DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0024/2015
Fecha: 26-Ene-2015
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0024/2015
Sucre, 26 de enero de 2015
CORRELATIVA A LA DCP 0001/2013
Y DCP 0020/2013
Sala Plena
Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Control previo de constitucionalidad de estatutos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 00919-2012-02-CEA
Departamento: Cochabamba
En control previo de constitucionalidad Cartas Orgánicas de entidades territoriales autónomas presentado por Filiberto Flores Cuba, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata de la provincia Ayopaya del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la consulta
Por memorial recepcionada el 13 de octubre de 2014 cursante a fs. 490 a 491 vta., Filiberto Flores Cuba, Presidente del Concejo Municipal de Cocapata, refirió que en observancia del art. 302.I.1 de la Constitución Política del Estado (CPE), en sesión del Concejo Municipal de 19 de septiembre de 2014, se aprobó por unanimidad de votos de los Concejales y Concejalas, los ajustes al proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) de la entidad municipal de Cocapata por Ley 17/2014 de 19 de septiembre.
Refiere, que modifican uno de los artículos observados y en cuanto al otro no verifican que no se encuentra y no afecta al texto modificado. Por lo que, solicitan se declare la constitucionalidad total del proyecto de Carta Orgánica del municipio de Cocapata de la provincia Ayopaya del departamento de Cochabamba, para tal efecto señalan los arts. 117 y 118 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
De conformidad al Acuerdo Administrativo TCP-AL-SP-065/2014 de 5 de diciembre, que en el Resuelve Primero, dispone el receso de actividades del Tribunal Constitucional plurinacional del 22 de diciembre de 2014 al 2 de enero de 2015, suspensión de plazos procesales; a cuyo efecto, la presente Declaración Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del plazo.
La solicitud fue admitida en este Tribunal mediante decreto de 15 de octubre de 2014 y en consideración que el Magistrado Relator de la DCP 0001/2013 de 12 de marzo y correlativa DCP 0020/2013 de 4 de noviembre, asumió funciones como Presidente de éste Tribunal, se remitió el expediente, mediante Secretaria General a Sala Plena, para su asignación a otro Magistrado; razón por la que, fue remitida al despacho de la Magistrada relatora, la presente Declaración Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro de los plazos procesales establecidos.
II. CONCLUSIONES
Artículos modificados del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata, sometidos a control previo de constitucionalidad:
Art. Artículo 32. Facultades del Alcalde Municipal.
I. El Alcalde o Alcaldesa Municipal es la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno en el municipio de Cocapata, tiene las siguientes atribuciones:
(…)
6. Proponer la reconsideración de Ordenanzas en los plazos determinados por la Carta Orgánica y demás norma municipales.
(…).
Art. 25.I.26 (Suprimido)
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Dando cumplimiento a la DCP 0020/2013 de 4 de noviembre, correlativa de la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, Filiberto Flores Cuba, Presidente del Concejo Autónomo Municipal de Cocapata, solicita un nuevo control de constitucionalidad sobre las modificaciones y adecuaciones realizadas a los artículos del proyecto de COM de esa entidad territorial, declarados incompatibles por la DCP 0020/2013.
Corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional, realizar en esta etapa el control previo de constitucionalidad solo en lo referente a las modificaciones realizadas al articulado, remitiéndose en lo restante al contenido al texto original del proyecto de COM cursante en la DCP 0001/2013 y su correlativa 0020/2013.
III.1. El Control Previo de Constitucionalidad de las normas institucionales básicas de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA)
El proceso de elaboración y puesta en vigencia de los estatutos y cartas orgánicas es altamente complejo, esto en razón a su naturaleza intrínseca y su finalidad, aspectos que le otorgan una naturaleza política y jurídica especial, distinta del resto de la normativa nacional clasificada en el parágrafo II del art. 410 de la CPE. Por ello, el constituyente en el proceso de elaboración y aprobación de las normas institucionales básicas de las ETA ha encargado al Tribunal Constitucional Plurinacional, el control previo de constitucionalidad (art. 274 de la CPE) entendido como un mecanismo que permite dar coherencia al ordenamiento jurídico que implica “…confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional” (art. 116 del CPCo).
En este sentido, el art. 53.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), establece que: “El órgano deliberativo correspondiente remitirá el proyecto de estatuto al Tribunal Constitucional Plurinacional, que deberá pronunciarse sobre su constitucionalidad. En caso de que existan observaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional lo devolverá para su corrección”.
