SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1180/2016-S2

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuando un amplio estudio y razonamiento respecto a la afectación del derecho a la propiedad a través del avasallamiento y la aplicación de la Ley Contra el Avasallamiento y Tráfico de Tierras de 30 de diciembre de 2013, mediante la SCP 0047/2015-S2 de 3 de febrero, estableció lo siguiente:

Nuestra Norma Fundamental, que erige a un nuevo Estado Social y Democrático de Derecho el cual no sólo se rige a los derechos enunciados sino también a los principios y valores que se encuentra establecidos justamente en la parte dogmática de ésta. De cuya norma fundamental se establece en cuanto al derecho propietario, como aquel derecho que se encuentra limitado sólo en cuanto a disposiciones establecidas en la propia Constitución Política del Estado (art. 401, cumplimiento de una Función Social). A partir de ahí que cualquier acto dirigido a menoscabar este derecho propietario sin evidenciarse el cumplimiento o no de la limitante antes mencionada, se constituirá en un acto abusivo del poder de hecho, este abuso del poder se maximiza cuando los ciudadanos del país alejándose de todos los presupuestos exigidos por un Estado de Derecho, deciden por propia mano, adquirir derechos a la fuerza, tal el caso de los avasallamientos de la propiedad, es por tal sentido que este Tribunal Constitucional Plurinacional, así como el extinto Tribunal Constitucional, ha venido supliendo la falencia legislativa en cuanto a la protección inmediata de los derechos tanto de propiedad y conexos a este último el derecho a la posesión y al trabajo, estos últimos que inclusive y según el caso a presentarse son derechos de protección reforzada, en ese sentido el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de sus sentencias obtuvieron un razonamiento por el que cuando se observaba que el derecho propiedad se encontraba limitado por actitudes de hecho merecía inclusive se abstenga del principio de subsidiariedad y así otorgar inmediata protección. De ahí que la SC 0832/2005 de 25 de julio, indicó que medidas de hecho son aquellos: ‘…actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales…’; y en cuanto a los fundamentos de la prescindencia de la subsidiariedad agregó que: ‘La idea que inspira la protección no es otra que el control al abuso del poder y el de velar por la observancia de la prohibición de hacerse justicia por mano propia, control que se extiende tanto a las autoridades públicas como a los particulares que lo ejercen de manera arbitraria por diferentes razones y en determinadas circunstancias…’.

‘…El fundamento constitucional sobre la protección excepcional que otorga esta jurisdicción al derecho a la propiedad privada a través del recurso de amparo constitucional ahora acción de amparo constitucional, prescindiendo de su carácter subsidiario cuando se evidencian medidas de hecho adoptadas por particulares o autoridades públicas, se sustenta en el hecho de que en un Estado de Derecho no es legal ni válido que una autoridad pública o un particular, invocando supuesto ejercicio «legítimo» de sus derechos subjetivos, se arrogue facultades y adopte medidas de hecho para poner término a sus diferencias o solucionar sus conflictos con otros, desconociendo que existen los mecanismos legales y las autoridades competentes para el efecto. Con dicho fundamento el Tribunal Constitucional estableció que: cuando «…se denuncian acciones que implican una reivindicación de las prerrogativas de las personas por sí mismas, vale decir, al margen de las acciones y mecanismos establecidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, de forma parecida a una justicia por mano propia; tales actos son acciones o vías de hecho, porque no encuentran respaldo legal en norma alguna, vale decir no tienen apoyo legal; pues el sólo hecho de pertenecer a un colectivo humano organizado en un Estado, supone la proscripción de toda forma de venganza o justicia por mano propia, ya que la institucionalidad estatal se basa en la pacífica convivencia de las personas, quienes, para lograr ese objetivo, desisten de materializar sus derechos por sí mismos, para encargar la dilucidación de sus controversias a las autoridades instituidas por el Estado»’ (SSCC 0374/2007-R de 10 de mayo, 0208/2010-R 24 de mayo de 2010 por mencionar algunas).

En los casos específicos de medidas de hecho vinculadas al avasallamiento mediante las SSCC 0944/2002-R, 0152/2001-R, 0489/2001-R, 1372/2001-R, 0217/2003-R, 1672/2005-R, 0723/2005-R, 0049/2007-R y 0342/2007-R entre otras, se manifestó: ‘…que deben concurrir dos supuestos: 1) El derecho a la propiedad debidamente demostrado y no cuestionado; y, 2) La evidencia, tampoco controvertida, de que los demandados no estaban en posesión del bien inmueble sino que con acciones violentas (de hecho) ocuparon la propiedad privada de los accionantes, esto es, que el accionante debe acreditar plenamente su derecho de propiedad sobre el inmueble, cuya titularidad no esté cuestionada ni se encuentre en litigio; y que las personas a quienes se acusa de haber lesionado el derecho a la propiedad privada no tengan constituido legalmente el derecho posesorio, sino que a través de actos de hecho tomen posesión de la propiedad, despojando a sus verdaderos dueños’.

Posteriormente este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0148/2010-R de 17 de mayo, refirió a los requisitos para considerar una situación como medida de hecho y para que de esta manera se proceda a hacer abstracción de las exigencias procesales así entonces se señaló que: ‘1) Debe existir una debida fundamentación y acreditación objetiva de que efectivamente se está frente a una medida de hecho o justicia a mano propia, donde el agraviado o accionante se encuentre ante una situación de desprotección o desventaja frente al demandado, o agresor, sea autoridad, funcionario o particular o grupo de personas, por la desproporcionalidad de los medios o acción; la presentación de la acción de amparo constitucional debe ser de manera oportuna e inmediata, haciendo abstracción de la subsidiariedad. De lo contrario no justificaría la premura ni gravedad y deberá agotar las instancias jurisdiccionales o administrativas pertinentes según sea el caso, y agotadas las mismas, acudir a la jurisdicción constitucional.

4) En los casos en que a través de medios objetivos se ponga en evidencia que existió consentimiento de los actos denunciados y acusados como medidas de hecho, no corresponde ingresar al análisis de la problemática, por cuanto esta acción de defensa no puede estar a merced del cambio o volatilidad de los intereses del accionante. Sin embargo, cuando el agraviado o accionante señale que existen actos de aparente aceptación, pero que son producto de la presión o violencia que vició su voluntad, ésta situación debe ser fundamentada y acreditada de manera objetiva, en ese caso, será considerada una prueba de la presión o medida de hecho, inclusive’.

Aclarando estos requisitos y en resguardo de los derechos fundamentales a través de la acción de amparo constitucional frente a estas vías de hecho, la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre, estableció que esta acción de tutela tiene dos finalidades esenciales: ‘a) Evitar abusos contrarios al orden constitucional vigente; y, b) Evitar el ejercicio de la justicia por mano propia; en ese orden, a partir de estas dos finalidades y dentro del alcance de los presupuestos de activación de la acción de amparo constitucional como mecanismo idóneo para la eficacia tanto vertical como horizontal de derechos fundamentales, las vías de hecho se definen como el acto o los actos cometidos por particulares o funcionarios públicos, contrarios a los postulados del Estado Constitucional de Derecho por su realización al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, afectando así derechos fundamentales reconocidos por el bloque de constitucionalidad, por lo que al ser actos ilegales graves que atentan contra los pilares propios del Estado Constitucional de Derecho, de acuerdo al mandato inserto en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la acción de amparo constitucional, es un medio idóneo para la tutela eficaz, pronta y oportuna de los derechos fundamentales lesionados como consecuencias de vías de hecho’.

Asimismo, la referida SCP 0998/2012, delimitó los presupuestos de activación de la acción de amparo constitucional frente a vías de hecho, así entonces se señaló que: ‘…al ser las vías de hecho actos ilegales graves que necesitan una tutela pronta y oportuna, con la finalidad de brindar una tutela constitucional efectiva, es necesario precisar tres aspectos esenciales para la activación del control tutelar de constitucionalidad: 1) La flexibilización del principio de subsidiaridad; 2) La carga probatoria a ser cumplida por la parte peticionante de tutela; y, 3) Los presupuestos de la legitimación pasiva, su flexibilización excepcional y la flexibilización del principio de preclusión para personas que no fueron expresamente demandadas; supuestos que serán desarrollados de manera específica infra’.

Todas estas sentencias guardan coherencia y armonía en cuanto a los derechos a tutelarse así como la obligación de respetar el estado de derecho, por el cual todos los ciudadanos inclusive los gobernantes se encuentran sometidos a las leyes en igualdad de condiciones, así como a garantizar los derechos, principios y valores establecidos en la Constitución Política del Estado y las leyes, por tal motivo, y en definitiva lo que se pretendió a través de esta jurisprudencia fue proscribir toda forma de avasallamiento a la propiedad privada sea esta privada, estatal, urbana, rural, individual o colectiva, por los derechos fundamentales involucrados con el acto ilegal de avasallamiento.

Ahora bien, conforme a lo expresado siendo que la práctica del avasallamiento, se ha venido a constituir en situaciones cotidianas, las cuales carecen de cualquier sustento y lógica legal constituyéndose en definitiva en un atropello a la propiedad privada, en razón a ello y frente a la necesidad de normar esa práctica abusiva, se promulgó la Ley Contra el Avasallamiento y Tráfico de Tierras -Ley 477 de 30 de diciembre de 2013-, cuyo objeto conforme el art. 1, es establecer un régimen jurisdiccional que permita al Estado resguardar, proteger y defender la propiedad privada individual y colectiva, la propiedad estatal y las tierras fiscales de los avasallamiento y el tráfico de tierras, y modificar el Código Penal incorporando nuevos tipos penales contra esa práctica, tanto en el área urbana como rural, cuya finalidad a decir del art. 2, es precautelar el derecho propietario, el interés público, la soberanía y seguridad alimentaria, la capacidad de uso mayor y evitar los asentamientos irregulares de poblaciones.

La referida Ley, en su art. 3, define al avasallamiento como: ‘…las invasiones u ocupaciones de hecho, así como la ejecución de trabajos o mejoras, con incursión violenta o pacífica, temporal o continua, de una o varias personas que no acrediten derecho de propiedad, posesión legal, derechos o autorizaciones sobre propiedades privadas individuales, colectivas, bienes de patrimonio del Estado, bienes de dominio público o tierras fiscales’.

De lo señalado entonces esta Ley nace como fruto de la necesidad de establecer un procedimiento especial llamado a proteger de forma efectiva el núcleo esencial del derecho a la propiedad, de tal manera que en su art. 5.I, desarrolla el procedimiento de desalojo, indicando que se llevará adelante en la vía jurisdiccional agroambiental donde la demanda puede presentarse de manera escrita o verbal por el titular afectado ante la autoridad agroambiental que corresponda, acreditando el derecho propietario y una relación sucinta de los hechos. La demanda será admitida por la autoridad agroambiental en el día, y en el plazo de veinticuatro horas señalará día y hora para desarrollar la audiencia de inspección ocular y notificación a los demandados. La audiencia se realizará en el plazo máximo de veinticuatro horas desde su traslado, contemplando la ampliación de plazos por la distancia.

5. En caso de desalojo voluntario, mediante auto definitivo se dispondrá el plazo máximo para su ejecución, así como la conclusión del proceso imponiendo el pago de daños y perjuicios, y costas, cuando corresponda. En estos casos no corresponde la acción penal, salvo cuando se trate de bienes de patrimonio del Estado, de dominio público o tierras fiscales.

7. La sentencia que declare probada la demanda dispondrá un plazo para el desalojo voluntario que no excederá las noventa y seis (96) horas. De no ejecutarse el desalojo voluntario, dispondrá de un plazo perentorio para su ejecución con alternativa de auxilio de la fuerza pública de ser necesario, así como la sanción establecida en la Disposición Adicional Primera de la presente Ley, con comunicación al INRA.

En cuanto a la ejecución del desalojo, el art. 7 de la referida Ley, establece que: ‘Los desalojos dispuestos en sentencia que no sean cumplidos voluntariamente dentro de los plazos establecidos, serán ejecutados por la Policía Boliviana en el plazo de diez (10) días calendario siguientes, bajo responsabilidad, salvo necesidad de acciones y evaluaciones indispensables y propias en cada caso’.

Previamente a ingresar al desarrollo de los ejes temáticos identificados, se debe tener en cuenta lo que se debe entender por vía idónea, en ese sentido se tiene que es aquella por la cual se obtenga una respuesta útil a la pretensión procesal y en materia constitucional, útil para la reparación inmediata de derechos fundamentales lesionados; al contrario vía inidónea será aquella vía procesal inoperante para reparar los derechos invocados o para contrarrestar el posible daño a causarse. A este efecto para cumplir el requisito de idoneidad deberá observarse que se procuren dos presupuestos básicos que hacen a la idoneidad de una vía, siendo estos el plazo oportuno y la competencia.

En el caso de medidas de hecho vinculadas al avasallamiento fue este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de diferentes Sentencias Constitucionales el cual determinó que las vías ordinarias no son mecanismos idóneos para la protección del derecho a la propiedad y la posesión, por la gravedad del derecho lesionado, por lo que correspondía de forma excepcional abstraerse del principio de subsidiariedad, estableciéndose para ello diferentes presupuestos, los cuales fueron referidos en la SC 0148/2010-R y la SCP 0998/2012 entre otras.

De lo señalado y a efectos de establecer sí el procedimiento establecido en la Ley 477, se constituye en una vía idónea de reparación inmediata de los derechos vulnerados, haciendo un análisis comparativo entre el procedimiento constitucional y procedimiento establecido en la referida ley, es posible señalar que: a) Respecto al plazo: El art. 56 del Código Procesal Constitucional (CPCo), refiere que una vez presentada la acción de tutela, la jueza, juez o Tribunal, señalará día y hora de audiencia pública, que tendrá lugar dentro de las cuarenta y ocho horas de interpuesta la acción; por su parte la Ley 477, señala en su art. 5 inc. 1, que la presentación podrá ser escrita o verbal, ante la autoridad agroambiental, siendo su admisión en el día y se señalará en el plazo de veinticuatro horas día y hora para desarrollar la audiencia de inspección ocular, en cuya audiencia se promocionará el desalojo voluntario, imponer medidas precautorias, así como presentación y valoración de las pruebas de ambas partes. En ese sentido se cumple el requisito de idoneidad como es el plazo que de lo señalado en la Ley 477, este plazo se viene a constituir en uno menor inclusive que el constitucional. De tal manera que el procedimiento establecido en la Ley 477, es un procedimiento idóneo de protección de derechos, puesto que la tutela que se brindará, se realizará de manera oportuna; y, b) En cuanto a la competencia: Sobre este punto habrá que realizar un análisis de las competencias de los juzgados agroambientales y de la competencia añadida a través de la Ley 477.

Asimismo, la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, en su Disposición Transitoria Primera, establece que los jueces agroambientales. Durante la vigencia del saneamiento de la propiedad agraria sólo podrán conocer y resolver acciones interdictas agrarias respecto de predios que aún no hubiesen sido objeto del proceso de saneamiento mediante la resolución que instruya su inicio efectivo o respecto de aquellos predios en los que el saneamiento hubiese concluido en todas sus etapas.

De la normativa que precede los jueces agroambientales, en cuanto a su competencia se encuentran revestidos de la potestad jurisdiccional de administrar justicia en materia agroambiental, es decir estos jueces tienen una función especializada para el conocimiento de controversias agroambientales. En cuanto a jurisdicción se refiere, el Tribunal Agroambiental tiene jurisdicción en todo el territorio del Estado Plurinacional y las juezas y jueces agroambientales se encuentran en circunscripciones que la Sala Plena del Tribunal Agroambiental, les ha determinado.

Ahora bien el art. 4 de la Ley 477, establece que son los juzgados agroambientales y juzgados en materia penal los competentes para conocer y resolver las acciones establecidas en la presente ley, estos últimos (Jueces en materia penal) cuando exista sentencia firme del proceso llevado adelante ante el Juez agroambiental.

Sin embargo, y respecto a los jueces agroambientales, ha sido este Tribunal quien a través de la SCP 0675/2014 de 8 de abril, indicó qué: ‘…el elemento que determina cual es la jurisdicción que conoce de las acciones personales, reales y mixtas, es el carácter agrario de la propiedad, posesión o actividad; a este objeto al momento de determinar la jurisdicción se tomaba en cuenta la ubicación del inmueble objeto del litigio o el lugar de la actividad desarrollada; en este sentido, si el objeto del litigio o la actividad se desarrollaba en el área urbana, le eran aplicables las normas del Código Civil, en consecuencia la acción era de competencia de la jurisdicción ordinaria, en cambio si el objeto o la actividad era desarrollada en el área rural se aplicaban las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la acción era de competencia de la jurisdicción agraria; situación que es determinada por las ordenanzas municipales que delimitaban el área urbana civil, con la condición de que estas sean homologadas por el Poder -ahora Órgano- Ejecutivo, mediante una resolución suprema en cumplimiento al art. 8 de la Ley 1669’; añadiendo posteriormente que: ‘…la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional, sin embargo este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado…’.

Bajo ese mismo razonamiento, si bien es la Ley 477, que le otorga una nueva competencia a los jueces agroambientales no será posible que un juez agroambiental, por cuestiones de competencia pueda resolver situaciones donde se evidencien medidas de hecho vinculadas al avasallamiento, cuando se traten de predios o inmuebles donde no se advierta que el destino de la propiedad y las actividades desarrolladas no sea agroambiental, este mandato emerge de la propia jurisdicción agroambiental estatuida en el capítulo tercero, de la Ley Fundamental, otorgando como potestad exclusiva de administrar justicia agraria al Tribunal Agroambiental y sus juzgados en aquellos conflictos propios de la jurisdicción agroambiental. A contrario sensu los jueces agroambientales podrán obrar con la competencia otorgada por la ley de referencia aun cuando el predio en cuestión se encuentre dentro del radio urbano, siempre y cuando se advierta que el destino del mismo sea agroambiental.

Este parágrafo a efectos de ser coherente, con todo el texto de la ley, así como de un entendimiento integral y sistemático de ésta debe ser entendido de la siguiente manera: Una vez iniciado y tramitado el procedimiento establecido en la Ley 477, por propia permisión de ésta, evidentemente la interposición de una acción de amparo constitucional no limitará la prosecución de este procedimiento; sin embargo, lo que no es posible realizar es abstraernos de la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, la cual se encuentra constitucionalmente estatuida, ya que la «La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados» (art. 129.I de la CPE) (las negrillas nos corresponden). En ese sentido no es posible admitir simultaneidad de acciones una constitucional y otra ordinaria, las cuales difieren en cuanto a su naturaleza, y las cuales pueden inclusive derivar en diferentes fallos que podrían resultar contradictorios. De lo que se concluye que sólo y una vez tramitado el procedimiento establecido en la Ley 477, esto es hasta el recurso de casación ante el Tribunal Agroambiental, el justiciable que no considere que fue satisfecho en la tutela de sus derechos fundamentales podrá hacer uso de la acción de amparo constitucional, esto es -sin agotar la vía penal-, establecida también en la ley de análisis, pues ésta se constituye en una vía que puede o no ser asumida una vez concluido el proceso agroambiental’.

En el estado de cosas mencionado, al haberse establecido que el mecanismo establecido en la Ley 477, se constituye en un vía idónea y eficaz para la protección de los derechos a la propiedad, posesión y trabajo, a través de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se procede a modular la línea jurisprudencial, por las cuales vía acción de amparo constitucional en casos donde se advertían medidas de hecho vinculados al avasallamiento se entraba al análisis de fondo de la problemática planteada haciendo uso de la excepción al principio de subsidiariedad ya que por aplicación de la Ley 477, se entiende que previamente debe agotarse la vía agroambiental, donde podrá solicitar todas las medidas precautorias del caso.

Por otro lado y de acuerdo al desarrollo de las competencias de los jueces agroambientales ya mencionadas, se debe proceder a la consolidación de la competencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto del amparo por medidas de hecho ante el avasallamiento de la propiedad urbana que no tenga destino agroambiental, esto, por ausencia de proceso judicial específico, idóneo y eficaz, el cual fue obviado en la Ley 477, toda vez que se entiende que esta norma excluye a la jurisdicción agroambiental para conocer avasallamientos de la propiedad y posesión urbana sin el destino antes referido, de tal manera que deberá ser la Asamblea Legislativa Plurinacional, quien deberá proceder al desarrollo de un proceso específico para estos casos, por cuanto los procesos existentes en la vía ordinaria civil existentes no permiten un procedimiento expedito e idóneo para la satisfacción de los derechos en juego.