.1. ZHENG JINZHANG con Pasaporte G15926718; LIN QIUYU con Pasaporte G15876366, ZHEN YUZHEN con Pasaporte G15892121 y SU LIQIN con Pasaporte G159103840, representados del recurrente (fs. 1-4), obtuvieron visa con objeto determinado de ingreso a territorio boliviano por el término de 30 días a través de la Embajada de Bolivia en Beijin, República Popular de China como voluntarios para realizar capacitación técnica agropecuaria de siembra de arroz y té en el Proyecto de Desarrollo Agropecuario, Cantón de Taipiplaya Provincia Caranavi del Departamento de La Paz (fs. 9).

II.2. La Ministra de Gobierno, realizó el 2 de septiembre de 2006 visita e inspección conjuntamente la Dirección de Inspectoría y Arraigos en la población del Cantón Taipiplaya, cuyos pobladores desconocieron la existencia del indicado Proyecto de Desarrollo Agropecuario efectuado por los voluntarios chinos (fs. 9, 114-115).

II.3. Por memorial de 7 de septiembre de 2006, el recurrente se apersonó ante la Directora del Servicio Nacional de Migración en representación de sus mandantes a objeto de realizar los trámites correspondientes para sanear su estadía en el país  y obtener radicatoria (fs. 10 vta.).

II.4. Cursa certificación de la representante de la Asociación Misionera Boliviana, de la Escuela Técnica Superior Agropecuaria “Monseñor Jorge Manrique” en sentido de que el 7 de septiembre de 2006, los mandantes del recurrente se hicieron presentes en la Escuela Superior Técnica Agropecuaria Monseñor Jorge Manrique, ubicada en la brecha “C” de la localidad de Palos Blancos, provincia Sud Yungas. El 8 de septiembre realizaron el reconocimiento del área para las parcelas de arroz y té del proyecto y el 9 de septiembre de 2006 a horas 8 a 10 a.m., prepararon el sustrato en el vivero con el técnico de campo (fs. 6)

II.5. Mediante RA 001/06, de 8 de septiembre de 2006, la Directora General Ejecutiva del Servicio Nacional de Migración del Ministerio de Gobierno, ahora recurrida, revocó las visas de los mandantes del recurrente disponiendo su expulsión del territorio nacional por transgredir leyes y normas migratorias en vigencia, prohibiendo su ingreso al país en el futuro, en apoyo a los incs. a) y b) del art. 48 del DS 24423, al presentar documentos de actividades simuladas en el territorio boliviano, encargando su ejecución a la Dirección Nacional Inspectora y Arraigos de esa Dirección (fs. 9 y vta.).

II.6. Por memorial presentado el 11 de septiembre de 2006, el recurrente interpuso recurso de revocatoria de la Resolución 001/06, de 8 de septiembre de 2006, alegando que el proyecto a desarrollarse en la localidad de Taypiplaya, estuvo cumpliéndose en la localidad de Palos Blancos bajo el control y supervisión de la Ingeniera Agrónoma Rosario Manriquez de Flores, pero los personeros de migración allanaron esa institución y secuestraron a sus mandantes a raíz de la Resolución que dispone su expulsión, recurso que se encuentra pendiente de Resolución (fs. 7-8 vta.).

II.7. El mismo día los recurridos detuvieron a los mandantes del recurrente en la localidad de Palos Blancos, quienes al momento de interponer el recurso se encontraban bajo custodia policial en las oficinas de Migración.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente alega la vulneración del derecho a la libertad de sus representados, denunciando que sus mandantes fueron ilegalmente detenidos  desde hace más de cuarenta y ocho horas en oficinas de Migración a raíz de la revocatoria de sus visas, porque presuntamente habrían infringido normas migratorias. En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos denunciados son evidentes y merecen la protección que brinda el art. 18 de la CPE.

III.1. Régimen legal de migración y el respeto de derechos y garantías

Con carácter previo a analizar la problemática planteada resulta necesario recordar que el DS 24423, de 29 de noviembre de 1996, tiene por objetivo, según su art. 3, establecer el Régimen Legal de Migración dentro del territorio de la República. Cuyo art. 4 establece que “La Nación boliviana concurrente con su tradición y con los principios que sustenta la Constitución Política del Estado, otorga a los extranjeros que provengan de cualquier parte del mundo e ingresen a su territorio con el objeto de radicarse definitivamente en él y contribuir con sus capitales o con su dedicación y trabajo al desarrollo nacional, los beneficios de los derechos, libertades y garantías que reconoce a sus propios nacionales”.

A su vez el DS 25150, de 4 de septiembre de 1998, prevé que el Servicio Nacional de Migración, cuya sigla es SENAMIG, es un órgano de derecho público, desconcentrado del Ministerio de Gobierno y dependencia funcional del Viceministro de Régimen Interior y Policía (art. 2), cuya misión institucional es la “de regular, registrar y controlar el ingreso y salida de personas del territorio nacional, la de administrar el régimen de extranjería y naturalización, regulado y procesando el ingreso, residencia y permanencia de los ciudadanos extranjeros la de administrar la emisión y control de pasaportes; así como de estudiar la política migratoria”.

En ese marco, la norma contenida en el art. 20 inc. f) del DS 24423, señala como una de las atribuciones de la Dirección Nacional de Inspectoria y de Arraigos la de “Controlar a través de los inspectores con los que cuenta y de los dependientes de las Administraciones Departamentales, la actividad que realicen los extranjeros desde su ingreso hasta su salida del territorio nacional y exigir el cumplimiento por parte de los mismos, de las leyes de la República y de las disposiciones emanadas de las autoridades de Migración”. A su vez el art. 48 del citado Decreto establece que serán expulsados del país y no podrán ingresar en el futuro a territorio boliviano, entre otras situaciones que la indicada norma prevé: los extranjeros a) que porten o presenten en cualquier tiempo pasaporte, cédula de identidad u otros documentos falsos o adulterados; b) que hubieran ingresado ilegalmente al país, infringiendo normas establecidas en ese Decreto Supremo o que formulen declaraciones falsas o presenten documentos o contratos simulados ante las autoridades de Migración o las de Trabajo; c) que fueran sorprendidos permaneciendo en el país, sin causa justificada, mayor tiempo que el que tuvieran autorizado por su respectiva visa o permanencia. De acuerdo al art. 25-i) del Decreto analizado, cada Administración Departamental del interior de la República, dentro del ámbito territorial que le corresponda tendrá la facultad de cumplir las órdenes de expulsión de extranjeros determinadas directamente por el Supremo Gobierno, por la Subsecretaría de Migración, por la Dirección Nacional de Inspectoría y de Arraigos y de las apeladas que fueran ratificadas por el Subsecretario de Migración"

De las normas citadas se infiere que el ingreso y permanencia de extranjeros al territorio nacional, está regulado por una serie de normas jurídicas, de carácter reglamentario, en cuya virtud los Estados cuentan con un amplio margen de discrecionalidad para regular el ingreso y permanencia de extranjeros en su territorio, con mayor razón si existen elementos de juicio convincentes de que el extranjero ingresó y permanece en el país de manera irregular, en cuyo caso la sanción prevista es la expulsión o deportación; sin embargo, esta discrecionalidad tiene como límite los derechos fundamentales, a cuyo  respeto se encuentran comprometidos todos los Estados. Es así, que en ningún caso las autoridades administrativas, respecto de los extranjeros pueden desconocer la vigencia y alcance de los derechos fundamentales ni los inherentes a la persona humana, garantizados en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales, así se encuentren en condiciones de permanencia irregular. Consecuentemente, la discrecionalidad gubernamental para efectos de definir el ingreso y permanencia de los extranjeros, queda sometida a la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales y al respeto de los derechos humanos por parte de las autoridades encargadas de la situación de permanencia de los extranjeros.

          Bajo el razonamiento precedente, este Tribunal refiriéndose a las medidas adoptadas por las autoridades de migración conducentes a efectivizar la expulsión de extranjeros, ha establecido en la SC 1736/2003-R, de 1 de diciembre, “que el referido Decreto Supremo -24423- no autoriza en ningún momento a efectuar aprehensión alguna en contra de los extranjeros que presenten defectos en su documentación migratoria, o sea que, una vez emitida la orden de expulsión, se la debe ejecutar sin que el extranjero sujeto a esa decisión, pueda permanecer en el país, en calidad de detenido ni arrestado, salvo que se inicie investigación penal en su contra por algún delito que se le atribuya, en cuyo caso se lo deberá poner a disposición del Juez Cautelar para que determine lo que corresponda”. Esta última situación se produce cuando el extranjero es acusado, entre otros, de portar pasaportes y otros documentos falsos o adulterados, a cuyo efecto se ha establecido que no es viable la deportación sino su juzgamiento penal por encontrarse sujeto a la jurisdicción penal nacional (SC 0121/2005-R).

III.2. Análisis del caso concreto

En el caso que se examina, se evidencia que si bien existe la RA 001/06, de 8 de septiembre de 2006, pronunciada por la Directora General Ejecutiva del Servicio Nacional de Migración, ahora recurrida, mediante la cual revocó las visas de objeto determinado concedidas a los representados del recurrente de nacionalidad china y determinó su expulsión por haber incurrido en la previsión contenida en el art. 48 inc. b) del DS 24423, por transgredir leyes y normas migratorias al presentar documentos de actividades simuladas en el territorio boliviano; sin embargo, se advierte que el 9 de septiembre de 2006 el oficial de policía correcurrido, procedió a la aprehensión de los representados del recurrente en la localidad de Palos Blancos, siendo conducidos a las oficinas de Migración, dependencia en la que permanecieron privados de su libertad por más de cuarenta y ocho horas sin que se resuelva su situación jurídica, teniendo en cuenta que existía una orden de expulsión del país, que fue impugnada por el recurrente, quien interpuso recurso de revocatoria contra la indicada Resolución explicando los motivos por los cuales sus representados estaban en esa localidad, alegando que el proyecto a desarrollarse en la localidad de Taypiplaya, estuvo cumpliéndose en la localidad de Palos Blancos bajo el control y supervisión de la Ingeniera Agrónoma, Rosario Manriquez de Flores.

De  donde resulta que si bien la autoridades de migración tienen competencia para disponer la expulsión de extranjeros que incumplan con las leyes migratorias; sin embargo, esa facultad no les permite privar de libertad en forma indefinida a todo extranjero mientras se pretenda ejecutar la expulsión, como ha ocurrido en el caso de autos en el que los representados del recurrente permanecieron en dependencias de migración por más de cuarenta y ocho horas con custodia policial sin que su situación jurídica sea definida, es más, ante problemas de salud de dos de los representados, éstos fueron remitidos a una Clínica, pero con custodia policial, con el advertido de que según lo aseverado por la autoridad recién podrían ser deportados el 21 de septiembre de 2006, cuando este Tribunal ha establecido que las normas migratorias no autorizan a efectuar aprehensión alguna en contra de los extranjeros que presenten defectos en su documentación migratoria, toda vez que una vez emitida la orden de expulsión, se la debe ejecutar sin que el extranjero sujeto a esa decisión, pueda permanecer en el país, en calidad de detenido ni arrestado, salvo que se inicie investigación penal en su contra por algún delito que se le atribuya, en cuyo caso se lo deberá poner a disposición del Juez Cautelar para que determine lo que corresponda, situación que tampoco ha ocurrido en el caso en examen, debido a que los representados del recurrente no se encuentran sindicados de portar pasaportes o documentación falsa, en cuyo caso, sí hubiese correspondido la remisión del caso ante la autoridad judicial competente a efectos de que se realicen las acciones legales pertinentes.

Consecuentemente, se evidencia que las autoridades recurridas incurrieron en exceso de autoridad infringiendo el derecho a la libertad de los representados del recurrente, previsto en el art. 7 inc. g) de la norma fundamental, quienes no obstante de ser extranjeros gozan de los derechos y garantías que el ordenamiento jurídico prevé, más aún si no existía una resolución firme, a raíz de la impugnación presentada por el recurrente contra la Resolución de expulsión, recurso del que se tiene evidencia que no fue resuelto por la autoridad recurrida, teniendo en cuenta que hasta la fecha de consideración  de esta acción tutelar tampoco existía ningún pronunciamiento, actuación que resulta ilegal, por cuanto en ningún caso las autoridades administrativas pueden desconocer respecto de los extranjeros la vigencia y alcance de los derechos fundamentales ni los inherentes a la persona humana, garantizados en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales, así se encuentren en condiciones de permanencia irregular.

Por lo expuesto, el Tribunal de hábeas corpus, al haber declarado procedente el recurso, ha hecho una correcta evaluación de antecedentes, así como una cabal aplicación del art. 18 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce, por mandato de los arts. 18.III y 120. 7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 93 de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, APRUEBA la Resolución 08/06, de 14 de septiembre de 2006, cursante de fs. 170 a 171, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, con la modificación de que la autoridad recurrida de inmediato defina la situación jurídica de los representados del recurrente, sin responsabilidad por ser excusable.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene la Presidenta, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

magistrado

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat

MagistradA

Fdo. Dr. Wálter Raña Arana

MagistradO