SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0939/2019-S4
Fecha: 22-Oct-2019
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0939/2019-S4
Sucre, 22 de octubre de 2019
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: René Yván Espada Navía
Acción Popular
Expediente: 29334-2019-59-AP
Departamento: Potosí
En revisión la Resolución de 22 de mayo de 2019, cursante de fs. 101 vta. a 105 vta., pronunciada, dentro de la acción popular interpuesta por Gonzalo Landivar Mamani Callpa, David Villafuerte Sunagua, Beymar Bimael Calizaya Cumaly, Ronald Santos Ramos Quispe, Marco Orlando Mamani Cabello, Luis Miguel Choquetijlla Zarate y Carlos Alfredo Velasquez contra Valeria Flores, Alcaldesa interina del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni; Kurt Emilio Martínez Soto, Secretario General del Sindicato de Taxis 11 de julio y Limbert Choque Manuel, Presidente de la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro” todos del departamento de Potosí.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial de 10 de mayo de 2019, cursante de fs. 11 a 19, los accionantes manifiestan los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Los demandados representantes del Sindicato de Taxis 11 de julio y de la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro”, a través de medios de comunicación locales de Uyuni, dieron a conocer el incremento de la tarifa de pasajes de Bs3 (tres bolivianos) a Bs4 (cuatro bolivianos), justificando esta determinación arbitraria, en el alza de precios de la canasta familiar y los costos de operación.
Con base a esta determinación, procedieron al cobro de transporte a los ciudadanos por la tarifa ilegalmente impuesta; sin que, además, el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, intervenga en la regulación del incremento estipulado, asumiendo más al contrario, una actitud omisiva respecto a sus obligaciones; vulnerándose, en consecuencia, los arts. 1, 2 y 14 de la Ley General de los derechos de las Usuarias y Usuarios y de las Consumidoras y Consumidores –Ley 453 de 4 de diciembre– y 4, 17, 22, 228 y 230 de la Ley General de Transporte –Ley 165 de 16 de agosto de 2011–, puesto que el transporte urbano no puede determinar unilateralmente el incremento de tarifa de pasajes.
Concluyeron que, es necesario que tanto las entidades prestadoras del servicio de transporte, así como el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, den cumplimiento a la Constitución Política del Estado y la normativa antes referida, para determinar objetivamente el incremento de la tarifa de pasajes; ya que la población de Uyuni, no puede estar sujeta a la arbitrariedad de las instituciones representadas por los demandados, que va en desmedro de los derechos de toda una colectividad usuaria, mismos que, en una circunstancia similar, fueron protegidos a través de la acción popular, resuelta a través de la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Los accionantes alegaron la lesión de los derechos al sistema de transporte eficiente y eficaz, de las usuarias y usuarios del municipio de Uyuni, citando al efecto los arts. 13.I y 76.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela en su triple finalidad, suspensiva, restitutoria y preventiva y, se ordene, respectivamente, lo siguiente: a) Que el Sindicato de taxis 11 de julio y la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro”, suspenda la ejecución de las resoluciones que determinaron el incremento de tarifa de pasajes; b) Se restablezca el goce de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los usuarios y usuarias, restituyéndose el monto de Bs3 por el precio de transporte; y, c) Que el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, a través de la alcaldesa demandada, instale reuniones de diálogo con ambas instituciones, con la finalidad de realizar un estudio técnico que determine una tarifa general y accesible de transporte, sin variaciones de distancia, en beneficio de los usuarios y los proveedores del servicio, además de crear una ley municipal que regule estos aspectos; debiendo informar, por la sección que corresponda de dicho ente municipal, los efectos de la resolución constitucional a emitirse, en caso que se concediera la tutela impetrada.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Realizada la audiencia pública el 22 de mayo de 2018, según consta en el acta cursante de fs. 97 a 101 vta., presentes el abogado de los accionantes, el representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni y la Presidenta del Concejo Municipal, así como los representantes del Sindicato de Taxis 11 de julio y de la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro”, todos acompañados por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El abogado de los accionantes, en audiencia ratificó in extenso los términos de su demanda, añadiendo que instantes antes de la realización de dicho verificativo, se adhirieron varias juntas vecinales a la acción popular instaurada, que también se hicieron presentes en ese acto procesal.
I.2.2. Informe de la autoridad y particulares demandados
Valeria Flores, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, a través de su abogado, refirió que evidentemente, es competencia municipal la regulación de la tarifa de transporte, habiéndose remitido, al presente, invitaciones a diferentes asociaciones que trabajan en el rubro, para la creación de la ley municipal correspondiente; por otro lado, añadió que al no existir norma alguna que haya dispuesto el alza de la tarifa alegada por los accionantes, corresponde denegar la tutela, por no existir un supuesto de hecho que esté dentro del ámbito de su protección.
El abogado del Sindicato 11 de julio, en uso de la palabra, en audiencia indicó que: 1) La acción popular resuelta a través de la SCP 0707/2018 no es análoga a la formulada por los ahora accionantes, debido a que el transporte público se clasifica en dos ramas; el regular, que comprende a los microbuses y el no regular o especial, en el que se encuentra el Sindicato 11 de Julio, además de taxis, radio taxis y otros, que no brindan un servicio masivo; 2) En el caso concreto, no existe alguna resolución que haya sido incumplida, como fue analizado en la SCP 0707/2018; únicamente, existe un acta de reunión extraordinaria; lo que denota, una vez más, que no hay similitud fáctica entre las acciones populares aludidas; 3) La documental presentada por los accionantes es impertinente, ya que adjuntan una hoja de firmas y la impresión de un screenshot del canal 11 TV Uyuni, que no acreditó la supuesta lesión de derechos, debiendo considerarse que las redes sociales no siempre brindan información fidedigna; 4) Extraña que el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, no hubiera asumido su competencia para regular las tarifas, no obstante las notas que enviaron en reiteradas oportunidades, manifestando su preocupación por este tema; y, 5) Finalizó indicando que, la acción popular debe denegarse por corresponder lo pretendido por los accionantes, a una acción de amparo constitucional.
El representante del Sindicato 11 de julio, interviniendo en audiencia, reiteró los términos referidos por su abogado, añadiendo que el incremento en la tarifa de transporte, se realizó luego de dieciséis años, habiéndose elaborado una hoja de costos, considerando el incremento del salario básico y la necesidad de resguardas los derechos a la remuneración, a la salud y a la educación de los choferes afiliados y de sus familias, destacando además, que el servicio que prestan es seguro para el usuario, desde la salida del transporte hasta su domicilio; por otra parte, indicó que el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni inició el debate para la modificación del precio del transporte, sin haber concretado la promulgación del la norma correspondiente.
El abogado de la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro”, en uso de la palabra, indicó que corresponde la denegatoria de la tutela de la acción de amparo constitucional, por no estar los hechos denunciados dentro del ámbito de su protección, no haberse adjuntado la prueba necesaria y no existir resolución alguna que deba dejarse sin efecto como consecuencia de una eventual concesión de la tutela; añadiendo a ello, que el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni no respondió favorablemente al acercamiento intentado por la referida asociación, para regular el asunto del transporte.
I.2.3. Intervención del tercero interesado y del Ministerio Público
El Concejo Municipal de Uyuni, fue citado con la demanda de la acción popular por decisión del Juez de garantías, pese a no haber sido identificado como parte demandada.
De esta forma, Mery Calle García, Presidenta de dicho órgano municipal deliberativo, presentó el memorial cursante a fs. 89 y vta.; y, a través de su abogado, en audiencia, refirió que el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, no intervino en la emisión de ninguna resolución que disponga el alza de la tarifa de transporte, constando únicamente la documental expedida por las asociaciones codemandadas, misma que objetan, habida cuenta que no constituye prueba suficiente de la supuesta vulneración de los derechos invocados por los accionantes; añadiendo además, que se encuentra en tratamiento el proyecto de ley que regulará el costo del transporte.
El representante del Ministerio Público no se hizo presente en audiencia de acción popular pese a su legal citación.
I.2.4. Resolución
El Juez Público Civil y Comercial Primero de Uyuni del departamento de Potosí, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución de 22 de mayo 2019, cursante de fs. 101 vta. a 105 vta., resolvió declarar improcedente la acción popular, con los siguientes fundamentos: i) Conforme a los arts. 302.I.18 de la CPE y 17, 22, 228, 230 y 232 de la Ley General de Transporte, el Municipio de Uyuni tiene la facultad de regular la tarifa de transportes; en consecuencia, al no existir ninguna resolución, convenio o cualquier otra resolución en la que se hubiera dispuesto que el precio de Bs3 es de cumplimiento obligatorio para el servicio de taxis, esta tarifa estaría ilegalmente establecida; agregando a ello, que el referido ente municipal debe y está en la obligación de elaborar la regulación correspondiente en su jurisdicción; y, ii) En consecuencia, no es aplicable la SCP 0707/2018-S2, puesto que no existe ninguna resolución que hubiese sido incumplida, a más que la parte accionante, no acreditó con documental legalmente constituida, a partir de la cual, pueda advertirse que hubo lesión a derechos colectivos o difusos; pretendiendo más al contrario, “suplir la obligación” del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, no obstante que pudieron solicitar “mesas de trabajo para poder establecer la ley” (sic) y en su caso, activar la acción de cumplimiento.
Solicitada la complementación y enmienda, con relación a que se conmine al Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni a efectuar un estudio técnico para la emisión de la respectiva ley y, por otra parte, se mantenga el monto de Bs3 por concepto de transporte, ambas fueron declaradas no ha lugar.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Impresión de la noticia publicada en redes sociales, por ONCE TV Uyuni, con el titular “TARIFA (ilegible) DE TAXIS 11 DE JULIO” “BS. 4 DEBIDO AL ALZA DE LA CANASTA FAMILIAR” (sic); en cuyo desarrollo, indican que “al no existir Ley de transporte municipal no se tiene nada que conversar con las autoridades competentes” (sic) (fs. 1 a 2).
II.2. Consta acta de reunión extraordinaria de 22 de marzo de 2019, del Sindicato de Choferes 11 de julio, en cuya conclusión, se determinó: “POR MAYORÍA ABSOLUTA EN ESTA REUNIÓN SE QUEDÓ EN NIVELAR LA TARIFA DE BS 4 POR EL SERVICIO DE TAXIS, DENTRO DEL CASCO VIEJO” (sic) (fs. 36 a 37 vta.).
II.3. Por Cite OF.: G.A.M.U. 200/2019 de 3 de abril, remitido por la Alcaldesa Suplente del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, a Kurt Emilio Martínez Soto, Presidente del Sindicato de Choferes 11 de Julio; mediante el cual, indica que por no encontrarse aún regulado el tema de transporte público, invitó a una reunión para tratar dicho asunto (fs. 42).
II.4. Mediante Notas de 3 de abril de 2019, con cites OF.: G.A.M.U. 194/2019, OF.: G.A.M.U. 195/2019, OF.: G.A.M.U. 196/2019, OF.: G.A.M.U. 197/2019, OF.: G.A.M.U. 200/2019 y mediante las cuales, se convoca a la Asociación de Transportistas 23 de marzo, Asociación de transporte 11 de julio, Asociación de Transporte fronterizo, Asociación de Transporte Nor Quijarro y a la Delegada Provincial Antonio Quijarro, a una reunión conjunta entre autoridades y mini vans (fs. 71 a 75).
II.5. Cite OF: C.M.U. 121/19 de 2 de abril de 2019, mediante la cual, la Presidenta y la Concejal Secretaria del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, puso a conocimiento de la Presidenta de la Comisión Ciudadano Territorial, el Acta de Reunión de la Junta Vecinal “Andes”, que resolvió pedir a las autoridades ediles, cumplir con sus funciones y obligaciones respecto a la regulación de los precios del pasaje, exigiendo a los dirigentes “como Kurt Martínez y otros” (sic), consensuar sus criterios de alza del precio del transporte con las autoridades municipales y el pueblo de Uyuni (fs. 81 a 85).
II.6. Cite OF: C.M.U. 75/19 de 2 de abril de 2019, remitida por la Presidenta y la Concejal Secretaría del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, a la autoridad edil de dicha entidad municipal, peticionando que por la dirección o unidad pertinente, sea tratada y determinada la tarifa de taxis en coordinación con el sector transporte por ser un tema de preocupación social; agregando que, se cuenta con la consideración de un decreto edil por iniciativa legislativa al respecto (fs. 86 a 88 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes, alegan la lesión del derecho al sistema de transporte eficiente y eficaz, de las usuarias y usuarios del municipio de Uyuni, alegando que los representantes del Sindicato de Taxis 11 de julio y de la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro”, determinaron arbitrariamente incrementar el precio por sus servicios de transporte; sobrepasando la autoridad del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, que es la instancia competente para regular dicho aspecto, cuya máxima autoridad, pese a tener conocimiento de este acto ilegal, no promueve la emisión de la ley municipal correspondiente.
En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos se encuentran dentro del ámbito tutelar de la acción de cumplimiento, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular y ámbito de tutela. Jurisprudencia reiterada
La Constitución Política del Estado, en su acápite de las acciones de defensa, instituye la acción popular, como mecanismo procesal de protección de los derechos e intereses colectivos; así, el art. 135 de la CPE, declara que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.
En armonía con la norma constitucional precedentemente referida, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: “(OBJETO). La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.
En virtud a los preceptos normativos precedentemente glosados, la jurisdicción constitucional estableció un amplio entendimiento respecto a la naturaleza jurídica y objeto de la acción popular. En este entendido, según se refiere en la SCP 1018/2011-R de 22 de junio, la acción popular se caracteriza por una triple finalidad: “1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior”.
Sobre la naturaleza jurídica de la acción popular, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, señaló que: “…esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad (...).
Entre sus características, se destaca que su interposición es viable –de acuerdo al art. 136.I de la CPE– durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad de seis meses”.
Acorde a su naturaleza jurídica, el ámbito de tutela de la acción tutelar se encuentra definido por el citado art. 135 de la Ley Fundamental, respecto al cual, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, señaló: “Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.
De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:
a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.
En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.
Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos’.
En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: ‘…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…’.
Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:
‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.
ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;
iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.
En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.
b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.
c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.
Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.
Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos” (las negrillas nos corresponden).
III.2. La integración de los derechos de los usuarios y consumidores en su dimensión difusa y colectiva al ámbito de protección de la acción popular: El derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte integral. Jurisprudencia reiterada
A través de la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre, se estableció que dentro del ámbito de tutela de la acción popular, además de los derechos e intereses colectivos y difusos, explícitamente enunciados en el art. 135 de la CPE y 68 del CPCo, se incorporan “...otros de similar naturaleza…”; “integrando de esta forma, al ámbito de protección de la acción popular, los derechos fundamentales de usuarios y consumidores -arts. 75 y 76 de la CPE-”’.
Consecuentemente, señaló: “En efecto, en las relaciones de uso y consumo, se pueden encontrar disposiciones constitucionales de control, que resguardan el derecho de los usuarios y consumidores. Así, el art. 314 de la CPE, prohíbe el monopolio y el oligopolio privado, así como cualquier otra forma de asociación o acuerdo de personas naturales o jurídicas privadas, bolivianas o extranjeras, que pretendan el control y la exclusividad en la producción y comercialización de bienes y servicios. Por otro lado, existen mandatos constitucionales obligatorios para el Estado, de control de calidad y eficiencia de los servicios públicos, para ofrecer una protección especial a los usuarios y consumidores, como son el control de calidad de alimentos para el consumo humano y animal; de fármacos tanto en la medicina occidental como en la tradicional -arts. 41, 42, 75, 302.I.13 de la CPE-; de los servicios de salud público y privado -art. 39 de la CPE-; de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones -art. 20 de la CPE-; del acceso al sistema de transporte integral, en sus diferentes modalidades, precautelando su eficiencia y eficacia, que genere beneficios a los usuarios y proveedores -art. 76 de la CPE-, etc.” (las negrillas son nuestras).
III.2.1. El derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz, que genere beneficios a los usuarios y a los proveedores. Jurisprudencia reiterada
En atención al art. 76.I de la CPE, que señala: “El Estado garantiza el acceso a un sistema de transporte integral en sus diversas modalidades. La Ley determinará que el sistema de transporte sea eficiente y eficaz, y que genere beneficios a los usuarios y a los proveedores”; la SCP 0707/2018-S2, determinó que el derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte integral en sus diferentes modalidades –aérea, terrestre, ferroviaria y acuática, esto es fluvial y lacustre– tiene estatus de derecho fundamental.
Así, señaló que: “…la protección del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano, contenido en el art. 76.I de la CPE, excede a la simple relación de los derechos y obligaciones entre los proveedores del servicio y los usuarios del mismo en las relaciones de consumo; toda vez que, conforme entendió la referida SCP 1560/2014, incluye el deber del Gobierno Autónomo Municipal de adoptar las medidas necesarias para el efectivo goce de este derecho, en el marco de sus competencias -distribuidas y diferencias entre sus órganos ejecutivo y legislativo-; ya que sobre la base del modelo de Estado Social de Derecho asumido en el art.1 de la CPE, las relaciones entre los usuarios y proveedores que prestan el servicio de transporte, no están librados a su absoluta libertad, como ocurre bajo la idea o concepción liberal de Estado, en razón al reconocimiento de la situación de desventaja y desigualdad de los usuarios frente a los proveedores del servicio, imponiéndole por ende, deberes específicos al Estado; en el caso concreto, a través de los Gobiernos Autónomos Municipales con la responsabilidad de regulación y control de la eficiencia y eficacia de este servicio, que se presta a la comunidad; al ser inherente a la finalidad del Estado Social de Derecho, que busca la protección del interés general y el beneficio de todos.
En efecto, en materia de servicio de transporte urbano, la Constitución Política del Estado, le asigna a los Gobiernos Autónomos Municipales, en su jurisdicción, la competencia exclusiva de regulación normativa -art. 302.I.18 de la CPE-; a partir de cuya norma constitucional, las siguientes normas legales también le asignan competencia de regulación al Gobierno Autónomo Municipal, como son: 1) Los arts. 25, 326 y 497 de la Ley 453; 2) Los arts. 17.c. 8 y 22 inc. d) de la LGTrans; última norma que establece que los Gobiernos Autónomos Municipales tienen las competencias exclusivas de regular las tarifas de transporte en el área de su jurisdicción…
Es a partir del ejercicio de esas competencias atribuidas al Gobierno Autónomo Municipal -en sus Órganos Ejecutivo y Legislativo- que se establecerán los: ‘…beneficios a los usuarios y a los proveedores’ que proclama la Norma Suprema en su art. 76.I, traducidos en derechos y obligaciones de ambos, en la relación del servicio de transporte urbano…” (las negrillas son nuestras).
III.3. Análisis del caso concreto
De los antecedentes que informan la acción popular que se revisa, se tiene que los accionantes –particulares, habitantes del municipio de Uyuni–, activan la presente garantía de defensa con el propósito de que se tutele el derecho al servicio de transporte eficiente y eficaz, presuntamente conculcado por los proveedores de este servicio –representantes del Sindicato de Taxis 11 de julio y de la Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro”–, que resolvieron y comunicaron a través de medios de comunicación, el alza del precio de transporte urbano, sin que la autoridad competente para la regulación de esta competencia –la codemandada Alcaldesa del Municipio de Uyuni– se hubiera pronunciado sobre esta determinación arbitraria y a expensas de la ley.
Con carácter previo a ello, y como se tiene de la Resolución pronunciada por el Juez de garantías, a través de la cual se declaró improcedente la acción popular que se revisa, con el fundamento de no existir documentación alguna ni prueba que acredite la vulneración del derecho invocado, por no haberse emitido aún la ley municipal que regule las tarifas de transporte; corresponde indicar que, en virtud al principio de informalismo que reviste la acción popular con relación a la carga probatoria y lo señalado en SCP 0461/2011-R de 18 de abril, citada a su vez por la SCP 0707/2028-S2, es posible que de la relación de los mismos y el informe de la persona o autoridad demandada, se colija una admisión tácita o expresa de los hechos y vulneraciones alegadas, tomando en cuenta sobre todo la verosimilitud de la demanda, o el silencio que a criterio del tribunal o juez de garantías, implique la admisión de los hechos; de modo que el cumplimiento del requisito de carga probatoria, se encuentra bajo criterio de las juezas y los jueces de garantías o vocales constitucionales, así como del Tribunal Constitucional Plurinacional, que tiene plena potestad de valorar la prueba anexada por las partes, verificando su calidad probatoria para acreditar los hechos alegados y rebatidos[1].
En ese orden, en revisión del referido fallo dictado por el Juez de garantías, es evidente que el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, al presente, no cuenta con la ley municipal específica que regule al transporte urbano dentro de su jurisdicción, en lo que concierne al monto de las tarifas por la prestación de este servicio, ya que ésta se encuentra aún en debate y tratamiento; por lo que, ciertamente, no hay normativa que se hubiera infringido por los particulares y autoridad demandadas, que hubiesen ocasionado la lesión del derecho al servicio de transporte eficiente y eficaz de los habitantes del municipio de Uyuni.
Sin embargo, como se detalla en las Conclusiones II.1 y 2, así como de la intervención del representante del Sindicato 11 de julio, en audiencia de consideración de la presente acción popular (Acápite I.3.2 de este fallo constitucional), queda plenamente acreditado que dicha Asociación, determinó el incremento del pasaje por los servicios que presta, de Bs3.- a Bs4, aduciendo que este incremento, realizado “luego de dieciséis años” (sic), considera la modificación de los precios de la canasta familiar, el salario básico y la necesidad de resguardar los derechos a la remuneración, a la salud y a la educación de los choferes afiliados y de sus familias, a cuyo efecto, inclusive, elaboraron una hoja de costos que fue presentada en dicho verificativo (Conclusión II.2).
Por lo tanto, es indubitable que existe la determinación por parte de los codemandados representantes de las asociaciones de transporte, de incrementar el precio del servicio de transporte en los montos antes señalados; siendo pertinente aclarar que, si bien no se acreditó que esta determinación hubiera sido efectivizada con el cobro del nuevo monto a los usuarios, la sola existencia del Acta de reunión extraordinaria de 22 de marzo de 2019, del Sindicato de Choferes 11 de julio, así como de la declaración de su representante, que ratifica la determinación de ejecutar la decisión asumida, constituyen una amenaza contra el derecho al servicio de transporte eficiente y eficaz de los habitantes de Uyuni.
Más aún, si en el caso concreto, no existe una la ley municipal que regule las tarifas del transporte urbano en el municipio de Uyuni, que tenga carácter de obligatoriedad tanto para usuarios como para proveedores; puesto que, como se mencionó en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, las relaciones entre los usuarios y proveedores que prestan el servicio de transporte, no están libradas a su absoluta libertad, siendo el deber del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni de adoptar las medidas necesarias para el efectivo goce de este derecho, en el marco de sus competencias, distribuidas y diferencias entre sus órganos ejecutivo y legislativo.
De modo que, la ausencia de una ley municipal u otra resolución que respalde el monto actual –Bs3.- – que se cobra por el servicio prestado por las instituciones representadas por los particulares ahora demandados y otras, no justifica que los proveedores puedan determinar, bajo criterios unilaterales, el incremento de esta tarifa en desmedro de las necesidades y requerimientos de los usuarios de estos servicios; respecto a los cuales, se asumió una acción que amenaza con violar su derecho a un sistema de transporte eficiente y eficaz, que encuentra tutela en la acción popular y que se venía ejerciendo con el pago de este servicio por un monto cuya modificación, se encuentra en tratamiento por la autoridad municipal competente; motivo por el que, debe mantenerse, entretanto se emita la normativa correspondiente.
Por otra parte, en lo que respecta a la codemandada Alcaldesa del municipio de Uyuni, esta autoridad no incurrió en acción u omisión atentatoria del derecho al servicio de transporte eficaz y eficiente de la población usuaria del municipio de Uyuni, habida cuenta que no determinó el alza de su tarifa ni ejecutó su cobro a las y los usuarios de dicha ciudad; situación que se corrobora, de la documental anexada por su parte y por la Presidenta del Honorable Concejo Municipal de Uyuni, de las que se advierte únicamente, que el tratamiento de la ley municipal para la regulación del transporte urbano, se encuentra pendiente de consolidación.
En consecuencia, el Juez de garantías, al denegar la tutela impetrada, obró de forma parcialmente correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución de 22 de mayo de 2019, cursante de fs. 101 vta. a 105 vta., pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Primero de Uyuni del departamento de Potosí; y en consecuencia:
1º CONCEDER la tutela solicitada con relación a los representantes del Sindicato de Taxis 11 de Julio y de Asociación de Transporte Libre “Antonio Quijarro” sobre el derecho de las usuarias y los usuarios de la población de Uyuni, al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz, que genere beneficios a los usuarios y a los proveedores.
2º Disponer el restablecimiento de la tarifa por el servicio de transporte en el municipio de Uyuni, entretanto se emita la ley correspondiente por su Gobierno Municipal,
3º Ordenar al Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, a los proveedores del servicio urbano de transporte de Uyuni y a la sociedad civil organizada, que en el plazo máximo de dos meses de ser notificados con el presente fallo constitucional, entablen mesas de diálogo con la finalidad de consensuar la tarifa por el servicio de transporte; a cuyo efecto, la unidad correspondiente de dicho ente municipal, deberá realizar un estudio técnico, con el propósito de verificar si los operadores cubren sus costos de operación y la tarifa contempla los criterios sociales para su aplicación; y,
4º DENEGAR la tutela solicitada, con relación a la Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni.
En el marco del art. 16 de CPCo, el Juez Público Civil y Comercial Primero del departamento de Potosí, en su condición de Juez garantías, queda a cargo de la ejecución de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, debiendo solicitar periódicamente informes al Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, sobre los avances en la emisión de la ley municipal que regule el servicio de transporte urbano en su jurisdicción; y remitir a la Sala Cuarta Especializada del Tribunal Constitucional Plurinacional, la copia de la resolución que determine el cumplimiento de este fallo constitucional, sin perjuicio de lo dispuesto por el art. 16.II del referido Código.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Corresponde a la SCP 0939/2019-S4 (viene de la pág. 15).
René Yván Espada Navía
MAGISTRADO
Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRAO
[1] “Ahora bien, en la acción popular, la exigencia del cumplimiento de la carga de la prueba, estará bajo la decisión del Juez o Tribunal de garantías, así como del Tribunal Constitucional Plurinacional, autoridades jurisdiccionales que dependiendo del caso concreto, exigirán se cumpla por la parte accionante -precautelando, en este caso, que no se desmotive la judicialización de los derechos e intereses colectivos y difusos-; o se cumpla por la parte Demandada, aplicando el principio de inversión de la carga de la prueba o finalmente se exija su cumplimiento por algunos servidores públicos o personas particulares ajenas al proceso constitucional que actúen, por ejemplo, en condición de amicus curiae, propiciando en todo caso, prueba de oficio, en búsqueda de la verdad material, conforme prevé el art. 180.I de la CPE.
Sobre el tema, en la acción popular es posible proponer todos los medios de prueba lícitos, que sean útiles para la formación del convencimiento del juez constitucional, como por ejemplo, las pruebas testifical, documental, pericial, etc., precautelando, en todo caso, que no se inobserven los principios de sumariedad y celeridad, que rigen a las acciones de defensa.
Consecuentemente, en la acción popular, la carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración, están regidos por el principio de informalismo” (las negrillas corresponden al texto original) (SCP 0707/2018-S2).