De esto se desprende que, el control previo de constitucionalidad de las normas institucionales básicas de las ETA, puede extenderse en el tiempo, debiendo ser devuelto a sus autores el número de veces que sea necesario para su modificación hasta lograr su finalidad, que no es otra que la de lograr una adecuación efectiva al texto de la Constitución Política del Estado, garantizando su supremacía.
III.2. Efectos procesales de la sustitución de artículos declarados compatibles en una Declaración Constitucional Plurinacional, por parte del estatuyente
La jurisprudencia de éste Tribunal precisamente en la DCP 0020/2013 de 4 de noviembre, establece «Al respecto, es preciso señalar que habiéndose realizado ya un primer análisis del proyecto de la Carta Orgánica del Municipio de Cocapata, por el cual se declaró la compatibilidad de la mayoría de sus artículos y la incompatibilidad de otros, al someter el referido proyecto a un segundo examen de constitucionalidad, debe establecerse que el mismo será realizado únicamente sobre aquellos artículos que fueron declarados incompatibles; es decir, sobre los artículos “1 (última frase); 10 (frase 'Se reconoce'), 11 (frase 'Se reconocen'); 15.3; 16; 17 (enunciado), 20.1.f; 22 (enunciado); 25.I (enunciado); 25.I numerales 10, 14, 19, 21 y 24; 32 numerales 6, 17, 20 y 21; 39.III; 51.II.VII; 76; 82.II; 83; 89.II.1.1.4; 105.III; 110.VIII; 118; 119; 128; 130, Disposición Transitoria Segunda”, lo cual supone que aquellos artículos que no fueron observados y merecieron su declaratoria de compatibles con la Norma Suprema, no deben ser modificados, puesto que ello implicaría realizar un nuevo análisis sobre los mismos, por cuanto “La tarea atribuida al Tribunal Constitucional Plurinacional, en referencia al control previo de constitucionalidad de Estatutos y Cartas Orgánicas, es de suma importancia, pues es la única instancia de revisión previa a la vigencia de la norma básica institucional. Si bien se pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional, emita una opinión o un criterio respecto a la compatibilidad o incompatibilidad del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, aquello que se establezca en la Declaración es vinculante y obligatorio” (DCP 0001/2013). Salvo que se tenga la intención de someter nuevamente el proyecto modificado de Estatuto Autonómico o Carta Orgánica, para que el mismo ingrese como causa nueva al Tribunal Constitucional Plurinacional, para que una vez admitido y sorteado sea sometido en su totalidad a otro examen de constitucionalidad, en el cual se deberá volver a analizar la incompatibilidad o compatibilidad de cada artículo.
En el caso de examen, excepcionalmente y aplicando el principio de economía procesal, para no adoptar la decisión de devolver el expediente para su nueva presentación a este Tribunal, ingresará al examen de las normas cuyo texto se entiende fueron enmendadas, corregidas o subsanadas en cuanto a las incompatibilidades ya declaradas. El proyecto remitido con modificaciones, subsanando las incompatibilidades observadas al proyecto original y, eventualmente, reordenando o reemplazando ciertos “vacíos” dejados porque una u otra norma fue declarada incompatible, termina por añadir alguna que otra previsión no examinada y que, igualmente, no será objeto de análisis en la presente Declaración Constitucional Plurinacional.
El razonamiento precedente, explica porque este Tribunal Constitucional Plurinacional en la parte declarativa, debe adoptar el entendimiento que -en los demás artículos no examinados ahora-, el texto deberá estar conforme al proyecto presentado y analizado en la DCP 0001/2013, con las implicancias que, por falta de congruencia entre esta y la presente Resolución, hubiera la necesidad de un pronunciamiento sobreviniente que esta Declaración Constitucional estime pertinente» (las negrillas nos corresponden).
Se entiende, que una vez que éste Tribunal, se pronuncia sobre un proyecto de norma institucional básica a través de una Resolución, la ETA consultante debe modificar, adecuar o suprimir conforme los fundamentos jurídicos que motivaron su incompatibilidad, los artículos observados de incompatibilidad.
En consecuencia, la entidad autónoma no puede aumentar otros artículos al proyecto de norma básica institucional, que haya sido sometido a control previo de constitucionalidad, esta circunstancia daría lugar a que se inicie un nuevo proceso, con nuevo sorteo por tratarse de otro proyecto estatuto o carta orgánica diferente al original el mismo que se encuentra en proceso; tampoco puede sustituir los artículos analizados y declarados compatibles, que conllevaría igual efecto que las circunstancias arriba descritas; en ese entender la DCP 0020/2013, no analizó la modificación realizada a todos los numerales de los art. 25 y 32 del proyecto original de COM de Cocapata; es decir, no las considera como parte de la norma básica institucional, solo realizó control de constitucional, a los numerales 10, 14, 19, 21 y 24 del parágrafo I del art. 25 y la DCP 0001/2013, a los numerales 6, 17, 20 y 21 del art. 32, que expresamente declaró su incompatibilidad con la Constitución Política del Estado.
En ese entender los numerales que han sido declarados compatibles del art. 25 y 32 por la DCP 0001/2013 no debían sufrir ninguna sustitución, no podían ser remplazados por otros numerales y contenidos, como pretende la ETA de Cocapata; para el Tribunal Constitucional Plurinacional, los numerales declarados compatibles de los artículos 25 y 32 del proyecto de COM original por la DCP 0001/2013, son los considerados en el cuerpo de la COM de Cocapata y no así los sustituidos o remplazados como se pretende.
Este Tribunal debe hacer cumplir estrictamente las Resoluciones que emana; en consecuencia, corresponde a la entidad autónoma consultante la observancia de los fundamentos jurídicos y la parte resolutiva de los fallos constitucionales arriba señalados.
III.3. Confrontación del texto los artículos reformulados del proyecto de COM del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata
Respecto al control previo de constitucionalidad en concreto y conforme lo desarrollado en el apartado anterior, en atención a consideraciones de carácter jurídico, este Tribunal Constitucional Plurinacional se limitará en esta etapa a realizar el test de compatibilidad a los artículos modificados del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata. En tal sentido, se analizará cada uno de los elementos normativos reformulados.
III.3.1. Examen del art. 32.I.6
Texto declarado incompatible por la DCP 0020/2013:
“Artículo 32. Facultades del Alcalde Municipal.
I. El Alcalde o Alcaldesa Municipal es la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno en el municipio de Cocapata, tiene las siguientes atribuciones:
(…)
6. Proponer la reconsideración de Leyes y Ordenanzas en los plazos determinados por la Carta Orgánica y demás normas municipales.
(…)”.
Texto modificado:
“Artículo 32. Facultades del Alcalde Municipal.
I. El Alcalde o Alcaldesa Municipal es la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno en el municipio de Cocapata, tiene las siguientes atribuciones:
(…)
6. Proponer la reconsideración de Ordenanzas en los plazos determinados por la Carta Orgánica y demás norma municipales.
(…)”.
Control previo de constitucionalidad
La Constitución Política del Estado, a establecido un nuevo orden
constitucional para el nuevo Estado Unitario Plurinacional, con autonomías, en ese orden, las entidades autónomas tienen un nuevo contexto normativo; es decir, tienen facultad legislativa en el marco de sus competencias exclusivas y en cuanto a las responsabilidades distribuidas por la ley básica en las competencias compartidas.
En cuanto a las ordenanzas municipales, la Norma Suprema no la ha suprimido, aunque no le otorga alcance alguno porque entiende que este aspecto le corresponde a cada entidad autónoma, así el art. 202.1 de la CPE establece: “Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver: 1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas,” (las negrillas son nuestras).
Por su parte la jurisprudencia de éste Tribunal, en caso de entidades municipales de manera uniforme ha declarado constitucional al instrumento normativo de la ordenanza emanada por el Concejo Municipal, siempre que en su alcance no afecte la facultad reglamentaria que tiene el ejecutivo municipal; es decir, que no incurra en invasión facultativa y no se concentre funciones en un solo órgano, en observancia del principio de separación de órganos establecido en al art. 12 de la Norma Suprema.
En ese orden la ordenanza municipal, la DCP 0035/1014, establece “La Ordenanza Municipal es definida en el art. 54.II del proyecto de COM como un tipo normativo dirigido inicialmente a normar aspectos específicos de la gestión a través de unas determinadas actuaciones normativas del concejo municipal (nominar calles y otros espacios públicos, otorgar y reconocer honores, distinciones, premios, condecoraciones, el registro de la personería jurídica o el reconocimiento de las organizaciones sociales vinculadas a la participación ciudadana y el control social); sin embargo, cuando se incluye en el texto el enunciado '…y otros asuntos administrativos externos que el Concejo Municipal defina en su Reglamento Interno…', redactado a la manera de una cláusula abierta, se le otorga una naturaleza claramente administrativa (reglamentaria) y un carácter destinado a regular 'aspectos externos' al propio Concejo, lo que podría implicar, dada su indeterminación, el riesgo de vulnerar la división e independencia entre ambos órganos, esto en el entendido que el Concejo solo puede emitir reglamentaciones de carácter interno o, en su caso, con cierta relevancia externa pero solo de naturaleza declarativa (por ejemplo, la nominación de calles) y no precisamente prescriptiva como las reglamentaciones de carácter general que hacen a la facultad reglamentaria del Órgano Ejecutivo.
Así, haciendo hincapié en el desarrollo teórico ya efectuado, es prudente recordar que la facultad reglamentaria de carácter general es, por regla general, inherente al funcionamiento del Órgano Ejecutivo, con la excepción de las reglamentaciones de carácter estrictamente interno que tienen por finalidad la viabilización del ejercicio de las atribuciones y funciones inherentes a cada uno de los órganos de gobierno (por lo general referidos a los reglamentos de funcionamiento interno). Por consiguiente, el reconocer al Legislativo la capacidad de emitir un reglamento de carácter general y de aplicación obligatoria por parte del Ejecutivo, implica una flagrante invasión su ámbito de funcionamiento (compuesto por las facultades ejecutiva y reglamentaria), vulnerándose el art. 12.I de la CPE.
Debe, sin embargo, aclararse que la inclusión de una figura normativa dentro del ordenamiento jurídico municipal bajo el nomen iuris de 'ordenanza municipal' no es per se inconstitucional, siempre que en la definición de su naturaleza jurídica, sus alcances y la forma de su elaboración y puesta en vigencia no se invadan los ámbitos funcionales que a cada órgano de gobierno municipal corresponda” (las negrillas son agregadas).
Se tiene entonces, que las ordenanzas municipales, no son inconstitucionales por sí mismas, al encontrarse expresamente constitucionalizadas en el art. 202.1 de la CPE; sin embargo, no pueden tener carácter general externo como las normas reglamentarias del ejecutivo municipal, siendo así que las ordenanzas municipales en su contenido deben observar que no se vulnere el principio de separación, cooperación e independencia de órganos, entendimiento uniforme que declara constitucional a la figura normativa de la ordenanzas municipales, en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0001/2013; 0004/2013; 0057/2013; 0010/2013; 0011/2013; 0026/2013; 0003/2014; 0005/2014; 0010/2014; 0035/2014; 0047/2014 entre otras, siempre y cuando que su alcance no vulnere la facultad reglamentaria del ejecutivo municipal.
El artículo que se analiza, establece que el ejecutivo municipal tiene facultad para proponer la reconsideración de ordenanzas municipales, misma que no contraviene a la Constitución Política del Estado; en razón a que el proponer, no afecta la titularidad sobre una norma del Concejo como es la ordenanza municipal, será esta en última instancia quien considere la pertinencia o no de la proposición el ejecutivo.
Por lo señalado, en el marco de los fundamentos expuestos, corresponde declarar la compatibilidad del numeral 6 parágrafo I del art. 32 sometido a control de constitucionalidad.
III.3.2. Examen del art. 25 numeral 26
Texto declarado incompatible por la DCP 0020/2013:
“Artículo 25. Atribuciones del Concejo y de la directiva.
I. El Concejo Municipal es la máxima autoridad del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata; siendo sus atribuciones las siguientes:
(…)
26. Aprobar mediante Resolución interna el presupuesto del Concejo, la planilla presupuestaria para la remuneración de los Concejales, Alcalde Municipal y Administración Municipal, de acuerdo con el grado de responsabilidad y la naturaleza del cargo; así como la escala de viáticos del Presidente del Concejo y del Alcalde Municipal, en función con lo establecido en la presente Ley y con la capacidad económica del Municipio, para su consolidación en el presupuesto municipal.
(…)”.
Texto modificado:
“Artículo 25. Atribuciones del Concejo y de la directiva.
El Concejo Municipal tiene las siguientes atribuciones:
(…)
26. (Suprimido)
(…)”
Control previo de constitucionalidad
El numeral 26 parágrafo I del art. 25 del proyecto original de COM de
Cocapata, ha sido declarado incompatible por conexitud por la DCP
0020/2013 de 4 de noviembre (disposición 3º).
Empero, es importante algunas precisiones dentro el proceso de compatibilidad del proyecto de COM de la ETA de Cocapata, así de su proyecto original sometido a control previo de constitucionalidad la DCP 0001/2013, ha declarado incompatible el art. 25.I del proyecto de COM, los siguientes “…25.I numerales 10, 14, 19, 21 y 24…” (sic), declarando la compatibilidad de los numerales “…25.I numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31…” (sic).
La DCP 0020/2013, ha realizado control previo de constitucionalidad, solamente de los artículos que la DCP 0001/2013, ha declarado incompatibles; es decir los numerales 10, 14, 19, 21 y 24 del art. 25 parágrafo I del proyecto de Carta Orgánica original, y no así de los numerales declarados constitucional que la entidad los ha sustituido (FJ III.2 de la presente Declaración Constitucional Plurinacional).
Además, la parte resolutiva de la DCP 0020/2013, de observancia obligatoria para el entidad autónoma de Cocapata, que en su disposición 3º resuelve “En lo restante, estese al tenor de la DCP 0001/2013…”, mandato que alcanza a todo el texto de los artículos 25 y 32, los mismos que deben ordenarse de acuerdo al texto original de la carta orgánica, sometido a control previo de constitucionalidad que resolvió la DCP 0001/2013.
En el marco de los entendimientos establecidos en la DCP 0001/2013 y DCP 0020/2013, éste Tribunal debe dar cumplimiento a sus Resoluciones, en consecuencia el texto ordenado del proyecto de Carta Orgánica de la entidad municipal de Cocapata, debe incluir los numerales declarados constitucional de los artículos 25 y 32 del proyecto original revisado en la DCP 0001/2013, en ese entender corresponde a la ETA de Cocapata, cumplir de manera estricta la parte resolutiva de la DCP 0020/2013.
Ahora bien, de acuerdo a la voluntad manifestada por el estatuyente de la ETA de Cocapata, sobre el numeral 26 del art. 25 del proyecto de Carta Orgánica, en la Ley de adecuación al precepto citado, se entiende de manera inequívoca que suprimen el mismo; es decir, que en un análisis sistemático de manera recurrente el estatuyente de Cocapata manifiesta que suprimió el numeral 26 del art. 25 del proyecto de Carta Orgánica, aspecto que hace desaparecer el cargo de incompatibilidad observada sobre el precepto acusado, en consecuencia no existe razón para un mayor análisis.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 202.1 y 275 de la CPE, 116 y ss., del Código
Procesal Constitucional resuelve declarar:
1º La COMPATIBILIDAD del art.: 32.I numeral 6, del proyecto de Carta Orgánica de Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata, con la Constitución Política del Estado.
2º En lo restante, estese al tenor de la DCP 0001/2013 y DCP 0020/2013.
3° En cumplimiento del art. 275 de la CPE, la ETA municipal de Cocapata, deberá elaborar el texto ordenado del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Cocapata conforme a la DCP 0001/2013, la DCP 0020/2013 y la presente Declaración Constitucional Plurinacional para su revisión por parte del Órgano Electoral Plurinacional, antes de su sometimiento a referendo a efectos de que se constate que el texto final de la Carta Orgánica corresponda al sometido a test de constitucionalidad por éste Tribunal.
4° El texto final de la Carta Orgánica debe contemplar los artículos 25 y 32 que fueron sometidos a control previo de constitucionalidad y declarados compatibles con la Norma Suprema, de acuerdo al texto original que fue revisado por la DCP 0001/2013. El Órgano Electoral Plurinacional a tiempo de su revisión queda encargado de dar cumplimiento a esta disposición.
5º EXHORTAR a toda la institucionalidad estatal a que la aplicación e interpretación de la COM y la normativa autonómica se efectué conforme al bloque de constitucionalidad, de forma que se promueva el establecimiento de una gestión pública basada en el respeto mutuo entre personas y pueblos en base a los valores plurales de intra e interculturalidad como una forma de alentar, reforzar y consolidar los derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesino y de todos los habitantes del municipio de Cocapata.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que el Magistrado Juan Oswaldo Valencia Alvarado, es de voto aclaratorio y no interviene la Magistrada Mirtha Camacho Quiroga por ser de voto disidente.
Dr. Efren Choque Capuma
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Neldy Andrade Martinez
MAGISTRADA
Fdo. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO