a instancia demandando la inconstitucionalidad de los arts. 3 inc. m) y 157 del Decreto Supremo (DS) 29215, 3.I y III, y 6 del DS 29802; y, 5.4, VI de la “Guía para la Verificación y Determinación de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabaj

De igual modo, el accionante denunció de infringido el principio de reserva de ley, por ello es ineludible develar que el principio de reserva de ley, ha sido explicado por la jurisdicción constitucional boliviana, que ha diseñado una sólida doctrina al respecto; así en esa labor, se tiene que la Declaración Constitucional (DC) 006/2000 de 21 de diciembre, ha expuesto que el principio de reserva de ley es la:

“…institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una Ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de otra Ley.”

“…de la definición glosada se infiere que dentro de un sistema constitucional existen ámbitos o materias que, en desarrollo de las normas previstas por la Constitución, tienen que ser reguladas específicamente por una Ley en sentido formal; así, la aplicación de limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales tiene que ser definida mediante una Ley en sentido formal; de otro lado, en aquellos casos en los que el Constituyente establece un mandato directo y expreso al Legislador para que emita una Ley que regule una determinada materia en desarrollo de un precepto constitucional, tal es el caso de las normas constitucionales que definen la organización y funcionamiento de un órgano de poder…”.

“En el ámbito del ejercicio de los derechos fundamentales, este principio es aplicado para impedir cualquier exceso en la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales; pues si bien es cierto que pueden imponerse límites al ejercicio de los derechos fundamentales para preservar la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, no es menos cierto que, en aplicación del principio de reserva legal, esas limitaciones solo pueden ser impuestas mediante ley en sentido formal.

En consecuencia, conforme al razonamiento precedentemente expuesto el principio de reserva legal, en el ámbito del ejercicio de los derechos fundamentales, resultaría lesionado cuando una norma inferior a una ley imponga limitaciones al ejercicio de algún derecho fundamental consagrado por la Constitución o los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; a contrario sensu, no resulta lesionado el principio cuando la limitación de un derecho fundamental es impuesta por una ley en sentido formal, y dicha Ley es reglamentada en su parte operativa por otra disposición inferior.”

Luego del desarrollo doctrinal del principio de reserva de ley, la Constitución Política del Estado de 2009, consagró nuevamente en su texto el principio de reserva de ley, de modo expreso en las normas del art. 109.II que dispone: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”; pero también de forma intrínseca a tiempo de otorgar competencias a los Órganos Legislativo y Ejecutivo, a aquel la facultad de dictar leyes, art. 158.I.3; mientras que a éste, la potestad de cumplirlas y hacerlas cumplir, art. 172.1.8; preceptos legales de cuyos mandatos se advierte la voluntad constituyente de resguardar los derechos fundamentales de limitaciones por otras vías que no sean la legislativa, lo que incluye una genérica obligación para el Legislativo, de no remitir al reglamento o delegar al Órgano Ejecutivo, la potestad de limitar los derechos fundamentales en el establecimiento de obligaciones o la determinación de sanciones, siendo que la norma constitucional de modo concreto impone al Legislativo el deber de cumplimiento de la ley y además de hacerla cumplir mediante los decretos correspondientes, lo que refuerza la voluntad constituyente de imponer el principio de subordinación, por el cual los reglamentos dependen de las leyes, por lo que no pueden establecer obligaciones ni sanciones que no se encuentren de antemano en la ley, de ese modo es que el decreto no puede regular conductas que no se previeron en la norma superior, aunque en aplicación del principio de favorabilidad, se admite la posibilidad de actividad reglamentaria no restrictiva o favorable al ejercicio de los derechos fundamentales.

Ahora bien, en el caso presente, el accionante denuncia que las normas del art. 157 del DS 29215, disponen la reversión de la propiedad agrícola de aquellas propiedades en las que se mantenga relaciones de servidumbre, trabajo forzoso, peonazgo por deudas, esclavitud de familias o existan personas cautivas, por considerar que ese tipo de relaciones implica el incumplimiento de la función económico social, que a su vez es el requisito indispensable para conservar la propiedad rural; mandato que implica la limitación del derecho fundamental a la propiedad privada agraria, por lo que debió ser materia de una ley formal emanada del Órgano Legislativo, mas no de un decreto reglamentario.

