Sentencia: 0034/2010

En ese entendido, debe precisarse que el recurso directo de nulidad es la vía idónea para conocer actos o resoluciones pronunciadas sin competencia, sin importar que el instrumento normativo utilizado por la autoridad demandada sea una Resolución Administrativa o un Decreto Supremo.  En ese sentido la doctrina se pronuncia al señalar que “Para que un acto emitido sin jurisdicción o sin competencia por una autoridad pública pueda impugnarse a través del RDN es necesario que el mismo reúna un requisito que se halla en la esencia misma de los términos jurisdicción y competencia y que como se ha referido precedentemente consista en una decisión o resolución definitiva, ya que sólo en cuanto la autoridad pública haya adoptado una resolución o determinación de éstas características puede utilizarse el RDN.  Entre los actos que cumplen ese requisito pueden citarse, las resoluciones, ordenanzas, decretos supremos, autos supremos y otros” (ASBÚN  ROJAS, Jorge, op. Citr. P. 780).

Ese ha sido el criterio de la jurisprudencia desde la Corte Suprema de Justicia, que a través del Auto Supremo (AS) Nº 16 de 21 de octubre de 1986, declaró nulo el Decreto Supremo (DS) 020868 de 12 de junio de 1985 que disponía la convalidación de la reversión al dominio del Estado de las concesiones mineras citadas en él.  El fundamento fue que el poder ejecutivo usurpó funciones que competían a la judicatura minera (Cit en Ibid., p. 768).

El Tribunal Constitucional, a través de la Comisión de Admisión ha admitido diferentes recursos directos de nulidad contra Decretos Supremos.  Así, los AACC 180/2001-CA, 181/2001-CA, 182/20001-CA, 195/2001-CA, admitieron los recursos contra el DS 26140 de 6 de abril de 2001 y su Reglamento, Anexo de Funcionamiento de Organizaciones no Gubernamentales que Trabajan con Campesinos, Pueblos Indígenas Originarios y Colonizadores, y la SC 0075/2001, analizó el fondo de dichos recursos, declarándolos infundados al considerar que el DS y su Reglamento fueron emitidos por el Poder Ejecutivo en el ejercicio legal de sus facultades reglamentarias reconocidas por el art. 96-1) y 102 de la Ley Fundamental, vale decir con plena jurisdicción y competencia.

Por otra parte, la SC 0044/2002 de 30 de abril declaró fundado el recurso directo de nulidad, declarando nulo al DS 26377 publicado el 14 de noviembre de 2001; con el argumento que el Poder Ejecutivo ejerció facultades privativas del Superintendente de Electricidad, así como del Comité Nacional de Despacho de Carga, órganos que aun siendo parte del Poder Ejecutivo, tienen facultad privativa para establecer los precios de nodo de energía, potencia y peajes, así como para determinar los Costos Marginales de Corto Plazo de Energía; concluyendo, en consecuencia, que la actuación de los recurridos, fue realizada usurpando funciones que le competen.

En síntesis puede observarse que el Tribunal Constitucional admitió recursos directos de nulidad contra Decretos Supremos y, es más, analizó el fondo del problema jurídico planteado, como puede observarse, además en las SC 120/2004, que declaró infundado el recurso directo de nulidad planteado contra el DS 27427, con el siguiente argumento:

“(…)  al ser facultad privativa del Presidente de la República y los ministros de Estado dictar los Decretos Supremos, se concluye que éstas autoridades, -hoy demandadas-, al emitir el DS 27427 impugnado, no han usurpado de manera alguna las funciones legislativas, por cuanto no han dictado, abrogado, derogado, modificado o interpretado una ley y menos, han actuado con falta de competencia; con el advertido de que el codemandado Alberto Bonadona, en su condición de interventor del SENASIR, se limitó a ejecutar el referido Decreto Supremo; consiguientemente, las mencionadas autoridades, han actuado en el marco de su competencia señalada por la Constitución y las leyes; por lo que en este caso, no concurren los presupuestos jurídicos previstos por los arts. 31 de la CPE y 79 de la LTC”.

En dicha sentencia, se aclaró que si el “contenido y alcance del Decreto Supremo impugnado guarda o no armonía, con los preceptos de la Constitución y las leyes, son aspectos que no pueden ser examinados a través del recurso de nulidad, que se constituye en una garantía de aplicación general contra los actos de quienes usurpen funciones que no les competen así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”.

