SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0770/2011-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0770/2011-R

Sucre, 20 de mayo de 2011

Expediente:               2009-20168-41-AAC

Distrito:                              Santa Cruz

Magistrado Relator:     Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

En revisión la Resolución pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Ana Lorena Lavayen Bauer y Jaime Lavayen Roca contra Edmundo Farah Paz, Oficial Mayor de Planificación y Sandra Velarde Casal, Jefe de Ordenamiento Urbano, ambos de la Alcaldía de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

I.1.1. Hechos que la motivan

Los accionantes mediante memoriales presentados el 10 y 23 de junio de 2009,  cursantes de fs. 30 a 32 y 35 de obrados, refieren que el 25 de mayo del mismo año, fueron notificados con el aviso cursado por la Dirección de Ordenamiento Urbano, dependiente de la Oficialía Mayor de Planificación de la Alcaldía de Santa Cruz, en el que se les comunicó que se encuentra en trámite un proceso de expropiación y se les concede el plazo de cinco días para acreditar sus derechos propietarios respecto de sus terrenos urbanos, adquiridos de su anterior propietaria Anita Benegas Espinoza, ubicados en las manzano 11 y manzano 12 de la UV 55 A del Distrito Municipal 1 en la zona oeste de esa ciudad; notificaciones que constituyen una amenaza concreta y actual de restricción de su derecho de propiedad y violenta el art. 56 de la Constitución Política del Estado (CPE), por cuanto a partir de la diligencia de notificación se ven impedidos de colocar un ladrillo, un grifo de agua o ejercer actos de dominio público.

Con referencia al área que pretende ser expropiada, el artículo segundo de la Ordenanza Municipal (OM) 093/2007 de 10 de diciembre, dispuso expresamente que: “Se restituye y libera el área de 9.076.91 M2 de Anita Benegas Espinoza, que es parte del 23 % expropiada y no pagada ni consolidada por el Gobierno Municipal de Santa Cruz, de acuerdo al polígono delimitado por los puntos de las coordenadas siguiente…” (sic) en cumplimiento de dicha Ordenanza la Dirección de Ordenamiento Territorial aprobó los nuevos planos con el cambio de uso de suelo correspondientes; es decir, libre de afectación, entregándole la documentación mediante oficio Dpto. O.U. OF 401/2008, de acuerdo a la Resolución Técnica 04-A/2008 de 23 de mayo, con cuyo respaldo, la anterior propietaria les transfirió los referidos terrenos; sin embargo, con la notificación de expropiación se vieron perjudicados en los proyectos de inversión que  tenían proyectados.

Señalan también, que sus terrenos tienen antecedentes de expropiación mediante las OM 058/92 de 30 de noviembre, 035/95 de 28 de julio y 081/2001 de 13 de septiembre, resultando está ultima modificada por la referida OM 93/2007, que aprobó el proyecto de restructuración y zonificación del parque urbano oeste (parque de la juventud).    

En consecuencia, con la restitución de los terrenos a la anterior propietaria Anita Benegas Espinosa, respaldada por la OM 093/2007, estos quedaron restablecidos y completamente libres de toda expropiación anterior; empero, el Gobierno Municipal, a través de la Dirección de Ordenamiento Territorial y el Oficial Mayor de Planificación, en un acto ilegal, arbitrario, “incongruente” y “repudiable” pretenden reexpropiar, siendo así que no existe ninguna norma legal que les faculte para expropiar las veces que así lo quieran, más al contrario las prohíbe de acuerdo al art. 125 de la Ley de Municipalidades (LM) y que el derecho propietario se halla garantizado en el art. 110 de la CPE.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Los accionantes estiman vulnerado su derecho a la propiedad privada, citando al efecto los arts. 56 y 110 de la Constitución Política del Estado CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se les conceda tutela y en consecuencia, conminen a las autoridades demandadas para que cesen y suspendan la amenaza de restricción ilegal e indebida sobre sus terrenos y la expropiación de los mismos, además de establecer la calificación de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 24 de julio de 2009, según consta en el acta cursante de fs. 41 a 48 de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado de los accionantes ratificó los términos expuestos en la acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de los funcionarios demandados

Los funcionarios demandados Edmundo Farah Paz, Oficial Mayor de Planificación y Sandra Velarde Casal, Jefe de Ordenamiento Urbano, ambos de la Alcaldía de Santa Cruz, por intermedio de su abogado señalaron: a) Los accionantes no adjuntaron el título de propiedad de los lotes que reclaman ser afectos; b) Uno de los requisitos básicos de toda demanda de amparo constitucional, debe ser planteada en los términos exactos conforme a la realidad que existe y no así sobre una supuesta re-expropiación de terrenos, cosa que no es tal, toda vez que con la OM 093/2007de 19 de diciembre, restituye a Anita Benegas una superficie de 7.000.- m², esta superficie restituida no corresponde a los lotes de los ahora accionantes, de acuerdo al informe técnico del encargado de expropiaciones del Gobierno Municipal, que establece conforme a los antecedentes descritos las parcelas 4,11 y 12 del manzano 11 y 12 respectivamente son de propiedad de Jaime Lavayen Roca y Ana Lorena Lavayen Bauer, parcelas que nunca fueron afectados por ninguna Ordenanza de expropiación y forman parte del 37% habilitadas para la urbanización; c) En ningún momento se le negó una construcción o la implementación de un grifo de agua, lo único que consta en el Gobierno Municipal es un acta de infracción de 25 de mayo de 2009, por no contar con la licencia y/o permiso de construcción; d) Si la expropiación de un terreno por dos o tres veces es inconstitucional, debe tomarse en cuenta el art. 5 de la Ley de 30 de diciembre de 1884, como el Código de Procedimiento Civil que establece la vía del proceso contencioso administrativo contra una resolución del Gobierno Municipal, en el cual la persona crea que se vulnera la ley o que se vulnera alguna otra circunstancia y si vulnera la constitución, establece también los recursos de la acción directa de nulidad o la acción de inconstitucionalidad en contra de las Ordenanzas Municipales; y, e) El amparo está planteado en contra del Oficial Mayor de Planificación y la Jefa del Departamento de Ordenamiento Urbano, cuando en todo caso solamente se les ha comunicado un proyecto de expropiación que puede o no ser aprobado por el Concejo Municipal, que es el único órgano competente para dictar la ordenanza de expropiación.

I.2.3. Resolución

La Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 065/2009 de 24 de julio, cursante de fs. 48 a 49, declaró “improcedente” la tutela solicitada, por falta de elementos convincentes, evidentes y que no fueron acreditados por la parte accionante. Sin exponer fundamento legal alguno. Sin embargo de la intervención en audiencia de amparo el Vocal, Jorge Von Borries, cursante de fs. 46 vta. a 48 de obrados se extrae lo siguiente: i) “…para tomar conocimiento en el fondo del amparo constitucional planteado, en el mismo se menciona, se sustancia y se fundamenta el petitorio en una re-expropiación del terreno que antes habían sido expropiados y después han sido restituidos porque no se pago el precio correspondiente por la Alcaldía Municipal. Se cita la carilla 2 de la OM 093/2007, transferencias cedentes sobre la base de la expropiación, OM 093/2007 del 10/12/2007, cita la superficie que se encuentra en plena vigencia y dispone en el artículo segundo, lo siguiente: '(…)se restituye y libera el área urbano de 9.076.91.- m² a Anita Benegas Espinosa, que es parte del 23% de expropiación, no pagado y consolidada por el Gobierno Municipal de Santa Cruz (…)'; este es el punto esencial y fundamental porque está siendo recurrida, a continuación en el amparo: '(…)en cumplimiento y ejecución de dicha OM 093/2007, la Dirección de nacimiento Territorial, (…), aprobó los nuevos planos el cambio de uso de suelo correspondientes,(…)' y nos presenta el plano que  corresponde a una determinada área, pero lamentablemente no se presentó algún informe técnico que este tribunal pueda conocer, para especificar que esos terrenos están en el área de los 9.076.91 m2, y que han sido retornados a la propiedad de la Sra. Anita Banegas” (sic.); ii) “Recién ahora con la presentación del croquis, un plano preparado y presentado por el Gobierno Municipal, podemos establecer que son diferentes áreas las expropiadas restituidas y el área que siempre estaba en propiedad como se menciona a favor o como propiedad legitima sin expropiación, ni sesión a la Municipalidad como también constan de un 40 % (cuarenta por ciento) de superficie para hacer el parcelamiento correspondiente, recién podemos establecer en ese croquis que se ha señalado Mza. 11 y 12 y con relación a la calle correspondiente sin necesidad técnica, de ingeniería topografía, podemos establecer que aquí, en el plano presentado por Ana Lorena Lavayen Baur está un terreno después del área 13 y en el área 11 que corresponden a estos terrenos que se encuentran aquí como superficie de vuelta, área restituida al propietario de la Ordenanza Municipal 093/ 2007 y la otra colindante a la misma” (sic.); y, iii) “Poner al tribunal en la situación de no poder entrar en el fondo del amparo, para entretenernos la competencia que nos niega el Gobierno Municipal por ser la notificación una restricción al derecho civil, constitucional, a la propiedad privada de los impetrantes y que debe ser resuelto de forma inmediata en el amparo constitucional para evitar otros perjuicios y de más, pero pone a este tribunal en la situación de no poder definir de una manera cierta que terrenos son los que se tienen este amparo constitucional como demandados, porque si fuera una restitución, liberación de terrenos por falta de pagos de 9.076.91 m2 está el procedimiento correspondiente en la Ley 2028 de la LM en los arts. 124 y 125 sobre este tipo de expropiaciones,…pero nos pone la situación de no poder entrar en la definición de cuales terrenos, en la duda de porqué la parte presentante del amparo, no ha cumplido con las formalidades necesarias y el Tribunal no lo ha exigido en su momento, por la forma en que era presentada la demanda de amparo constitucional y la documentación que fue acompañada no ha presentado un informe, una opinión técnica que nos acredite que éstos son los terrenos que están en la superficie de 9.076.91 m2, lo que no vamos a poder definir en este amparo constitucional la falta de esa documentación, entre las aseveración de la parte demandante en la ratificación de su demanda y la aseveración efectuada por el organismo municipal que además presenta un croquis, un informe técnico a ese respecto. Por lo que no podemos entrar en el fondo por esa dificultad por consiguiente no podemos conceder ni denegarlo, falta de elementos nos llevan al rechazo del aparo constitucional” (sic).

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Dada la carga procesal, mediante Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, se ampliaron las facultades otorgadas a este Tribunal por la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, a objeto de conocer y resolver las acciones de defensa de derechos fundamentales presentadas a partir del 7 de febrero de 2009; es decir, bajo el nuevo orden constitucional; por lo que, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2011 de 11 de enero, se procedió a la reanudación del sorteo de causas.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  El 30 de noviembre de 1992, a través de la OM 058/92, el Concejo Municipal de Santa Cruz, declaró de necesidad y utilidad pública la construcción del parque de “Preservación Ecológica del Piraí” y la consiguiente expropiación de los terrenos ubicados en el área comprendida en la zona noroeste de la ciudad, en una extensión de 353.615.- m² (fs. 8 a 9).

II.2.  El 26 de julio de 1995, mediante OM 035/95, el Concejo Municipal de Santa Cruz, declaró de necesidad y utilidad pública como parque público urbano el área que resultare de la donación para uso público del 40% de cada una de las propiedades afectadas y de la expropiación de un 23% adicional de cada una de las mismas, todo dentro del polígono encerrado por el cuarto anillo, de la avenida Roca Coronado y el dique de contención de SEARPI (fs. 10 a 11).

II.3.  El 13 de septiembre de 2001, por OM 087/2001, el Concejo Municipal de Santa Cruz, declaró de necesidad y utilidad pública para su expropiación el área verde ubicada en la zona noreste, entre las avenidas “Roca-Coronado” por el sur, el dique de contención por el noreste y el cuarto anillo por el este, destinado para parque público urbano (fs. 12 a 13).

II.4.  El 19 de diciembre de 2007, el Concejo Municipal de Santa Cruz, emitió la OM 093/07, aprobando el proyecto de Reestructuración y zonificación del parque urbano oeste (parque de la Juventud) con las modificaciones de orden técnico y disponiendo la restitución y liberación del  área de 9.076.91.- m² a favor de Anita Banegas Espinoza, correspondiente al 23% del área expropiada y no pagada, ni consolidada por el Gobierno Municipal de Santa Cruz, de acuerdo al polígono delimitado por los puntos de las coordinadas del lote 1 y 2 (fs. 7).

II.5.  El 23 de mayo de 2008, el Jefe del Departamento de Ordenamiento Urbano mediante nota 401/2008, al concluir con el trámite 24097/08 de proyecto de reestructuración y zonificación del parque de la juventud, conforme a la OM 93/07, hizo entrega oficial de los planos aprobados de acuerdo a la resolución técnica 04-A/08 de 23 de mayo de 2008 a favor de Anita Banegas Espinoza (fs. 3 a 7).

II.6.  El 25 de mayo de 2009, la Oficialía Mayor de Planificación, Dirección de Ordenamiento Territorial y el Departamento de Ordenamiento Urbano de la Alcaldía de Santa Cruz, notificaron a Marcelo Salas sobre el proceso de expropiación a iniciarse en el corto plazo por medio de la aprobación en curso de la Ordenanza Municipal que declaró de necesidad y utilidad pública la expropiación de los terrenos afectados por la ampliación del parque urbano denominado “Parque de la Autonomía” antes Parque de la Juventud en los Mz 11 y Mz 12 de la UV-55 A del Distrito Municipal  en la zona oeste (fs. 2).

II.7.  Mediante Matriculas 7.01.1.99.0060814 de 6 de julio de 2006 y 7.01.1.99.0061036 de la misma fecha, se evidencia el registro de la propiedad de los lotes de terrenos de Ana Lorena Lavayen Bauer, ubicados en la zona oeste de la ciudad de Santa Cruz y mediante matricula 7.01.1.99.0061030 de 29 de mayo de 2009, el registro de la propiedad del lote de terreno de Jaime Lavayen Roca, ubicados en la zona oeste, UV:55A, Mza. 1 (fs. 16, 18 y 21).

II.8.  El 27 de mayo de 2009, el Encargado de Expropiaciones del Gobierno Municipal Autónomo de Santa Cruz de la Sierra, emitió el plano 4 sobre uso de suelo y situación actual de áreas urbanizadas restituida por OM 093/2007, en relación al proyecto de expropiación para ampliación de “Parque de la Autonomía”  (FS.40)

 

          III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, alegan la vulneración de su derecho a la propiedad privada, toda vez que los funcionarios municipales demandados, sin tomar en cuenta la Ordenanza Municipal 093/2007, que dispuso restituir el 23% del área afectada, les notificaron haciéndoles conocer sobre el proceso de expropiación de sus terrenos a iniciarse mediante Ordenanza Municipal por necesidad  y utilidad pública para la ampliación del parque urbano denominado “Parque de la Autonomía”, cuya emisión se encuentra en trámite,  dándoles para ello cinco días para recibir información sobre el proceso y para la acreditación de su derecho propietario; comunicación que constituye una amenaza de restricción ilegal e indebida a su propiedad privada. Por lo expuesto, corresponde analizar si en el caso concreto se debe otorgar o no la tutela solicitada.

III.1. Concepto, requisitos y efectos del acto administrativo

 

Antes de analizar la problemática planteada, es preciso recordar que este Tribunal, definiendo el acto administrativo y estableciendo los requisitos que debe cumplir para ser considerado como tal, a través de la SC 0686/2004-R de 6 de mayo de 2004, señaló: “La norma prevista por el art. 27 de la LPA, al conceptuar el acto administrativo, ha establecido que éste es: 'toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo'. Partiendo de la norma referida y analizando el contenido del informe evacuado por la recurrida, en el que se formula la exhortación, se concluye que el mismo no se constituye en un acto administrativo en esencia, pues el informe no tiene carácter resolutivo…”.

Para el tratadista Hugo Caldera, el acto administrativo constituye una exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en ejercicio de potestades jurídicas administrativas destinadas a alcanzar fines públicos encomendados a este órgano, opinión acorde con la vertida precedentemente y armonizable al ordenamiento jurídico boliviano.

En este contexto, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: “…se considera acto administrativo a toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional…”. Asimismo, esta disposición en la última parte señala que el acto administrativo “…es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo, características que coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad disciplinados por el inciso g) del art. 4 de de la señalada ley”.

En este contexto, a partir de las características antes señaladas, se tiene que los actos administrativos, una vez agotada la instancia administrativa, adquieren la calidad de “firmeza”, en virtud de la cual, adquieren estabilidad y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de “autotutela”, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento fue emitido en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto.

III.2. Análisis del caso de autos

La problemática planteada en el caso de autos, emerge de la notificación efectuada por los funcionarios municipales demandados a los accionantes, por la cual les hicieron conocer sobre la tramitación de una ordenanza de expropiación de los terrenos de su propiedad, a cuyo efecto les dieron el plazo de cinco días para recibir información al respecto y para que acrediten su derecho propietario, con lo cual consideran que su derecho a la propiedad privada se encuentra amenazado.

Sin embargo, analizando los alcances de la notificación efectuada por los funcionarios municipales demandados, efectuada el 25 de mayo de 2009, por la cual hicieron conocer sobre el proceso de expropiación a iniciarse a corto plazo por medio de la aprobación en curso de la Ordenanza Municipal a ser dictada, declarando la necesidad y utilidad pública de los terrenos ubicados en los manzanos 11 y 12 de la UV-55 A, zona oeste de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, solicitando se apersonen a esas oficinas para informarse sobre el curso y seguimiento del proceso expropiatorio, antes de que efectúen mejoras en los terrenos de su propiedad, debiendo al efecto, adjuntar la documentación que acredite su derecho propietario, se advierte que dicha comunicación no constituye en sí un acto administrativo, toda vez que no se trata de una declaración, disposición o decisión de la administración pública que produzca efectos jurídicos sobre los accionantes, tampoco reviste la calidad de obligatorio, exigible, ejecutable, pues la notificación en cuestión no tiene carácter imperativo u otra forma jurídica de obligar a su cumplimiento, es decir que no cumple con los requisitos de obligatoriedad, exigibilidad y ejecutabilidad, menos produce efecto alguno sobre los accionantes, limitando su validez a una simple comunicación sobre los trámites de expropiación que el Gobierno Municipal de Santa Cruz tiene previstos realizar para la ejecución del proyecto de ampliación del “Parque de la Autonomía”.

Por lo anotado, se concluye que la simple comunicación efectuada por los funcionarios municipales demandados, carece de efectos jurídicos que lesionen el derecho de propiedad de los accionantes, porque no constituye un acto administrativo en esencia que limite de alguna forma dicho derecho, y si los accionantes acaso consideraban que en el aviso notificado, existen vicios de forma o contenido, debieron reclamar siguiendo las instancias correspondientes de la Alcaldía de Santa Cruz y de ninguna manera pretender que a través de la presente acción tutelar se conmine a las autoridades demandadas que suspendan el proceso de expropiación de sus terrenos y en el caso de emitirse un acto administrativo que lesione sus derechos, después de agotar la vía de reclamo a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, recién acudir a la acción de amparo constitucional.

En consecuencia, la situación planteada no es susceptible de protección a través del amparo constitucional, por cuanto el Tribunal de garantías, al haber declarado “improcedente” la tutela impetrada, aunque con otra terminología, efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes del caso; puesto que, la autoridad jurisdiccional, al evidenciar que la vulneración no era evidente, debió denegar la tutela y no declararla improcedente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, que modifica el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, en revisión, resuelve: APROBAR la Resolución 065/2009 de 24 de julio, cursante de fs. 48 a 49, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene la Magistrada, Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO