SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0748/2017-S2

El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), mediante Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014, declaró tierra fiscal la totalidad del predio denominado “Rio Grande”. Contra dicha Resolución Suprema interpuso demanda contenciosa administrativa, pidiendo que la misma sea anulada por los siguientes motivos: a) El INRA no consideró como elemento de prueba la infraestructura agropecuaria y las áreas de descaso existentes en la propiedad; b) Se denegó la realización del estudio de información satelital para establecer la actividad atrópica en el predio “Rio Grande”; c) No valoró otros medios de prueba que acreditan la residencia del campesino en su predio; y, d) El abandono de la pequeña propiedad, que se encuentra sancionado con la declaratoria de tierra fiscal, no se produjo en este caso; puesto que, se demostró la existencia de infraestructura en buen estado de conservación y terrenos de cultivo en descanso.

El Tribunal Agroambiental, resolvió el mencionado proceso contencioso administrativo mediante la Sentencia Agroambiental Nacional S2 072/2016 de 25 de julio, la cual desestimó la demanda señalando que el propietario no había demostrado residencia en el predio y tampoco el desarrollo de actividad productiva, ya que los alambrados y el desmonte de cinco hectáreas no podían sustituir a esos dos requisitos legales; que el certificado de posesión presentado durante el proceso de saneamiento no sustituía la verificación en el campo; y que no correspondía la utilización de imágenes satelitales para verificar la existencia de áreas de desmonte y terrenos con rotación de cultivos como se solicitó en el proceso de saneamiento.

Las autoridades demandadas, al emitir la Sentencia Agroambiental Nacional       S2 072/2016 impugnada, guardaron silencio, en torno al pedido expreso que efectuó en la demanda contenciosa administrativa sobre la aplicación de la parte in fine del art. 165.I inc. b) del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, que reconoce a la existencia de infraestructura o áreas de descanso como medio de prueba del no abandono de la pequeña propiedad, incurriendo de esa manera en incongruencia omisiva.

Asimismo, desconocieron el principio de seguridad jurídica, ya que no se aplicó objetivamente el art. 3.IV de la Ley 1715 de 8 de octubre de 1996, modificado por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, que establece el entendimiento sobre las áreas de descanso, así como el art. 165.I inc. b) del DS 29215, que prevé que la pequeña propiedad cumple función social cuando se demuestra la existencia de infraestructura o áreas de descanso. Además en este caso, en las pericias de campo se tiene registrado la existencia de desmonte al interior del predio con la aclaración que la misma era utilizada en actividad agrícola; por lo cual, correspondía que las autoridades demandadas apliquen dicha normativa y valoren las áreas de descanso como prueba del cumplimiento de la función social, teniendo en cuenta el entendimiento establecido por el Tribunal Constitucional Plurinacional sobre el principio de seguridad jurídica en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0370/2012 y 0535/2013; por lo que, la inobservancia del principio de seguridad jurídica implica la vulneración del debido proceso.

Las autoridades demandadas al valorar la existencia de infraestructura agropecuaria y las áreas de descanso no aplicaron los elementos de la experiencia común y la lógica; puesto que, respecto del primer elemento citado, debieron tomar en cuenta que debido a la poca fertilidad de los suelos, éstos deben dejar de cultivarse por varios años; y en cuanto al segundo elemento, debieron deducir que es posible la totalidad que una pequeña propiedad sea dejada en descanso y que por ese hecho deba entenderse el abandono de la misma que justifique su declaratoria de tierra fiscal en el proceso de saneamiento.

El método de la interpretación sistemática fue desconocido por las autoridades demandadas al entender que únicamente la residencia y la existencia de la actividad productiva constituyen las pruebas para demostrar la función social o el abandono de la pequeña propiedad agraria, en la interpretación parcial del       art. 165 del DS 29215; puesto que, su aplicación gramatical resulta insuficiente para el logro de la protección constitucional efectiva a la pequeña propiedad agrícola, con lo cual además se desconoció su derecho propietario.

Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, mediante su apoderada, a través de memorial presentado el 2 de marzo de 2017, cursante de fs. 352 a 355, manifestó lo siguiente: a) La Sentencia Agroambiental Nacional    S2 072/2016 impugnada se fundamenta en las pericias de la ficha catastral que evidencia que existe ausencia de actividad productiva y mejoras, extremos que eran de conocimiento del accionante; puesto que, firmó la ficha catastral y el registro de función económico social; empero, en su momento no observó la supuesta omisión en la que habría incurrido el servidor público del INRA, incumpliendo con lo establecido por el art. 173 del DS 25763; y, b) Dentro del proceso de saneamiento se evidencia que el INRA cumplió a cabalidad con el debido proceso; toda vez que, en la pericia de campo no se encontró el aprovechamiento que debe existir en el predio en cuestión; por lo que, no existe omisión de aplicación de las normas agrarias y menos desconocimiento de los principios de seguridad jurídica y vulneración de las reglas de interpretación sistemática, sana crítica y menos del derecho de propiedad.

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la propiedad agraria y al debido proceso en sus elementos de verdad material, seguridad jurídica, legalidad, congruencia y motivación; toda vez que, las autoridades judiciales demandadas, al emitir la Sentencia Agroambiental Nacional S2 072/2016: a) Omitieron pronunciarse respecto a la aplicación del art. 165.I inc. b) del DS 29215, que reconoce la existencia de infraestructura o áreas de descanso como medios de prueba para acreditar la función económica social y desvirtuar el abandono de la pequeña propiedad; b) No aplicaron objetivamente lo dispuesto en el   art. 3.IV de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545, y en el                art. 165.I inc. b) del DS 29215, que establecen que la existencia de infraestructura y áreas de descanso acreditan el no abandono;               c) Vulneraron las reglas de interpretación sistemática ya que se limitaron a efectuar una interpretación gramatical del texto parcial del art. 165 del DS 29215; y, d) No valoraron la existencia de infraestructura agropecuaria y áreas de descanso de acuerdo a la sana crítica en sus elementos de máximas de experiencia y lógica, y desconocieron su derecho propietario sobre el fundo denominado “Rio Grande”.

Conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el principio de congruencia implica tanto la correspondencia estricta entre lo pedido por las partes con lo resuelto por el juez o tribunal como la coherencia que debe mantener la resolución en todas sus partes. En el primer caso; es decir, en la llamada congruencia externa, se incurre en vulneración de dicho principio cuando la autoridad jurisdiccional o administrativa emite un fallo sin considerar las pretensiones de las partes, lesionando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa; en cuyo caso, se trata de incongruencia omisiva; o cuando, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa, que es a lo que se le conoce como incongruencia aditiva. En el caso en examen, efectivamente en la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Auro Salas Banegas -hoy accionante-, entre los aspectos reclamados, se alegó que de acuerdo a lo que dispone el art. 165.I inc. b) del DS 29215 y la Guía para la Verificación de la Función Social y Función Económica, la función económica social en la pequeña propiedad agraria se podía demostrar mediante la residencia, la existencia de la producción agrícola, mejoras y áreas de descanso; y que de esas cuatro formas de demostración de la función social, respecto al predio denominado “Rio Grande”, se había acreditado la existencia de mejoras consistentes en alambrada perimetral y las áreas o terrenos de descanso de la actividad agrícola; por lo que, la verificación de esos hechos debió efectuarse conforme a esa normativa agraria, lo que implicaba interpretar dichas normas desde y conforme a la Constitución Política del Estado; empero, contrariamente se efectuó un entendimiento restrictivo para ignorar las áreas de descanso existentes en el predio. Respondiendo a ese agravio, si bien es cierto que las autoridades demandadas, no hacen mención explícita a dicha norma legal, no es menos evidente que en el fallo impugnado, se consideró lo relativo a las mejoras y al área de descanso, concluyéndose que no existía prueba sobre la existencia de los mismos; puesto que, se aludió que en la ficha catastral no se consignan datos conducentes a establecer la existencia de mejoras extrañadas y que en los espacios destinados a la consignación de datos sobre la actividad productiva que se realiza en el predio y mejoras del formulario de registro de la función económico social, se encuentra sin registro alguno; y que en el espacio destinado a las observaciones se consigna “La persona entrevistada informa que cinco años atrás utilizaba su parcela para sembradío” (sic), documentos que se hallan firmados por el demandante  -hoy accionante-; y que en el croquis de mejoras y el formulario de registro de mejoras se refiere que en el predio no existen mejoras, concluyendo luego que de esas pericias de campo se evidenció sin lugar a dudas que no existía actividad agrícola y mejoras, extremos que fueron de conocimiento del demandante -ahora accionante- y que éste al suscribir tanto la ficha catastral como el registro de función económico social, expresó su conformidad y no planteó observación alguna respecto a la omisión en la que pudieran haber incurrido los servidores públicos del INRA sobre el registro de áreas de descanso; y en cuanto al alcance o interpretación de la consignación efectuada en la casilla de observaciones del formulario de la función económico social sobre la existencia de áreas de descanso, alega que se trata de una apreciación personal del demandante, pero que no fue constatada en el trabajo de campo por el personal del INRA; y, finalmente, se refiere a los elementos de prueba sobre la existencia del alambrado, concluyéndose que no existe prueba de que este haya formado parte de las mejoras del predio. Por otra parte, a tiempo de fundamentar la decisión se mencionó que la norma reglamentaria aplicable en el momento de la emisión de la Sentencia Agroambiental Nacional S2 072/2016 impugnada, era el DS 29215; consecuentemente, resulta evidente que las autoridades demandadas sí consideraron y se pronunciaron explícitamente sobre las mejoras y el área de descanso tomados en cuanta como hechos idóneos que acreditarían el cumplimiento de función social, concluyendo que los mismos no fueron demostrados; tal es así que, el propio accionante en otra parte de su acción de amparo constitucional acusa que no se habría hecho una interpretación integral de dicha norma legal; por lo cual, la falta de mención explícita del art. 165.I inc. b) del DS 29215, resulta constitucionalmente irrelevante.

Con relación a las denuncias relativas a la interpretación del                 art. 165.I inc. b) del DS 29215, tal como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, la revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, valoración de la prueba y la interpretación de las normas, no es la labor propia de la justicia constitucional; de manera tal, que solo por vía de excepción es posible revisar esa actividad cuando se produjeron vulneración de derechos fundamentales; empero, para que proceda la revisión de la actividad de las otras jurisdicciones, en este caso agroambiental, es preciso que el accionante cumpla con la carga argumentativa que estableció la propia jurisprudencia constitucional; en ese orden, con relación a la revisión de la interpretación de la legalidad, el accionante debe: “1) Exponer de manera adecuada, precisa y debidamente fundamentada, los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación de la norma al caso concreto (…).

3) Qué derechos fundamentales han sido lesionados con dicha interpretación que considera arbitraria y a los resultados que hubiese arribado con la interpretación que indica es la correcta, 'estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional' (…)” (SCP 1724/2014).

En el caso que se examina, si bien es cierto que el accionante menciona que se habrían vulnerado el derecho al debido proceso en sus elementos de principios de seguridad jurídica y legalidad, y por otra parte alude que en la labor hermeneuta desarrollada por las autoridades demandadas en la emisión del fallo impugnado, estos no habrían considerado el criterio de interpretación sistemático y que dicha interpretación no fuera desde y conforme a la Constitución Política del Estado en lo referente a las hipótesis fácticas de existencia de mejoras y áreas de descanso en el predio objeto del saneamiento como medios idóneos para acreditar la función económica social de acuerdo a lo que disponen los arts. 165.I y 171 del DS 29215; empero, omite explicar el nexo de causalidad entre la interpretación impugnada y la lesión del derecho que denuncia y menos aún explica cuál sería la relevancia constitucional del defecto que advierte; puesto que, como se tiene señalado las autoridades demandadas concluyeron que el demandante -hoy accionante-, no había demostrado las mejoras que mencionó ni el área de descanso.

Con relación a la revisión de la valoración probatoria, la mencionada jurisprudencia constitucional estableció que el accionante debe señalar concretamente las pruebas que no fueron recibidas o habiéndolo sido no fueron producidas o compulsadas o valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; y de forma imprescindible la incidencia en el fallo final; es decir que, la resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada. En el caso en examen, el accionante denuncia que los Magistrados demandados, no habrían considerado las reglas de la experiencia común y la lógica; empero, omite precisar cuáles serían los medios de prueba erróneamente valorados, lo que impide examinar el fondo de esta denuncia.