“Con referencia a la denuncia de que las autoridades gubernamentales estarían usurpando las funciones y competencias que le corresponden al Poder Judicial, por cuanto sólo éste podría evitar o suspender las actividades mineras, de acuerdo con las normas previstas por el art. 39 del CM; se debe señalar que ello no es evidente toda vez que las normas impugnadas no tienen por objetivo impedir la iniciación o suspender la actividad minera como se vio anteriormente, ni siquiera en su componente de comercialización; lo que establece son condiciones para realizar la exportación, dichas condiciones son, a saber, someter a proceso de industrialización los minerales no metálicos de boro, litio, magnesio y potasio; y proceso de industrialización química para el caso de ulexita; entonces, los concesionarios que cumplan con dichas condiciones realizarán normalmente sus exportaciones, lo que significa que de manera alguna no se está disponiendo la suspensión de las actividades mineras de los concesionarios.

En consecuencia, las autoridades gubernamentales, al haber expedido el DS 27590 no han usurpado de manera alguna las funciones y competencias del Poder Judicial; ahora, otra cosa es si las normas contenidas en dicho Decreto Supremo, a criterio del recurrente, lesionan sus derechos fundamentales o garantías constitucionales o son incompatibles con la Constitución; empero, como se tiene ya referido precedentemente, a través del recurso directo de nulidad, este Tribunal Constitucional no puede ingresar a examinar dichas denuncias ya que para ello existe otras vías jurisdiccionales extraordinarias”.

De conformidad a lo anotado, debe concluirse que es posible, a través del recurso directo de nulidad, impugnar decretos supremos que hubieren sido dictados sin competencia, más aún tratándose de la Constitución Política Vigente, donde existen determinadas materias cuya competencia está reservada exclusivamente a ciertos órganos o entidades territoriales autónomas o descentralizadas.

Cabe señalar que en un Estado Constitucional de Derecho, caracterizado por el respeto a la Constitución y a la ley y el principio de separación de funciones, la voluntad de las autoridades está sometida a la legalidad y es precisamente la Constitución la que establece la garantía jurisdiccional prevista en el art. 31 de la CPEabrg. y art. 122 de la CPE, sancionando con nulidad el acto o la resolución dictada por la autoridad, precautelando, en última instancia el principio de legalidad. 

Cabe recordar que la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en el art. 24, señala:  “La soberanía no puede existir si no se halla definitivamente especificados por la ley, los límites de la administración pública y si la responsabilidad de todos los empleados públicos no está asegurada”, lo que a decir de Jorge Asbún, busca:  “a) evitar el abuso de las autoridades públicas sobre los particulares y b) dar sentido al principio de eficacia de la función pública y para los cual se asigna un área determinada a cada autoridad.  Este es el mecanismo de frenos y contrapesos que había identificado Montesquieu (…)” (Ibid. p. 779) y es lo que persigue, precisamente, el recurso directo de nulidad, pues se debe respetar el marco competencial establecido por la Constitución y las leyes con la finalidad de evitar la arbitrariedad y lograr el respeto a los derechos y garantías constitucionales.

En definitiva a través del recurso de nulidad es posible ejercer el control sobre decretos supremos dictados sin competencia, pues ese es el recurso idóneo, expresamente previsto para ese fin; empero, debe aclararse que el contenido del decreto supremo o la presunta lesión a derechos, garantías, principios, valores y, en general, normas del bloque de constitucionalidad, no puede ser analizado por este recurso, sino, dependiendo del caso, por los previstos para el control normativo o tutelar de constitucionalidad.

Por otra parte, es preciso efectuar una aclaración sobre la Constitución formal y la Constitución material para evitar posibles confusiones con el ámbito de protección del recurso directo de nulidad: La Constitución, de manera formal, regula las fuentes del Derecho, la distribución y el ejercicio del poder entre los órganos estatales y, materialmente la Constitución contiene los valores principios, derechos y garantías que deben ser la base del legislador y del intérprete de la Constitución.

Ahora bien, si una norma legal otorga competencias a un órgano que constitucionalmente le corresponden a otro, surgirá un problema de control normativo de constitucionalidad y no de control competencial, pues lo que se está impugnando es el contenido la norma respecto a las competencias de un determinado órgano y no la competencia misma para dictar la norma -por ejemplo un el Decreto Supremo- (competencia que puede ser atacada por el origen o por la materia); último supuesto en el cual, claro está, corresponde la presentación de un recurso directo de nulidad.