DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL Plurinacional 0061/2015

La importancia de los Departamentos en nuestro dilatado proceso histórico, puede ser mejor entendida a partir de los siguientes hitos: 1) La fundación de la República de Bolivia en 1825, en base a la división política y administrativa colonial, asentándose sobre el territorio de lo que en su momento fuera la Audiencia de Charcas a su vez subdividida en sus cuatro intendencias precursoras de los cinco Departamentos, con los que Bolivia nace a la vida republicana, a saber: Chuquisaca (con Oruro) sobre el territorio de la intendencia de La Plata, Potosí (con Tarija) sobre la intendencia del mismo nombre, La Paz coincidente con la intendencia que llevó su nombre, Cochabamba sobre la intendencia del mismo nombre y de cuyo territorio se desgaja el departamento de Santa Cruz (con Moxos y Chiquitos). Los restantes cuatro Departamentos se fundan ya entrada la República; 2) El proceso de descentramiento político producido a raíz de la guerra federal que dio como resultado el cambio de sede gubernamental de la ciudad de Sucre a la de Nuestra Señora de La Paz en 1899; 3) La fuerte centralización producida entre la revolución nacional de 1952 y el inicio de la dictadura de Hugo Banzer Suárez en 1971; 4) La fase de desconcentración autárquica pre-municipalizadora que caracterizó a dicho gobierno (Banzer), con predominancia de las ideas desconcentradoras hacia los niveles territoriales intermedios (Departamentos), mediante la creación de las corporaciones regionales de desarrollo, cuya aplicación se extiende basta la aprobación en Senadores del proyecto de Ley de Gobiernos Departamentales que no llegó a promulgarse; 5) La aplicación, a raíz de la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, de la opción municipalizadora de descentralización, que revaloriza el papel político y administrativo de los entes locales, desplazando las aspiraciones de autonomía departamental; y, 6) El resurgimiento de fuertes demandas regionales y departamentales por autonomía paralela a la emergencia de una visión indígena comunitaria, que revaloriza los arreglos territoriales pre-coloniales y la reconstitución de los mismos, marcando un nuevo ritmo político y otorgando a lo territorial una importancia renovada frente a lo que en su momento significó un cuestionamiento colectivo a los alcances de la política descentralizadora de corte municipalista puesta en marcha en 1994, proceso que se extendió hasta la aprobación de la Constitución Política del Estado vigente el año 2009, en la que se funden las dos vertientes o visiones descritas (republicana occidental e indígena comunitaria), para dar origen a nuestro actual Estado unitario, plurinacional, descentralizado y con autonomías, como resultado de los debates de la Asamblea Constitucional. Ciertamente, siguiendo a Roca, es posible afirmar que la historia de la Bolivia republicana estuvo en gran medida determinada por las luchas regionales, las cuales tuvieron un rol importante en el devenir histórico de nuestro país.

Este breve resumen histórico, visibiliza la importancia y el rol del departamento como unidad territorial y como manifestación de estatalidad en nuestra realidad política, social y económica, habiéndose constituido en uno de los ejes centrales de la dinámica territorial descentralizadora durante gran parte del desarrollo nacional y cuya relevancia fue constitucionalmente reconocida, manteniéndolo como uno de los niveles que hoy forma parte constitutiva de la compleja estructura territorial del Estado boliviano. Basta pensar que conforme al art. 148.II de la CPE, la elección de senadores se efectúa por departamento y que los proyectos de leyes "...en materia de descentralización, autonomías y ordenamiento territorial serán de conocimiento de la Cámara de Senadores" (art. 163.3 CPE), entre otros elementos que destaca; lo que podría significar, el germen de un mecanismo en el que el Senado juegue el rol de articulador con las entidades territoriales autónomas (ETA), en la elaboración de leyes relacionadas con el proceso de implementación autonómica, lo que incluiría la coordinación interterritorial para el ejercicio competencial a nivel de los legislativos nacionales y subnacionales; por otra parte, el departamento se constituye en el límite territorial. Esto demuestra la importancia que se le otorga al nivel departamental en el diseño territorial emergente del texto constitucional.

Más allá del componente histórico en términos de dimensión física y, por ende de volumen y escala, el departamento como unidad territorial, aglutina un mayor número de habitantes y recursos que los restantes niveles territoriales (regional, municipal e indígena originario campesino), lo que no lo hace superior o inferior, solo distinto; en tanto que en su gestión, dadas las características anotadas, se toman en cuenta elementos diferenciadores relacionados más con economías de escala e intervención pública en ámbitos que sobrepasan las competencias y alcances de los niveles locales, regionales e indígena originario campesinos, esto sin desmerecer las posibilidades que las entidades asociativas intergubernativas reconocidas por ley pudieran tener sobre el particular (asociaciones, mancomunidades, etc.).

Esto demuestra que en el arreglo territorial boliviano, se otorga un rol esencial al nivel departamental, el cual cumpliría las veces de "meso" territorial; es decir, un nivel intermedio que haga las veces de eslabón de engarce entre la multiplicidad de tipos territoriales de naturaleza local, regional e indígena originario campesina, que se encuentran dentro de su jurisdicción, interactuando al mismo tiempo y en el ámbito de sus competencias con el nivel nacional. Se constituye así en un facilitador de la circulación de los recursos estatales y la ejecución de cierto tipo de políticas públicas, que por su naturaleza se desarrollan mejor bajo una lógica de "gobierno multinivel", siempre considerando economías de escala y un orden competencial que de igual manera está definido por estratos territoriales.

El departamento y su ETA, se invisten entonces de un notable potencial aglutinador de las intervenciones públicas en las diferentes ETA, un espacio de concurrencia en el que se encuentran diversos actores y dirigen sus recursos (económicos, financieros y humanos) a fines comunes, mediante los distintos medios e instrumentos de relacionamiento, planificación y coordinación intergubernamental previstos en el diseño territorial (arts. 112 y 133 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" [LMAD]), todo bajo el paraguas axiológico de la solidaridad, equidad, complementariedad, reciprocidad y coordinación (arts. 270 de la CPE y 5 de la LMAD).

Normativamente, el departamento se constituye, conforme a los arts. 269.1 de la CPE y 6.1.1 de la LMAD, en una unidad territorial; esto quiere decir, un espacio geográfico delimitado dentro de las fronteras nacionales y gobernado-administrado por una ETA de carácter subnacional (gobierno departamental), a la que se le reconoce un catálogo de competencias y determinadas facultades y prerrogativas para su ejercicio; además, de los recursos destinados al mismo fin.

En cuanto a sus características intrínsecas, las normas orgánicas territoriales poseen elementos cualificadores que las hacen diferentes al resto de legislación autonómica, toda vez que: 1) Son normas de validez derivada, pues son secundarias a la Constitución Política del Estado, de la cual se desprenden (como todas las normas de acuerdo al 410.II constitucional); 2) Son aprobadas previo control de constitucionalidad y vía referendo, lo que las hace cualitativamente diferentes al resto de legislación autonómica; 3) Se aplican a un segmento del territorio nacional -jurisdicción subnacional-, coexistiendo con otras normas aplicadas en el mismo territorio, de acuerdo a la distribución de competencias establecido por la Norma Suprema; 4) Tienen carácter abstracto por su generalidad; 5) Su naturaleza rígida deviene del procedimiento especial que las origina y los candados impuestos para su reforma; y, 6) Contenido pactado, pues su construcción debe ser altamente participativa, proyectándose como el resultado de un verdadero “pacto territorial” perfeccionado con el control previo de constitucionalidad y el voto popular mediante referendo.

En tal sentido, las normas básicas territoriales (proyecto de estatutos autonómicos y cartas orgánicas), tienen un carácter esencialmente distinto al resto de la normativa tanto nacional como subnacional y, los probables conflictos o colisiones con aquellas, deberán ser resueltos en la vía conciliatoria ante el Servicio Estatal de Autonomías que oficiará de mediador, empero, en caso de persistir la disputa, en el Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 202.3 de la CPE).