SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1003/2019-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1003/2019-S4

Sucre, 27 de noviembre de 2019

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:   Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano  

Acción de amparo constitucional

Expediente:                29811-2019-60-AAC

Departamento:           Santa Cruz

En revisión la Resolución 03/19 de 6 de junio de 2019, cursante de fs. 433 vta. a 436 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Pablo Viveros Rojas, Concejal contra Gabriela Justiniano Zabala y Vidal Eduardo Villa López, Concejales miembros de la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno; y, Luis Alberto Molina Rivero, Gumercindo Pérez Ribera, Benedicto Choque Quispe, Ruth Vanesa Uriona Miranda y José Sixto Saucedo Sánchez, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, mediante memorial presentado el 17 de abril de 2019, cursante de fs. 28 a 36, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Oficio SD-016/2019 de 11 de marzo, el Ejecutivo Municipal de Warnes remitió ante el ente legislativo, el Proyecto de Ley Municipal de Aprobación de Crédito Público de Préstamo a Largo Plazo para Proyectos de Inversión 2019, a suscribirse entre el Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz con el Banco Unión Sociedad Anónima (S.A.), por Bs80 000 000.- (ochenta millones de bolivianos), solicitándose además, la dispensación de trámite; misiva que fue recibida en Presidencia del Concejo Municipal en la misma fecha.

El 12 de marzo, en sesión ordinaria 067/2019, en franca vulneración de normas nacionales y municipales, al haberse emitido dos convocatorias en diferentes horarios para el mismo evento, se aprobó con el voto de siete miembros el Proyecto de Ley puesto a consideración del Pleno, sancionándose en consecuencia, la Ley Municipal 137/“2018” de 12 de marzo de 2019, denominada “LEY MUNICIPAL DE APROBACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO DE PRÉSTAMO A LARGO PLAZO PARA PROYECTOS DE INVERSIÓN 2019 PÚBLICA A SUSCRIBIRSE CON EL BANCO UNION S.A., POR LA SUMA BS80 000 000.- (OCHENTA MILLONES 00/100 BOLIVIANOS)”; disposición normativa contra la cual, al amparo de lo previsto por el art. 57 y ss de la Ley Municipal de Procedimiento Legislativo y Ordenamiento Jurídico Administrativo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes –Ley 69 de 29 de agosto de 2017–, formuló recurso de control de legalidad, estableciendo cuatro elementos de análisis: a) Violación al Reglamento General de Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, aprobado por Ley 058/2013, respecto a las disposiciones legales referidas a sesiones ordinarias, convocatoria y orden del día; b) Inobservancia del procedimiento legislativo en la aprobación de la iniciativa remitida por el Ejecutivo; c) Vulneración del Reglamento General de Concejo del Ente Municipal referido, sobre el trámite legislativo con dispensación de trámite y Voto de Urgencia; y, d) Contravenciones a la normativa vigente en el proceso de endeudamiento interno con el Banco Unión S.A.

Conforme a procedimiento, la señalada impugnación fue presenta ante el Pleno que a su vez la remitió a conocimiento de la Comisión respectiva que, en el plazo de quince días, conforme dispone el art. 60 del indicado Reglamento, debe emitir su informe, debiendo posteriormente el Concejo, en un término idéntico, tratar en una sola instancia y pronunciarse sobre el fondo de la petición; sin embargo, la Comisión incumplió el término previsto y, fuera de toda norma, solicitó ampliación del mismo para, posteriormente, emitir el Informe de Comisión 14/2019 de 12 de abril, en que no se absolvió ninguno de los cuestionamientos planteados; no obstante, mediante Resolución Municipal 070/“2018” de 16 de abril de 2019, fue aprobado por el voto de los siete Concejales ahora demandados.

El Informe de Comisión 14/2019, al no haber analizado y resuelto todos los planteamientos expuestos de su parte, le restringió la posibilidad de conocer las razones por las cuales se asumió la determinación de confirmar la Ley Municipal 137/“2018”.

I.1.2. Derecho y garantías supuestamente vulnerado

El impetrante de tutela alegó la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación de las resoluciones, así como también el principio de seguridad jurídica, citando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela y se deje sin efecto el Informe de Comisión 14/2019 y la Resolución Municipal 070/“2018”. Sea con costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

En audiencia pública de 6 de junio de 2019, conforme consta en el acta cursante de fs. 428 a 433 vta., presente el accionante así como los representantes legales de los demandados y el representante legal del Banco Unión S.A. en calidad de tercero interesado; ausentes los demás terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, se ratificó en el contenido íntegro de la demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Gabriela Justiniano Zabala, Vidal Eduardo Villa López, Luis Alberto Molina Rivero, Gumercindo Pérez Ribera, Benedicto Choque Quispe y Ruth Vanesa Uriona Miranda, todos Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, legalmente representados por Silvio Justiniano Arana, mediante informe escrito de 22 de mayo de 2019, cursante de fs. 124 a 125 vta., así como en audiencia, manifestaron lo siguiente: 1) La sesión ordinaria de 12 de marzo de 2019, fue convocada para las 10:00; sin embargo, ésta se retrasó debido a que los Concejales del ente municipal referido, se encontraban reunidos con los transportistas de Satélite Norte a efectos de consensuar un acuerdo para desbloquear la carreta, en resguardo de los intereses de la colectividad; aspecto que fue puesto a conocimiento de todos al inicio de la reunión; 2) Sobre la existencia de dos convocatorias, el accionante admitió y reconoció que todos los Concejales fueron notificados con veinticuatro horas de anticipación; situación que se evidencia de la asistencia de los once titulares en ejercicio; 3) Respecto a la dispensación de trámite, prevista en el art. 102 del Reglamento General del Concejo, fue aprobada por dos tercios de votos de los presentes; es decir, por siete miembros, conforme se acreditó a través del Acta de la fecha; y, 4) Ante el recurso de control de legalidad, promovido por el solicitante de tutela en impugnación de la Ley 137/“2018”, se labró el Informe de Comisión 14/2019, mediante el cual se recomendó al Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, denegar la pretensión y confirmar la norma objetada, habiéndose emitido la Resolución Municipal 070/“2018”, que dio curso a la sugerencia propuesta, denegando el recurso formulado.

José Sixto Saucedo Sánchez, Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, no asistió a la audiencia y tampoco remitió informe escrito.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Luz Zabala, Jefe Regional del Banco Unión S.A., en calidad de tercero interesado, haciendo uso de la palabra en audiencia, manifestó que al ser una institución financiera pública con capacidad de brindar crédito a entidades y empresas del sector público, siempre y cuando se cumplirán los requisitos exigidos a dicho efecto, no se encontraba facultada para pedir que se deniegue la tutela, correspondiendo en todo caso a la autoridad jurisdiccional valorar dicho aspecto.

Si bien se hicieron presentes Guido Zelada Jordán y Juan Solíz, alegando constituirse en terceros interesados, al no haber acreditado su interés particular en la causa y tampoco su personería, no se les permitió formular argumento alguno.

Juana Jesús Arauz de Aparicio, Mary Inés Justiniano Taboada y Aldo Luis Capobianco Peña, no se hicieron presentes en audiencia.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia y Sentencia Penal Primero de Warnes del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 03/19 de 6 junio de 2019, cursante de fs. 433 vta. a 436 vta., constituido en Juez de garantías, denegó la tutela solicitada en base a los siguientes fundamentos: i) El Informe de Comisión 14/2019 y la Resolución Municipal 070/“2018”, establecen con claridad las razones por las cuales la Ley 137/“2018”, cumple con el principio de legalidad; y si bien dichas determinaciones no son ampulosas, sí cumplen con la suficiencia de expresar de manera sucinta cómo es que los trámites técnico y administrativos internos y externos, fueron ejecutados a efectos de la aprobación de la cuestionada Ley, habiéndose dado en consecuencia respuesta a todos los cuestionamientos realizados a la norma, manifestándose de manera clara y categórica que las disposiciones legales técnicas y administrativas fueron observadas para la contratación del crédito público, así como también el trámite legislativo de aprobación; ii) Si bien en los hechos la presente acción de defensa no ataca directamente la Ley, no puede ignorarse que el fin realmente perseguido por el solicitante de tutela; es que, a través del control de legalidad, se derogue una ley municipal, sin considerar que, conforme dispone el art. 6.a) de la Ley Municipal 69/2017, concordante con el 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), toda norma goza de presunción de legalidad, máxime si, como en el caso particular, se han cumplido los procedimientos para su elaboración. Aprobación y puesta en vigencia; iii) El hecho de que la respuesta recibida por el impetrante de tutela no fuera acorde con sus pretensiones, no implica per sé la lesión del debido proceso en su triple dimensión; iv) Más allá de que el accionante indique la demanda que se revisa no se formula contra la Ley 137/“2018”, existen mecanismos constitucional idóneos y específicos para solicitar el control normativo; y, v) La SCP 0030/2014, citada por el impetrante de tutela, referida a la fundamentación y motivación de las resoluciones, claramente establece que éstos elementos no necesariamente deben ser ampulosos o redundantes, siendo que, en el caso analizado, tanto el Informe como la Resolución objeto de demanda, se encuentran debidamente sustentadas en los hechos y el derecho, habiéndose establecido la norma jurídica aplicable y respondido las observaciones técnicas y jurídicas respecto a la Ley 137/“2018”, de manera integral y cumpliéndose todos los procedimientos técnicos y administrativos para la aprobación de la referida norma, como para la obtención del crédito.

I.2.5.Trámite Procesal en el Tribunal  Constitucional Plurinacional

Por acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-050/2019 de 22 de octubre, a consecuencia de los conflictos sociales acaecidos en el territorio nacional, la Sala Plena de este Tribunal dispuso la suspensión de plazos procesales de las causas que se encuentran en trámite y pendiente de resolución desde la fecha indicada, habiéndose reanudado los mismos por su similar TCP-SP-052/2019 de 13 de noviembre, a partir del 14 de igual mes y año; por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal establecidos por el Código Procesal Constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    En Sesión Ordinaria 67/2018 de 12 de marzo de 2019, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, sancionó la Ley 137/“2018”, “LEY MUNICIPAL DE APROBACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO DE PRÉSTAMO A LARGO PLAZO PARA PROYECTOS DE INVERSIÓN 2019 PÚBLICA A SUSCRIBIRSE CON EL BANCO UNION S.A.”, remitiéndola al Ejecutivo Municipal que, en la misma fecha, la promulgó para su cumplimiento (fs. 185 a 206).

II.2.    Mediante Comunicación Interna JPVR-145/2019 de 15 de marzo, dirigida a Luis Alberto Salinas, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, Juan Pablo Viveros, en su condición de Concejal del mismo ente edil, promovió el recurso de control de legalidad impugnando la Ley Municipal 137/“2018”, acusando la existencia de violaciones al Reglamento General del Concejo del ente municipal citado, así como al procedimiento legislativo al aprobar la iniciativa legislativa del Ejecutiva, además de contravenciones a la normativa vigente en el proceso de endeudamiento interno, solicitando la abrogación de la Ley 137/“2018”; pretensión que fue remitida ante la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno, mediante oficio H.C.M.W. CIT 43 de 19 del señalado mes y año (fs. 1 a 21).

II.3.    Por Informe de Comisión 14/2019 de 12 de abril, la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, habiendo concluido que no se encontraba ninguna ilegalidad en el contenido de la Ley objetada, recomendó al Pleno del Órgano Legislativo del dicho municipio, denegar el recurso incoado y confirmar la norma impugnada (fs. 102 a 106).

II.4.    A través de Resolución Municipal 070/“2018” de 16 de abril de 2019, en Sesión Ordinaria de la señalada fecha, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, denegó el recurso de control de legalidad promovido por el ahora accionante y confirmó la Ley Municipal 137/“2018” (fs. 107 a 122).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El peticionante de tutela alegó la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación de las resoluciones, así como también el principio de seguridad jurídica; toda vez que, el Informe de Comisión 14/2019 y la Resolución Municipal 070/“2018”, emitidos en resolución del recurso de control de legalidad formulado por su parte en impugnación de la Ley Municipal 137/“2018”, no absolvieron todos sus cuestionamientos, respecto a la inobservancia del Reglamento Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, así como tampoco se pronunciaron sobre la omisión del procedimiento legislativo referido al proceso de endeudamiento interno.

Corresponde en consecuencia dilucidar si la tutela solicitada, deber ser concedida o denegada.

III.1.  Los informes técnicos no constituyen actos administrativos susceptibles de impugnación

Definiendo el concepto del acto administrativo, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, determinó lo siguiente: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: 'Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo'.

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: 'Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad'.

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva.

(…)

Existen diversas clasificaciones de los actos administrativos; sin embargo, por ser de interés al tema de análisis, a continuación analizaremos la referida a su contenido, en ese orden, se tienen los actos administrativos definitivos y los de trámite o de procedimiento.

Los actos administrativos definitivos son aquellos declarativos o constitutivos de derechos, declarativos porque se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella; y constitutivos porque crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica. Éstos se consolidan a través de una resolución definitiva; ingresando dentro de este grupo, por vía de excepción, aquellos actos equivalentes, que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa.

El art. 56.II de la LPA, dispone que se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos que tengan carácter equivalente a aquellos que pongan fin a una actuación administrativa.

El mismo artículo, en su primer parágrafo señala que: 'Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos'.

De lo relacionado se concluye que los actos administrativos susceptibles de impugnación, ya sea mediante los recursos administrativos o por vía jurisdiccional ulterior, son los definitivos y los equivalentes o asimilables, estos últimos porque pese a que no resuelven el fondo de la cuestión, sin embargo, impiden totalmente la tramitación del problema de fondo, y por tanto, reciben el mismo tratamiento que un acto denominado definitivo, porque con mayor razón son impugnables.

Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere 'firmeza', o 'causa estado', y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de 'autotutela', disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad”.

De manera armónica con el entendimiento previamente glosado, este Tribunal, mediante la SCP 0783/2014 de 21 de abril, refiriéndose expresamente a los informes técnicos como actos administrativos, estableció que: “…la doctrina es uniforme al señalar que: ʽQuedan aquí excluidos del concepto todos los «actos preparatorios» (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc. (…)ʼ.

Los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante de lo expresado precedentemente sí existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos aquellos informes técnicos que producen efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica. El nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, si sus efectos.

En conclusión se reitera la posición jurídica del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el sentido que son recurribles aquellos informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos en razón a que en esencia no difieren de los mismos”.

III.2.  El debido proceso en sus vertientes de una debida fundamentación y motivación de las resoluciones vinculadas con el principio de congruencia

Conforme se ha establecido a través de la jurisprudencia emanada por este Tribunal y a la luz de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, el debido proceso alcanza en su aplicación interpretativa una triple dimensión, constituyéndose tanto en derecho, como en garantía y a su vez, en principio procesal.

Esta triple dimensión, asegura la protección de todos los derechos conexos que pudieran verse vulnerados por actos u omisiones indebidas en la tramitación de cualquier proceso, sea éste judicial o administrativo.

Así, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara y sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R y 1369/2001-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: "…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas", coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente la decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se halla vinculado con el principio de congruencia, entendido como “…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume” (SCP 0486/2010-R de 5 de julio); de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse, en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales.

En armonía con los criterios previamente glosados, la Corte Constitucional de Colombia, refiriéndose a la motivación de los fallos, estableció que: “…la motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”^[1]. (Subraya fuera de texto).

No obstante lo antes señalado, es preciso tomar en cuenta que, conforme razonó la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, el análisis de la fundamentación y motivación de una resolución judicial o administrativa, en cuanto sea denunciada como lesiva al debido proceso, debe ser considerada: “…a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (las negrillas nos pertenece).

Entendimiento este último que implica entonces, que en aquellos casos en los cuales la denunciada falta de fundamentación y motivación de un fallo, no tenga la suficiente relevancia constitucional como para modificar el fondo de lo decidido y obtener una resolución diametralmente opuesta a la primera, no ameritará la concesión de tutela constitucional, toda vez que de así serlo, la corrección de simples errores formales u omisiones procedimentales de baja notoriedad, no habrán de influir decisivamente en lo resuelto, reactivándose en consecuencia de manera innecesaria todo el aparato judicial y provocando dilación en la resolución de las causas; situación que no puede ser tolerada y menos aún avalada por este Tribunal, como máximo guardia de la Constitución Política del Estado y garante de los derechos que en ella se consagran, toda vez que lo contrario, degradaría a la justicia constitucional a una simple instancia revisora de todas las incidencias que pudiera emerger durante la tramitación de procesos administrativos o judiciales, cuando los sujetos en controversia se hallen en desacuerdo; extremo que, conforme ha mantenido de manera firme esta jurisdicción, no implica per sé lesión a derechos y garantías constitucionales que amerite la activación de este mecanismo extraordinario de defensa, destinado a efectivizar su ejercicio, cuando éstos efectivamente han sido restringidos, vulnerados o amenazados de serlo.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante alega que las autoridades demandadas vulneraron el debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación de las resoluciones, así como también el principio de seguridad jurídica, toda vez que, en resolución del recurso de control de legalidad formulado por su parte en impugnación de la Ley Municipal 137/“2018”, emitieron el Informe de Comisión 14/2019 y la Resolución Municipal 070/“2018”, sin resolver todos los puntos planteados, respecto a la inobservancia del Reglamento Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz y la omisión del procedimiento legislativo para endeudamiento interno.

Del análisis de los documentos arrimados a la demanda de acción de amparo constitucional, así como de la compulsa de los argumentos expuestos por los sujetos procesales en audiencia de garantías, se observa que, el 12 de marzo de 2019, el Concejo del ente municipal citado, sancionó la Ley 137/“2018” “LEY MUNICIPAL DE APROBACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO DE PRÉSTAMO A LARGO PLAZO PARA PROYECTOS DE INVERSIÓN 2019 PÚBLICA A SUSCRIBIRSE CON EL BANCO UNION S.A.”, promulgada para su cumplimiento por el Ejecutivo Municipal en la misma fecha.

Contra dicha normativa, el ahora accionante planteó recurso de control de legalidad, estableciendo cuatro elementos de análisis: a) Violación al Reglamento General de Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, aprobado por Ley 058/2013, respecto a las disposiciones legales referidas a sesiones ordinarias, convocatoria y orden del día; b) Inobservancia del procedimiento legislativo en la aprobación de la iniciativa remitida por el Ejecutivo; c) Vulneración del Reglamento General de Concejo del ente municipal referido, sobre el trámite legislativo con dispensación de trámite y Voto de Urgencia; y, d) Contravenciones a la normativa vigente en el proceso de endeudamiento interno con el Banco Unión S.A.

Dicha solicitud, fue remitida a la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, mediante oficio H.C.M.W. CIT 43 de 19 de marzo de 2019, para su análisis e informe (Conclusión II.2), emitiéndose el Informe de Comisión 14/2019, mediante el cual, la indicada Comisión, concluyó en que no se encontraba ninguna ilegalidad en el contenido de la Ley objetada, por lo que recomendó al Pleno del Concejo ente municipal de Warnes, denegar el recurso incoado y confirmar la norma impugnada; informe en mérito al cual, el Órgano Legislativo de dicho municipio, dictó la Resolución Municipal 070/“2018”, denegando el recurso y confirmando la Ley objetada.

Ahora bien, conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico precedente, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados, y solamente son impugnables –en la vía administrativa o judicial–, aquellos que pongan fin a una actuación administrativa y produzcan efectos jurídicos individuales, entre los cuales se encuentran las declaraciones, disposiciones o decisiones de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitidas en ejercicio de la potestad administrativa, las cuales se consolidan a través de una resolución definitiva que ponga fin a una actuación administrativa.

Asimismo, señalamos que de acuerdo a lo dispuesto por la SCP 0783/2014, los informes técnicos faccionados al interior de las entidades públicas, como actos preparatorios de un acto administrativo, no son impugnables administrativa ni judicialmente, debido a que éstos no producen efectos jurídicos y solamente sirven de sustento para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; es decir, para la ejecución de un acto administrativo de carácter definitivo.

En este marco, ingresando al análisis del caso concreto, es preciso señalar que la pretensión deducida por el accionante, de dejarse sin efecto el Informe de Comisión 14/2019, labrado por la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, no resulta atendible, por cuanto dicho documento no constituye un acto definitivo que produzca un efecto de derecho, ya sea creando, reconociendo, modificando o extinguiendo una situación jurídica subjetiva, sino que se traduce en acto de mero trámite dentro de la sustanciación y resolución del recurso de control de legalidad planteado por el ahora solicitante de tutela, conforme previenen los arts. 60 y 61 del Reglamento General del Órgano Legislativo del indicado ente municipal; por lo que, no se instituye en una resolución definitiva o un acto administrativo susceptible de impugnación.

En cuanto a la Resolución Municipal 070/“2018”, alega el accionante que la misma no cumplió con la carga de fundamentación y motivación, al no haber dado respuesta puntual a todos y cada uno de los extremos planteados a través de su recurso de control de legalidad: 1) Violación al Reglamento General de Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, aprobado por Ley 058/2013, respecto a las disposiciones legales referidas a sesiones ordinarias, convocatoria y orden del día; 2) Inobservancia del procedimiento legislativo en la aprobación de la iniciativa remitida por el Ejecutivo; 3) Vulneración del Reglamento General de Concejo del ente municipal referido, sobre el trámite legislativo con dispensación de trámite y Voto de Urgencia; y, 4) Contravenciones a la normativa vigente en el proceso de endeudamiento interno con el Banco Unión S.A.

Por su parte, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, en resolución del recurso de control de legalidad planteado por el ahora solicitante de tutela, mediante la indicada Resolución Municipal 070/“2018”, denegó la pretensión y confirmó la Ley objetada (Ley 137/“2018”), decisión que se sustentó en la recomendación efectuada por la Comisión de Constitución Seguridad Ciudadana y Régimen Interno del legislativo municipal, a través del Informe de Comisión 14/2019, que, en mérito a la definición del recurso de control de legalidad, establecido en el art. 57 de la Ley Municipal 69/2017, de Procedimiento Administrativo y Legislativo, no encontró ninguna ilegalidad en el contenido de la Ley Municipal impugnada; por lo que, a criterio de dicha Comisión, no correspondía derogarla, abrogarla o modificarla, al haberse enmarcado en la legalidad, y competencias y facultades del órgano Legislativo Municipal.

Ingresando al análisis de la problemática elevada en revisión, es menester recordar que, de acuerdo a lo establecido en la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la emisión de una decisión carente de fundamentación y motivación, se configura en una omisión del juzgador de dar cuenta respecto a los argumentos que sustentan sus decisiones, ya que es precisamente en torno a sus razones, en que se sostiene la legitimidad de su ámbito decisional; en consecuencia, la carencia de estos elementos constitutivos en toda decisión, se traduce no sólo en lesión al debido proceso, sino también en una directa restricción del derecho de acceso a la justicia en su vertiente del derecho a una decisión judicial.

Bajo dicho entendimiento, la motivación de los actos jurisdiccionales o administrativos, se instituye en una barrera de la arbitrariedad y contribuye a garantizar la sujeción del juzgador al ordenamiento jurídico, posibilitando además, el posterior control sobre la razonabilidad de la decisión; por este motivo, el sustento argumentativo de todas las resoluciones, se constituye en un elemento imprescindible a la hora de administrar justicia, que a su vez, apertura el ejercicio del derecho de contradicción debido a que puede impugnarse puntualmente una decisión cuando sus fundamentos no son claros y determinantes y por ende resultan susceptibles de refutación; pues no es concebible que quienes administren justicia, se aparten de su obligación de sustentar y motivar las decisiones que toman; máxime si, conforme hemos sostenido incisivamente, todas las autoridades –judiciales o administrativas– que conocen de la sustanciación de un proceso, tienen el deber inexcusable de exponer las razones fácticas y jurídicas suficientes que expliquen, aunque sea de manera concreta, las causales que lo llevaron a adoptar una decisión; caso contrario, se desconocería el debido proceso.

En este marco, cuando a través de una acción de amparo constitucional se denuncia lesión al debido proceso, emergente de una carente motivación de las resoluciones judiciales o administrativas, o que éstas hubieran sido proferidas sin una correcta valoración de los elementos probatorios, o que se aparten ostensiblemente de la jurisprudencia vinculante sin ofrecer motivación suficiente, merecen tutela constitucional, ya que del fondo de una decisión, podrían depender no sólo el debido proceso, sino también otros derechos conexos a éste como el derecho a la defensa, a la tutela judicial efectiva, a la valoración integral de la prueba, a la presunción de inocencia, al acceso a la justicia, a la impugnación, etc., que se hallan insertos en el núcleo duro del debido proceso y que consecuentemente, se encuentran vinculados entre sí.

Sin embargo y no obstante lo antes referido, en el mismo Fundamento Jurídico III.1, también establecimos que para que esta instancia determine la existencia de una lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, debe demostrarse por la parte accionante la relevancia constitucional del análisis pretendido; es decir, que la supuesta omisión o carencia de dichos elementos, resultará determinante en la resolución de la causa y modificará totalmente el fallo emitido por la autoridad que conoce el proceso; pues, la justicia constitucional, no puede ser activada en reclamo de todas las emergencias procesales que no vayan a influir sustancialmente en la decisión final.

En el presente caso y conforme acertadamente concluyó el Juez de garantías, la pretensión formulada por el accionante mediante la acción de amparo constitucional que se revisa, traducida en la nulidad del Informe de Comisión 14/2019 y la Resolución Municipal 070/“2018”, tiene como finalidad de fondo la nulidad de la Ley Municipal 137/“2018”, por cuanto de acuerdo a los argumentos esgrimidos por el impetrante de tutela a través del recurso de control de legalidad planteado en impugnación de la referida norma, ésta fue emitida en violación del Reglamento General de Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, aprobado por Ley 058/2013, respecto a las disposiciones legales referidas a la sustanciación de sesiones ordinarias, convocatoria y orden del día y a la gestión legislativa con dispensación de trámite y Voto de Urgencia; asimismo, en inobservancia del procedimiento legislativo en la aprobación de la iniciativa remitida por el Ejecutivo; y, en contravención de la normativa vigente sobre el proceso de endeudamiento interno con el Banco Unión S.A.; extremo que no puede ser dilucidado por esta vía constitucional, por cuanto en esencia, dicha problemática corresponde ser analizada a través de otro tipo de acción constitucional en la cual pueda definirse si la tramitación, sanción y promulgación de la norma, siguió o no el trámite legislativo establecido en la Ley y la Constitución Política del Estado.

Además de ello, debe tomarse en cuenta que en el asunto objeto de análisis, conforme establece la Resolución Municipal 070/“2018”, la decisión de denegar el recurso intentado y confirmar la Ley objeto de impugnación, se basa en el Informe de Comisión 14/2019 emitido por la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, que al amparo del art. 57 concordante con el art. 61, ambos de la Ley Municipal 69/2017, recomendó al Pleno del ente deliberante denegar el recurso planteado; documento que fue puesto en conocimiento del impetrante de tutela, habiendo éste conocido los motivos legales por los cuales su pretensión resultaba inviable; consecuentemente, la alegada lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, carece de relevancia constitucional, pues si bien la Resolución Municipal 070/“2018”, no señala de manera expresa las razones de su decisión, sí estipula que la determinación asumida se funda en el indicado Informe de Comisión 14/2019, que a su vez estableció el marco normativo y fáctico dentro del cual, la solicitud de abrogación de la Ley 137/“2018”, debía ser denegada.

En este sentido, la concesión de tutela constitucional destinada a la pretendida reparación del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación y la consiguiente orden de que se emita nueva resolución, devendrá en infructuosa, por cuanto, a más de dictarse un nuevo pronunciamiento, éste será proferido en aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Constitución, Seguridad Ciudadana y Régimen Interno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, que concluyeron en que el recurso de control de legalidad debía denegarse; es decir, que no habrá de modificarse el fondo de lo decidido, resultando en consecuencia infértil movilizar nuevamente el aparato estatal administrativo, con la única finalidad de que las razones de la decisión, sean expresamente inscritas en un nuevo fallo; máxime si, conforme anotamos precedentemente, éstas constan en el Informe de Comisión 14/2019, que le sirve de sustento y que fue puesta en conocimiento del solicitante de tutela.

En consecuencia, el Juez de garantías, al denegar la tutela impetrada, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 03/19 de 6 junio de 2019, cursante de fs. 433 vta. a 436 vta., pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia y Sentencia Penal Primero de Warnes del departamento de Santa Cruz, y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

CORRESPONDE A LA SCP 1003/2019-S4 (viene de la pág. 17).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano	René Yván Espada Navía
MAGISTRADO	MAGISTRADO

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[1] Sentencia T-233 de 2007 de 29 de marzo, Magistrado Ponente. Marco Gerardo Monroy Cabra