“Art. 398.- Se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país, Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas.”

El artículo transcrito contiene la expresa prohibición del latifundio y otras normas que permiten identificarlo; entre ellas, se precisa que será considerado como esa forma prohibida de la propiedad agraria (latifundio), la explotación de la tierra que aplica algún sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud.

Del mandato expuesto, se puede percibir que la Constitución Política del Estado ya ha determinado como una causal de reversión de la propiedad agraria, el latifundio, y que será considerada como tal, la propiedad en la que exista alguna de las formas de explotación humana relacionadas con la servidumbre, la esclavitud o situaciones análogas.

En un análisis comparativo, se puede identificar una significativa coincidencia entre la norma demandada de inconstitucionalidad y las normas de los arts. 398 y 410 de la CPE, lo que no se motiva en la casualidad como ya ha sido adelantado en párrafos anteriores de esta misma Sentencia Constitucional, sino que se debe a la preexistencia cronológica del DS 29215 con relación a la Constitución Política del Estado de 2009, siendo por ello que sus normas sirvieron de fuente informadora a la Asamblea Constituyente, instancia que asumió sus mandatos generando un fenómeno de constitucionalización de la norma reglamentaria ahora demandada; es decir que la Constitución Política del Estado de 2009, encumbró al más elevado rango jurídico los mandatos contenidos en la norma reglamentaria ahora demandada de inconstitucionalidad, lo que induce a este Tribunal Constitucional Plurinacional a desestimar la denuncia de inconstitucionalidad por vulneración del principio de reserva de ley, ya que ello sólo es posible cuando una norma reglamentaria emitida por el Órgano Ejecutivo limita el ejercicio de los derechos fundamentales, más no cuando su contenido es sólo reiterativo de la norma constitucional, como es el caso presente, en que la norma reglamentaria prevista en el art. 157 del DS 29215, tiene coincidencia plena con las normas constitucionales del art. 398 en interpretación sistemática con el art. 401 de la CPE, como ha sido explicado.

Lo anteriormente expuesto, también desestima la inconstitucionalidad con referencia a la supuesta vulneración del art. 397 de la CPE, el que establece que el trabajo es la fuente para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, ya que la constitucionalización de los mandatos del art. 157 del DS 29215, exponen que lo previsto por estas normas es una forma constitucional de reversión de la propiedad agraria, aún cuando existiera explotación de la tierra, por motivos diferentes cierto, pero no menos constitucionales.

En consecuencia, la normas contenidas en los arts. 3 inc. m) y 157 del SC 29215, por lo señalado, debieron haber sido declaradas constitucionales, validando dicho análisis para el estudio de las normas impugnadas del DS 29802, con excepción del art. 6, siendo que como se señaló en el Auto Constitucional 0844/2012-CA de 7 de noviembre, que admitió la presente acción, dicha normativa fue derogada por el DS 388 de 23 de diciembre de 2009.

Finalmente, la demanda relativa a la de inconstitucionalidad de los artículos contenidos en la Guía para la Verificación y Determinación de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso y Formas Análogas de Sometimiento”, resulta ser improcedente, siendo que de la verificación de la naturaleza del instrumento jurídico demandado, que no es una ley, ni decreto supremo, así como tampoco un reglamento con características de abstracción, aplicación general y obligatoria, sino más bien una guía; es pertinente traer la doctrina desarrollada por la jurisdicción constitucional boliviana, ya se han conocido similares pretensiones de someter a examen de constitucionalidad instrumentos jurídicos denominados guías; así, la SC 0049/2007 de 12 de diciembre, expuso la siguiente conclusión:

“El recurrente al plantear la presente acción está desnaturalizando el recurso de inconstitucionalidad instituido por el art. 120 atribución 1ª de la CPE y las normas de su desarrollo sistematizadas en la Ley del Tribunal Constitucional, puesto que si bien la Guía fue aprobada mediante una Resolución Administrativa pronunciada por el Contralor General de la República no fue emitida sino con la intencionalidad de una atinada aplicación de las disposiciones legales, sin que, por esa causa, pueda ser aplicada necesariamente para la resolución de cualquier asunto, máxime si, a ese efecto, están las normas que regulan su aplicación general.

En ese sentido, una guía -en el sentido que fue aprobada- a lo más que podría asemejarse es a una directiva o instrucción, por lo que a colación es menester mencionar que mediante AC 109/2004-CA de 27 de febrero, se ha señalado que 'una `directiva´ es una directriz, un conjunto de instrucciones (Diccionario de Términos Jurídicos, de Ricardo Villarreal Molina y Miguel Ángel del Arco Torres, pag. 158)' y en la SC 0008/2003, de 28 de enero, se ha establecido que 'una instrucción no forma parte de las normas sujetas al control de constitucionalidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad'. Este último precedente ha señalado además, que: '…la `instrucción puede definirse como una regla dada por los superiores jerárquicos a sus funcionarios subalternos, que puntualiza medidas internas cuya finalidad es aumentar el rendimiento del trabajo... instrucción que difiere del `reglamento´ que constituye una expresión de la voluntad del Estado creadora de normas jurídicas destinadas a todos los administrados (Diccionario de Derecho Público, de Emilio Fernández Vázquez, pág. 432); en ese contexto se tiene que en principio las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen (...)'.

En consecuencia, el Anexo de la Guía para la Elaboración de Informes de Auditoría Interna con Indicios de Responsabilidad, al constituir únicamente una instrucción aprobada mediante Resolución emitida por el Contralor General de la República a.i. no puede entenderse sino como un instrumento interno que coadyuve a la aplicación correcta, en su caso, de acuerdo con la Constitución Política del Estado, la leyes, decretos y cualesquiera otra resoluciones, quedando fuera del control de constitucionalidad porque strictu sensu, esta guía no constituye una norma jurídica o disposición legal, no pudiendo por ello, ingresarse a efectuar el control de constitucionalidad formulado.”

Ahora bien, en el caso presente, se ha demandado la inconstitucionalidad de la Guía para la Verificación y Determinación de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso y Formas Análogas de Sometimiento, instrumento que resulta ser sólo una guía, es decir, un documento que instruye sobre las formas y modos en que deben actuar los funcionarios estatales, siendo, más no impone normas obligatorias, si no sólo pautas de actuación para una adecuada tarea por parte de esos servidores públicos, que redunde en un mejor resultado para la función encargada. Su objeto es establecer pasos y criterios a seguir en la verificación de la función económico social, cuando se tenga indicios de relaciones servidumbrales, trabajo forzoso o formas análogas de sometimiento de personas; con lo que se comprueba que esta guía no impone ninguna norma o regla de conducta obligatoria, sino sólo unos criterios de conducta para mejor proceder, de los cuales se puede apartar el servidor público en procura de un mejor resultado, mayor eficiencia o porque las circunstancias así lo requieran.

Conforme a la conclusión precedente, el examen de constitucionalidad demandado no es procedente en el caso presente, ya que la demanda ha sido interpuesta contra un instrumento jurídico que no tiene las cualidades de norma jurídica, ya que no es abstracta, universal y de cumplimiento obligatorio, características que deben reunir un instrumento jurídico para ser sujeto de control de constitucionalidad.

En definitiva, considero que la SCP 0369/2013, no atiende las denuncias planteadas bajo un argumento que no corresponde a la realidad de su argumentación, debo expresar mi disidencia con la misma, ya que, considero que resolviendo en el fondo, en aplicación de los principios de igualdad y de reserva de ley, se debió declarar la constitucionalidad de las normas del art. 157 del DS29215; y del art. 3.I del DS 29802; así como  la improcedencia de la acción respecto a la denuncia de inconstitucionalidad de los arts. 5.4, VI de la Guía para la verificación y Determinación de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso y Formas Análogas de Sometimiento.