DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2019
Fecha: 05-Jul-2019
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2019
Sucre, 5 de julio de 2019
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: René Yván Espada Navía
Consulta de autoridades indígenas originaria campesinas sobre aplicación de sus normas a un caso concreto
Expediente: 29041-2019-59-CAI
Departamento: La Paz
En la consulta de autoridades indígenas originario campesina sobre la aplicación de sus normas a un caso concreto interpuesta por Faustino Sea Quispe, Antonio Usnayo Puña y Andrés Pachacuti Paco, en su condición de Jiliri Irpiri Jach’a Kamachinak Apnaqer del Consejo de Justicia; Leonardo Tarqui Ayala, Jiliri Irpiri y Serapio Apaza Quenta, ambos Jach’a Kamachinak Apnaqer Amawta del Consejo Mayor de Justicia Indígena Originario Campesino (JIOC), todos del departamento de La Paz; sobre la constitucionalidad de la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019 de 13 de marzo.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la consulta
Por nota recibida en el Tribunal Constitucional Plurinacional, el 21 de mayo de 2019, cursante de fs. 50 a 51, las autoridades consultantes promovieron el mecanismo de consulta, con el propósito de que este Tribunal, se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019, emitida por el Consejo de la JIOC del departamento de La Paz, formulando los siguientes cuestionamientos:
a) Si la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019, está conforme a la Constitución o no, para su cumplimiento de acuerdo a la vivencia ancestral y cosmovisión de los indígena originario campesinos de las diferentes provincias del departamento de La Paz; y,
b) Si además, son constitucionales los documentos coloniales de la compra de tierra y territorio de la “Corona de España”; los títulos “revisitarios” y ejecutoriales de consolidación, que fueron otorgados por gobiernos anteriores; y otros documentos de propiedad por la posesión y ocupación ancestral; de conformidad a lo previsto por el art. 2 de la Constitución Política del Estado (CPE), para que sean respetados los derechos de las comunidades Indígena Originario Campesinas (IOC) y vivan en equilibrio, paz y el vivir bien, conforme a su cosmovisión.
Refiriendo como antecedentes, que la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019, fue dictada dentro del proceso instaurado a demanda del Consejo de Autoridades Originarias Campesinas de las Comunidades IOC de las diferentes provincias del departamento de La Paz, en contra del gobierno nacional, respecto a la competencia privativa del nivel central del Estado, la política sobre tierras, territorio y su titulación “y” el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), puesto que a través de dicha Institución, se llevan adelante procesos de saneamiento de tierras que concluyen en la entrega de títulos ejecutoriales de dotación y adjudicación, como si se trataran de tierras fiscales; sin respetar la Constitución Política del Estado, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y otros tratados y convenios internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad; ni tampoco considerar que las comunidades del departamento de La Paz, son originarias ancestrales y de existencia pre colonial, por lo que las autoridades gubernamentales, debieron respetar y dar valor a los documentos que dicen ostentar.
Concluyen señalando que, en dicho procedimiento se notificó legalmente al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, al Viceministro de Tierras, al INRA (nacional y departamental); instancias que no se presentaron, burlando a las autoridades IOC.
I.2. Remisión a la Sala Especializada
De conformidad al art. 130 del CPCo, la presente consulta se remitió a la Sala Cuarta Especializada el 22 de mayo de 2019 (fs. 52 vta.).
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019 de 13 de marzo, dictada por las autoridades ahora consultantes, miembros del Consejo Indígena Originario Campesino del departamento de La Paz, dentro de la demanda instaurada por ellos mismos, contra el “Gobierno Nacional” por la consolidación de Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC’s) y la Tercera Reforma Agraria en Bolivia; mediante la cual, se resuelve:
1) Aplicar de manera preferente los arts. 3 del Convenio 169 de la OIT; 1 y 26 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y 4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por ser la norma más favorable en relación de los derechos humanos, sobre la Ley INRA 1715, la Ley de Reconducción Comunitaria 3545, el DS 29215, la Ley 073 y otros (fs. 1 a 22).
2) Suspender el proceso de saneamiento de tierras bajo el denominativo de dotación y adjudicación en el ámbito de los territorios ancestrales del departamento de La Paz, por violar los derechos a la vida de las NPIOC, por aniquilar derechos ancestrales individuales y colectivos.
3) Se suspendan y anulen los títulos ejecutoriales extendidos por la administración del actual gobierno con el denominativo “DOTACIÓN Y ADJUDICACIÓN” en el departamento de La Paz, y se realice una nueva consulta previa, de acuerdo al art. 30.II numeral 4 y 15 y 2 de la CPE, sobre la libre determinación y el respeto a los territorios ancestrales con la existencia pre colonial para su consolidación de tierra y territorio.
4) Se notifique con la referida Sentencia al Gobierno del Estado Plurinacional; INRA nacional y departamental; al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; al Viceministerio de Tierras; a Derechos Reales de todo el territorio del departamento de La Paz.
II.2. Copia simple de las credenciales de los ahora consultantes, de la “Jurisdicción Indígena Originario Campesino Departamental de La Paz JIOC LP” (fs. 45 a 49).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Las autoridades consultantes, solicitan a esta jurisdicción constitucional, se pronuncie sobre la constitucionalidad de la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019 de 13 de marzo y de los documentos coloniales que dicen ostentar, sobre la propiedad por posesión y ocupación ancestral de sus territorios.
III.1. Naturaleza jurídica de la consulta: alcance y finalidad
La Consulta es el mecanismo diseñado a favor de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC), para que en ejercicio de su autogobierno y de conformidad a lo previsto por el art. 202 de la CPE, acudan ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, solicitando pronunciamiento sobre la aplicabilidad o inaplicabilidad de alguna norma de su sistema normativo a un caso concreto; de modo que logren resolver ese conflicto en particular y otros que históricamente han conocido, respetando los valores, principios y fines de la Constitución Política del Estado.
Así, este mecanismo procesal se instituye en el art. 128 del CPCo, que en lo pertinente sobre la Consulta, señala: “…tiene por objeto garantizar que dichas normas guarden conformidad con los principios, valores y fines previstos en la Constitución Política del Estado”; por lo tanto, se instituye la Consulta de Autoridades Indígenas, para que la norma propia de las NPIOC sea aplicada en un caso concreto, sin sobrepasar los límites de la Norma Fundamental.
Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, en la DCP 0008/2014 de 25 de febrero, señaló que: “La consulta de las autoridades indígena originario campesinas, desde otra perspectiva, tiene que ver exclusivamente con la determinación de coherencia o no de una norma comunitaria (institución) aplicable a un caso concreto; es decir, a una realidad que se presenta en un tiempo y lugar determinado describiendo con claridad los hechos y circunstancias cronológicamente relatados y las decisiones asumidas al respecto. Identificada la norma objeto de la consulta aplicable a un caso concreto, habrá que plantearse si se trata de una cuestión de carácter jurisdiccional y si se tiene la competencia jurisdiccional para eventualmente asumir su aplicación; y si así fuera, entonces, analizar los hechos críticamente y contrastar la norma en cuestión con la Constitución Política del Estado.
En síntesis, el control de constitucionalidad a través de este mecanismo constitucional, alcanza o abarca sólo a la norma oral o escrita objeto de consulta por la autoridad indígena originaria campesina, siempre que se trate de una cuestión jurisdiccional. Siendo en consecuencia, su finalidad el establecimiento de compatibilidad o concordancia de la norma consultada con los principios, valores y fines contenidos en la Constitución Política del Estado, no pudiendo la justicia constitucional emitir pronunciamiento alguno sobre el caso concreto” (las negrillas son ilustrativas).
En sentido análogo, la DCP 0043/2014 de 1 de agosto, señaló: “…el objeto material de este tipo de procesos constitucionales plurinacionales, es una norma o institución jurídica o cultural de un PIOC, destinada a regular algún aspecto de la vida del pueblo en cuestión, que será aplicada en un caso concreto, y de cuya consonancia con el sistema constitucional los propios habitantes y AIOC tienen dudas; más, no es un proceso útil para dejar sin efecto las normas propias de estas entidades, pues ello implicaría la asimilación forzosa por mandato de una sentencia, sino sólo para la identificación de cánones de interculturalidad y convivencia de ambos sistemas normativos, de forma no lesiva a los derechos fundamentales de las personas integrantes del grupo cultural con derecho propio” (lo resaltado nos corresponde).
De allí que este medio procesal consultivo, no tiene por objeto revisar lo resuelto en casos concretos por las autoridades indígena originaria campesinas competentes, como tampoco refrendar o convalidar las decisiones que asuman en ejercicio de su jurisdicción; de la misma forma se concluyó en la DCP 0016/2013 de 11 de octubre, que indica: “...el control de constitucionalidad a través de este mecanismo constitucional, alcanza o abarca sólo a la norma oral o escrita objeto de consulta por la autoridad indígena originaria campesina, siempre que se trate de una cuestión jurisdiccional. Siendo en consecuencia, su finalidad el establecimiento de compatibilidad o concordancia de la norma consultada con los principios, valores y fines contenidos en la Constitución Política del Estado, no pudiendo la justicia constitucional emitir pronunciamiento alguno sobre el caso concreto” (lo resaltado nos corresponde).
Entendiéndose por cuestiones jurisdiccionales, aquellas en las que las autoridades indígena originario campesinas, hayan administrado su derecho propio como función específica[1]; es decir, con la emisión de una resolución o decisión -oral o escrita-, sobre asuntos que históricamente son de su conocimiento y juzgamiento de acuerdo con sus normas tradicionales.
III.1.1. Requisitos mínimos de contenido de la Consulta
A razón de los requisitos que al menos debe contener la consulta de las autoridades indígena originario campesinas sobre la aplicación de sus normas a un caso concreto, el art. 131 del CPCo, estableció:
“1. Datos de la Nación o Pueblo Indígena Originario Campesino, su ubicación geográfica y la identificación de la autoridad que efectúa la consulta.
2. Hechos y circunstancias que podrían ser objeto de aplicación de la norma consultada, refiriendo el carácter consuetudinario de la misma.
3. Autorización de los miembros de la institución política que representa cuando se trate de Órganos colectivos.
4. Explicación sobre la duda que se tenga sobre la constitucionalidad de la norma y su aplicación” (las negrillas son ilustrativas).
Sobre estos requisitos, la jurisprudencia constitucional contenida en la DCP 0008/2014 de 25 de febrero, señaló: “Las exigencias mínimas descritas en el precepto legal anotado, no desconocen la informalidad con la que debe sustanciarse la consulta, y se justifican en razón a que, para realizar el control de constitucionalidad y contrastación de la norma o regla consuetudinaria con la Constitución, este Tribunal tiene que conocer cuál es la nación o pueblo indígena originario campesino del que emana la consulta, conocer las normas o reglas que motivan la misma, respecto a su contenido y alcances y conocer el caso concreto en el que se aplicará, precisamente para tener una idea de la proyección aplicativa de las normas y reglas.
Asimismo, al señalar en forma textual que cuando menos contendrá, implica que no deberá exigirse a cabalidad el cumplimiento de los aludidos requisitos, siendo suficiente que responda a la naturaleza jurídica de la consulta y encontrarse dentro de su ámbito o alcance de control de constitucionalidad; otros aspectos podrán ser subsanados en la etapa del diálogo intercultural -de manera directa con la visita de los Magistrados de la Sala Primera Especializada a la nación o pueblo indígena originario campesino con el objeto de obtener la información necesaria para realizar el control de constitucionalidad sobre la base del respeto de la jurisdicción indígena originaria campesina conforme a los principios valores y fines previstos en la Ley Fundamental” (las negrillas nos corresponden).
III.2. Improcedencia de las Consultas de autoridades indígena originaria campesinas
De los requisitos de procedencia de la Consulta de autoridades indígena originario campesinas ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, -que se señalan en el Fundamento Jurídico precedente-, es preciso advertir que si bien su cumplimiento es susceptible de subsanación en etapa de diálogo intercultural, o a través del requerimiento de información técnica adicional promovida por este Tribunal, previamente a la emisión de la Declaración Constitucional Plurinacional correspondiente; sin embargo, es imperioso que la solicitud de las autoridades consultantes se circunscriba a la naturaleza jurídica de este mecanismo constitucional y que se encuentre dentro de su ámbito o alcance de control de constitucionalidad, es decir, que esté orientada a que en sede constitucional, se emita pronunciamiento sobre la aplicabilidad o inaplicabilidad de alguna norma jurisdiccional de su sistema normativo a un caso concreto; omisión que, en su caso, determinará la improcedencia de la Consulta.
Así se entendió por este Tribunal en la DCP 0130/2015 de 30 de junio, que al respecto, estableció: “En consecuencia, el caso planteado no amerita precisamente una consulta de autoridad indígena originario campesino, que active este dispositivo de control de constitucionalidad; siendo que, no se observa la existencia de una norma oral o escrita de la NPIOC, que se tenga que emplear o se haya aplicado a un caso concreto, ni se expuso explícitamente sobre la duda que se tenga y que la misma sea objeto de consulta, incumpliéndose por consiguiente, las reglas mínimas de ésta explicadas en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Declaración Constitucional Plurinacional.
Si bien el Código Procesal Constitucional, no prevé la declaratoria de improcedencia como una de las formas de resolución de la consulta cuando no sea posible efectuar el control de constitucionalidad, es pertinente en el supuesto que dicho mecanismo carezca de contenido jurídico constitucional; es decir, no tenga relación alguna con la naturaleza jurídica del indicado dispositivo constitucional, se declare su improcedencia” (las negrillas nos corresponden) (razonamiento reiterado en la DCP 0051/2017 de 28 de junio).
A este entendimiento, se debe sumar lo señalado en la SCP 0000/2019 (Expediente 26569-2018-54-CAI), en el que se determinó otra causal de improcedencia de las consultas, bajo el razonamiento siguiente: “…a través del procedimiento de Consulta, las autoridades de la JIOC sólo pueden poner a conocimiento de este Tribunal, las normas de su sistema jurídico propio, sobre las que tengan dudas de su aplicación a un caso concreto, explicando los motivos por los cuales no tienen plena seguridad de su constitucionalidad o compatibilidad con los principios, valores y fines contenidos en la Constitución Política del Estado.
De modo tal que, deberán declararse improcedentes todas aquellas Consultas de autoridades indígena originario campesinas que tengan como finalidad, la ratificación o refrenda de las decisiones de la JIOC por el Tribunal Constitucional Plurinacional, debido a que esta pretensión no condice con la naturaleza jurídica de este procedimiento constitucional”. Concluyéndose entonces, que la jurisdicción constitucional no es una instancia de revisión de las resoluciones dictadas en la JIOC en ejercicio de su administración de justicia, así como tampoco, refrenda las decisiones asumidas por sus autoridades, ni valida la documentación u otro tipo de pruebas producidas dentro de los procesos tramitados en dicha jurisdicción; limitándose el objeto de la consulta de las autoridades IOC, al examen de compatibilidad entre la norma propia de sus sistema jurídico y la Constitución Política del Estado, para su aplicación en un caso concreto.
III.3. Análisis del caso concreto
En consideración a la nota mediante la cual, las autoridades del Consejo IOC del departamento de La Paz, formulan la Consulta que se revisa; es trascendente a los fines del pronunciamiento de este Tribunal, que previamente se haga un análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia del presente mecanismo constitucional, habida cuenta que se solicita un análisis de compatibilidad entre la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019 de 13 de marzo, respecto a la Norma Fundamental, así como la declaratoria de constitucionalidad o no, de los documentos sobre los cuales se sustenta.
En ese orden, siguiendo la normativa y jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, con relación a los numerales 1 y 4 del art. 131 del CPCo, referidos a los datos de la NPIOC consultante y la autorización e identificación de sus autoridades; se tiene que, en la nota de 21 de mayo de 2019, las autoridades del Consejo Indígena Originario Campesino del departamento de La Paz, indican como referencias del colectivo IOC al que pertenecen, que se trata de “comunidades de las diferentes Provincias del Departamento de La Paz son comunidades indígena originaria campesinas ancestral con la existencia precolonial, su idioma es la lengua aymara y quechua. En la actualidad, se encuentran en el Departamental de La Paz del Estado Plurinacional de Bolivia” (las negrillas son nuestras) (sic).
De dicha descripción se evidencie no se tienen identificadas con precisión, las comunidades que conforman el Consejo IOC del departamento de La Paz, respecto a las cuales tiene jurisdicción e integra su sistema de administración de justicia; así como tampoco consta en el expediente, la autorización de los miembros que forman parte del referido Consejo, para que los ahora consultantes se apersonen ante el Tribunal Constitucional Plurinacional a objeto de formular la solicitud que se revisa.
Circunstancias que denotan el incumplimiento de los numerales 1 y 3 del art. 131 de CPCo; sumándose a ello, que la Consulta formulada no recae sobre alguna norma de uso consuetudinario y propia de su sistema de administración de justicia, mucho menos se exponen los motivos por los cuales, los consultantes tienen duda sobre su constitucionalidad y aplicación en un caso concreto; incumpliéndose por consiguiente, las reglas mínimas de este mecanismo procesal, exigidas por los numerales 2 y 4 del referido artículo.
Más al contrario, de la naturaleza jurídica del mecanismo de consulta, los impetrantes solicitan –principalmente– que este Tribunal efectúe un juicio de constitucionalidad de la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019, para que ésta sea cumplida bajo los cánones de la vivencia ancestral de las comunidades IOC de todo el departamento de La Paz y, además, en sede constitucional, se ingrese a valorar los documentos que sustentan dicha Sentencia, con un pronunciamiento sobre su constitucionalidad y validez para acreditar la propiedad sobre sus territorios. Situación que, hace pertinente la remisión a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.3, en la que se indica de forma expresa, que el mecanismo de consulta no es un procedimiento a través del cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en una instancia de revisión de las resoluciones dictadas en la jurisdicción IOC; mucho menos, para otorgar validez o constitucionalidad a los documentos que pretenden acreditar derechos, ya que circunscribe el ámbito de su competencia, a las atribuciones señaladas en el Capítulo Sexto, arts. 196 y ss de la CPE, a la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y al Código Procesal Constitucional.
Por lo tanto, es menester recordar que para lograr un pronunciamiento de esta instancia dentro del mecanismo de Consulta, es preciso que ésta verse sobre la duda que exponen las autoridades que administran justicia en la jurisdicción IOC, sobre una norma de su sistema jurídico propio y su aplicación en un caso concreto; no siendo viable que este procedimiento sea utilizado de forma desacertada con la finalidad de que se refrenden las decisiones de la jurisdicción IOC en sede constitucional. De allí, la evidente improcedencia de la consulta planteada por el Consejo Indígena Originario Campesino del departamento de La Paz, debido al incumplimiento de los requisitos de procedencia reglados por el art. 131 del CPCo, así como por no corresponder a la naturaleza jurídica de este procedimiento constitucional, la revisión de constitucionalidad de las decisiones asumidas en la jurisdicción IOC.
Sin embargo, sobre este caso en concreto, es necesario advertir que de llegar a subsanarse los aspectos observados, la pretensión de los ahora consultantes tampoco sería procedente, debido a que la norma sometida a consulta a través de este procedimiento constitucional debe tener carácter jurisdiccional, es decir, que su aplicación debe circunscribirse al ámbito de la administración de justicia de la JIOC consultante. Condición que tampoco se cumple en la consulta objeto de análisis, ya que a través de la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019, el Consejo Indígena Originario Campesino del departamento de La Paz, pretende excluir de las competencias privativas del Nivel Central del Estado, la política general sobre tierras y territorio y su titulación (art. 298.I.17 de la CPE), extremo que excede los ámbitos de vigencia de la jurisdicción IOC, detallados en el art. 191 de la CPE y la Ley de Deslinde Jurisdiccional; siendo necesario recordar a los consultantes, que por imperio de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, todas las autoridades jurisdiccionales deben sometimiento a la Constitución y las leyes, bajo responsabilidad, y que en la norma procesal constitucional, existen mecanismos específicos para el control normativo de constitucionalidad sobre preceptos que se creyeran antinómicos.
En consecuencia, por todo lo antes desarrollado, corresponde declarar la improcedencia de la consulta planteada por el Consejo Indígena Originario Campesino del departamento de La Paz, sobre la constitucionalidad de la Sentencia Originaria de la JIOCLP 001/2019.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.12 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve, declarar: IMPROCEDENTE la consulta planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
René Yván Espada Navía
MAGISTRADO
Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
MAGISTRADO
[1] “Jurisdicción Del lat. iurisdictio (administración del derecho). Acción de administrar el derecho, no de establecerlo. Es, pues, la función específica de los jueces. | También, la extensión y límites del poder de juzgar, ya sea por razón de la materia, ya sea por razón del territorio, si se tiene en cuenta que cada tribunal no puede ejercer su función juzgadora sino dentro de un espacio determinado y del fuero que le está atribuido. En este último sentido se habla de jurisdicción administrativa, civil, comercial, correccional, criminal, laboral, etc.”. OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales.