SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0627/2019-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0627/2019-S4

Sucre, 14 de agosto de 2019

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  28106-2019-57-AAC

Departamento:            Chuquisaca

En revisión la Resolución 13/2019 de 18 de marzo, cursante de fs. 74 a 78 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Dionicio Barriga Seña contra Rose Mary Seña Llanqui Presidenta, Marina Almendras Huayra Vicepresidenta, Bernabé Ortíz Porcel Secretario, Simona Donasco Ramírez y Ricardo Gerónimo Loayza Vera, ambos Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala del departamento de Chuquisaca.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 de marzo de 2019, cursante de fs. 35 a 41 vta.; y el de subsanación de 13 de igual mes y año (fs. 44 a 45), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo interno aperturado en su contra, por contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rigió al Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, las autoridades ahora demandadas, en base al Informe Final 001/2018 de 26 de diciembre, elaborado por la Comisión de Ética del Concejo Municipal y firmada por un integrante de los dos que lo conforman, emitieron la Resolución Municipal 001/2019 de 17 de enero, determinando su responsabilidad administrativa como Alcalde de dicho municipio, por haber vulnerado los arts. 27 de la Ley de Administración y Control Gubernamental –1178 de 20 de julio de 1990– y 10 inc. d) del Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009, imponiéndole la sanción de suspensión laboral de treinta días calendarios, sin goce de haberes; empero, no se expusieron los fundamentos legales sobre la atribución o competencia que tendrían los hoy demandados para imponerle sanción como Alcalde, tampoco se precisó la norma jurídica en la que se encontraría prevista la sanción impuesta, decisión ratificada mediante Resolución Municipal 0014/2019 de 13 de febrero, expedida por la entidad edil, en respuesta al recurso de revocatoria que fue presentado.

Las autoridades ahora demandadas aplicaron de manera arbitraria el procedimiento establecido en el DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por su similar 26237 de 29 de junio de 2001, dado que, dichas normas no son aplicables para determinar la responsabilidad administrativa del alcalde electo, sino las normas comprendidas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) –Ley 482 de 9 de enero de 2014–, cuerpo normativo que, a través del art. 27, prevé la prohibición para que el Concejo Municipal pueda suspender o destituir al Alcalde electo ni aplicar otro mecanismo por el que se prive del ejercicio del cargo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión al debido proceso en su elemento del derecho a una resolución fundamentada y motivada, vinculado al principio de legalidad, así como el derecho a ejercer el cargo de Alcalde, citando al efecto los arts. 14, 26.I, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia: a) Se dejen sin efecto las Resoluciones Municipales 0014/2019 y 01/2019, pronunciadas por las autoridades demandadas; b) Se disponga su restitución inmediata al cargo de Alcalde electo del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala; y, c) Se ordene a los hoy demandados, promover nuevo proceso administrativo en su contra enmarcado en la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización; y, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales.

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 18 de marzo de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 66 a 73, presentes la parte accionante al igual que los demandados,  y ausente Rose Mary Seña Llanqui; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte solicitante de tutela, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2..Informe de las autoridades demandadas

Marina Almendras Huayra vicepresidenta, Bernabé Ortíz Porcel, Secretario, Simona Donasco Ramírez y Ricardo Gerónimo Loayza Vera, Concejales todos del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, a través de su abogado, en audiencia señalaron que: 1) El proceso iniciado contra el ahora accionante, fue en cumplimiento a un informe de auditoría remitido por la Contraloría General del Estado al Gobierno Municipal de Yotala; 2) Notificado el impetrante de tutela con el Auto de inicio de sumario interno, este presentó prueba de descargo, sin que se hubiera realizado la observación cuestionada en esta acción de amparo constitucional; 3) Pese a que las resoluciones emitidas por el Concejo Municipal del ente municipal mencionado no admiten recursos de revocatoria y jerárquico, cuyas decisiones son en única y última instancia, a fin de no vulnerar los derechos del procesado, se aceptó el recurso de revocatoria como uno de reconsideración, en cuyo mérito se analizó el reclamo formulado; 4) La presente acción de defensa no puede constituirse en un mecanismo que sustituya o repare aspectos no observados por el interesado en la oportunidad correspondiente; y, 5) El Concejo Municipal de la entidad edil mencionada actuó dentro de sus facultades de fiscalización establecidas por ley, por lo cual sus actos se encuentran enmarcados en la norma, en razón a ello solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

  

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, a través de la Resolución 13/2019 de 18 de marzo, cursante de fs. 74 a 78 vta., concedió la tutela solicitada en cuanto al derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, dejando sin efecto la Resolución Municipal 0014/2019, y ordenando que se emita un nuevo fallo en el plazo de cinco días hábiles, computables de la emisión de la resolución constitucional, bajo el siguiente fundamento la Resolución impugnada no señaló fundamento alguno en cuanto a la competencia que tuvieran las autoridades demandadas para juzgar administrativamente al ejecutivo municipal.

                             II.       CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante nota Cite GDH-1259-2018 GH/EP05/E17 W3 de 24 de octubre de 2018, la Gerencia Departamental Chuquisaca de la Contraloría General del Estado, remitió al Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, hallazgos sobre posibles contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo, dentro de la auditoría especial practicada al proceso de “Construcción de Canales de Distribución y Obras Complementarias”, ejecutadas como parte del proyecto denominado “represa Jatun Mayu – Yotalilla”, así como la ejecución del proyecto “Construcción Represa Tambo Aqkachila”, el 2013, 2014 y 2015, recomendando el inicio de proceso administrativo interno contra las autoridades municipales responsables de las mismas o el pronunciamiento en contrario con la debida fundamentación (fs. 4 a 16 vta.).

II.2

.        Por Auto inicial de apertura de proceso administrativo de 5 de diciembre de 2018, suscrito por Ricardo Gerónimo Loayza Vera, Presidente de la Comisión de Ética del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, se aperturó proceso administrativo interno contra Néstor Rengipo Amado, ex Alcalde y Dionicio Barriga Seña, Alcalde –hoy accionante–, ambos de dicho ente municipal, por contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rige la entidad, abriendo al mismo tiempo, el término de prueba de diez días hábiles computados desde la notificación con dicho Auto (fs. 17 a 18).

II.3.  El 21 de diciembre de 2018, el ahora impetrante de tutela, presentó nota de respuesta y descargo al Auto inicial de apertura del proceso administrativo interno antes señalado, la cual se encontraba dirigida a la Presidenta del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal  de Yotala, solicitando que a tiempo de dictar la resolución definitiva, se le absuelva de todo cargo y culpa (fs. 19 a 21).

II.4.  Mediante Resolución Municipal 001/2019 de 17 de enero, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, resolvió determinar la existencia de responsabilidad administrativa contra de Dionicio Barriga Seña, Alcalde de la indicada entidad autónoma, imponiéndose la sanción de suspensión laboral de treinta días calendario sin goce de haberes (fs. 22 a 26).

II.5.  Por memorial presentado el 29 de enero de 2019, el ahora solicitante de tutela interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Municipal 001/2019, siendo resuelto por Resolución Municipal 0014/2019 de 13 de febrero, expedida por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, a través de la cual, se determinó ratificar en todas sus partes la Resolución Municipal impugnada (fs. 27 a 30 y 31 a 34).

                         III.      FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que las autoridades demandadas lesionaron el debido proceso en su elemento del derecho a una resolución fundamentada y motivada, vinculado al principio de legalidad, así como el derecho a ejercer el cargo de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala; toda vez que: i) No expusieron los fundamentos legales sobre la atribución o competencia que tendrían los Concejales de dicho ente municipal para imponerle la sanción como Alcalde y tampoco precisaron la norma jurídica en la que se encontraría prevista la sanción impuesta; y, ii) Aplicaron de manera arbitraria el procedimiento establecido en el DS 23318-A, modificado por su similar 26237, dado que, las citadas normas no son aplicables para determinar la responsabilidad administrativa del alcalde electo, sino, las comprendidas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, que en su art. 27, prevé la prohibición al Concejo Municipal, para suspender o destituir al alcalde electo, así como aplicar otro mecanismo por el que se le prive del ejercicio del cargo. 

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

           La SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, ha desarrollado cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, ya sea judicial, administrativa o cualquier otra, que resuelva un conflicto o una pretensión, así se tienen: a) El sometimiento manifiesto al bloque de constitucionalidad y a la ley, traducido en la estricta observancia de los principios de constitucionalidad y legalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes, que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino que, por el contrario, observa el valor justicia y los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión, por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; d) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad; a las señaladas, la SCP 0100/2013 de 17 de enero, agregó una quinta finalidad, como es: e) La observancia del principio dispositivo, que implica la obligación que tiene el juzgador, de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos.

Respecto a la segunda finalidad, es decir, lograr el convencimiento de que la resolución no es arbitraria, tanto la SCP 2221/2012, como su similar 0100/2013, establecen que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: 1) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; 2) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; 3) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, 4) Por la falta de coherencia del fallo, que se da: 4.i) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; y, 4.ii) En su dimensión externa, cuando la resolución no guarda correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado por la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En síntesis, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria e insuficiente; o cuando no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

III.2. Análisis del caso concreto

En el caso concreto, se acusa que las autoridades demandadas, vulneraron el debido proceso en su elemento del derecho a una resolución fundamentada y motivada, vinculado al principio de legalidad, así como el derecho a ejercer el cargo de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala; toda vez que, en las Resoluciones Municipales 001/2019 y 0014/2019: a) No hubieran expuesto los fundamentos legales sobre la atribución o competencia que tendrían los Concejales del citado ente municipal para imponerle la sanción como Alcalde, tampoco hubiesen precisado la norma jurídica en la que se encontraría prevista la sanción impuesta; y, b) Hubieran aplicado de manera arbitraria el procedimiento establecido en el DS 23318-A, modificado por su similar 26237, señalando que dichas normas no son aplicables para determinar la responsabilidad administrativa del alcalde electo, sino, las comprendidas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, cuyo art. 27, determina la prohibición al Concejo municipal, para suspender o destituir al alcalde, así como aplicar otro mecanismo por el que se le prive del ejercicio del cargo.

Con carácter previo a resolver el problema jurídico constitucional expuesto, corresponde precisar que, este Tribunal no analizará la Resolución Municipal 001/2019, dado que, al haberse formulado recurso de revocatoria contra la misma, siendo resuelto mediante Resolución Municipal 0014/2019, esta que se constituye en la última instancia que entiende debió restituir los derechos o garantías acusados de haber sido vulnerados, por lo cual, la labor de este Tribunal se circunscribirá a revisar solo la última Resolución ya anotada.

Precisado de esa manera el problema jurídico constitucional a resolver, cabe señalar que, conforme a las Conclusiones del presente fallo constitucional y los antecedentes adjuntos al legajo constitucional, se tiene que, a través de nota Cite GDH-1259-2018 GH/EP05/E17 W3, la Gerencia Departamental Chuquisaca de la Contraloría General del Estado, remitió al Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, hallazgos sobre posibles contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo, dentro de la auditoría especial practicada al proceso de “Construcción de Canales de Distribución y Obras Complementarias”, ejecutadas como parte del proyecto denominado “Represa Jatun Mayu – Yotalilla”, así como la ejecución del proyecto “Construcción Represa Tambo Aqkachila”, el 2013, 2014 y 2015, recomendando el inicio de proceso administrativo interno contra las autoridades municipales responsables de las mismas o el pronunciamiento en contrario con la debida fundamentación.

Dichos antecedentes fueron tomados en cuenta por el señalado Gobierno Autónomo Municipal, que a través del Auto inicial de apertura de proceso administrativo de 5 de diciembre de 2018, suscrito por Ricardo Gerónimo Loayza Vera, Presidente de la Comisión de Ética del Concejo de dicho ente municipal –ahora codemandado–, dispuso la apertura de proceso administrativo interno contra Néstor Rengipo Amado, ex Alcalde y Dionicio Barriga Seña, Alcalde, ambos del Gobierno Autónomo Municipal indicado, por contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rige la entidad, abriendo al mismo tiempo, el término de prueba de diez días hábiles computados desde la notificación con dicho Auto. Es así que, el 21 de igual mes y año, el impetrante de tutela, presentó nota de respuesta y descargo al Auto inicial de apertura del proceso administrativo interno ya señalado, la cual se encontraba dirigida a la Presidenta del Concejo Municipal, solicitando que a tiempo de dictar la resolución definitiva, se le absuelva de todo cargo y culpa.

El 17 de enero de 2019, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yotala, emitió la Resolución Municipal 001/2019, a través de la cual, resolvió determinar la existencia de responsabilidad administrativa contra de Dionicio Barriga Seña, Alcalde de la indicada entidad municipal, imponiéndole la sanción de suspensión laboral de treinta días calendario sin goce de haberes; fallo que fue impugnado mediante un recurso de revocatoria, que la entidad edil lo asumió como un recurso de reconsideración, dado que no se tenía previsto los recursos de revocatoria y el jerárquico contra el fallo emitido por el Concejo municipal, debido a que, la decisión era de única y última instancia; sin embargo, mediante Resolución Municipal 0014/2019, el mismo ente edil, determinó ratificar en todas sus partes la Resolución Municipal impugnada.

Así los antecedentes, corresponde señalar que de la revisión del memorial de recurso de revocatoria contra la Resolución Municipal 001/2019, presentada en su oportunidad por el ahora accionante, se observa que, el procesado expuso como agravios en su impugnación: a) Que no correspondía que se inicie el proceso sumario en su contra, debido a que “en ese entonces” (sic) –refiriéndose al periodo en que se ejecutaron las obras auditadas–, su persona no era servidor público electo, de manera que no le alcanzaban las responsabilidades establecidas; b) La prueba de descargo presentada, no fue considerada correctamente, con probidad y objetividad en la Resolución Municipal 001/2019; y, c) En aplicación del art. 27 de  la LGAM, el Concejo Municipal no podía suspenderlo de su cargo electo ni aplicar cualquier otro mecanismo por el que se le prive del ejercicio del cargo de Alcalde que se enmarque en la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la indicada ley; que complementado con lo resuelto en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, la suspensión temporal del ejercicio de sus funciones, solo podía proceder si se hubiese dictado acusación formal en su contra, por el que se disponga su procesamiento penal (Conclusión II.5.).

Sin embargo, de la revisión de la Resolución Municipal 0014/2019, emitida por las autoridades ahora demandadas en respuesta al recurso de “revocatoria” presentado por la parte hoy accionante, en cuanto concierne a los “fundamentos legales sobre la atribución o competencia que tendrían los Concejales para imponerle la sanción como Alcalde”, cuestión que está vinculada con el agravio expuesto en el apartado c) del párrafo precedente, evidentemente los demandados no se pronunciaron con la debida fundamentación y motivación; toda vez que, en cuanto al indicado argumento, solo refirieron lo siguiente: “En lo referente al artículo 27 de la Ley 482, mencionado por el recurrente, cuando advierte que, el Concejo Municipal no podrá destituir o suspender a la Alcaldesa o el Alcalde electo, ni aplicar otro mecanismo por el cual se prive del ejercicio de cargo que no se enmarque en lo dispuesto por la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y la presente Ley; y que tales actos no tendrán efectos legales. En el presente caso la sanción de suspensión impuesta al Sr. Dionicio Barriga Seña Alcalde Municipal del GANY, se enmarca en lo dispuesto por el art. 117.I de la Constitución Política del Estado, que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso, en el caso en cuestión se sustanció un proceso administrativo interno, concluyéndose con una determinación y sanción prevista en el ordenamiento jurídico, ya que de acuerdo al razonamiento establecido por el Tribunal constitucional en su SC 2055/2012 de 16 de octubre en su FJ.5.46. la sanción impuesta no se encuentra dentro de los supuestos de sanción anticipada” (sic) (la cursiva corresponde al texto original).

De acuerdo a lo anotado se puede concluir que, el argumento expuesto por las autoridades demandadas respecto al indicado agravio, resulta con motivación arbitraria; toda vez que, se basa en fundamentos y consideraciones simplemente retóricas, además de ser incoherente en su dimensión externa, por cuanto, no se dio en sí una respuesta respecto al fundamento expresado por el recurrente, es decir, en cuanto a que el Concejo Municipal no tendría atribución o competencia para imponerle la sanción como Alcalde, pues el argumento expuesto al respecto simplemente refirió a la garantía del previo y debido proceso, comprendido en el art. 117.I de la CPE, cuando tal situación no era la reclamada, sino la competencia o atribución del Concejo Municipal para emitir sanciones contra el procesado ahora solicitante de tutela constitucional.

A lo señalado se debe agregar que, la Resolución Municipal 0014/2019, emitida por las autoridades hoy demandadas, tampoco comprende la base normativa que hace viable la sanción impuesta al ahora accionante, situación que ciertamente afecta la estructura misma de una resolución y consiguientemente también, el debido proceso en su elemento del derecho a contar con una resolución fundamentada y motivada, por lo cual, corresponde evidentemente conceder la tutela solicitada.

Este Tribunal no analiza la presunta vulneración al derecho a ejercer el cargo electo (Alcalde); toda vez que, dicho reclamo está vinculado con la denuncia de aplicación arbitraria del procedimiento previsto en el DS 23318-A, modificado por su similar 26237, que a decir del accionante, no correspondería en su caso, cuestión sobre la cual, como quedó establecido precedentemente, la Resolución 0014/2019, emitida en atención al recurso de revocatoria y tramitado como uno de reconsideración por las autoridades ahora demandadas, no emitió pronunciamiento alguno; por lo que, no es posible realizar una labor de control a la actividad interpretativa de la ley, como se aprecia de la pretensión del solicitante de tutela en esta parte de su acción, debiendo en todo caso, esperar a que las autoridades demandadas emitan un pronunciamiento previo sobre dicho aspecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada en cuanto al derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 13/2019 de 18 de marzo, cursante de fs. 74 a 78 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, solo en relación al debido proceso en su elemento del derecho a una resolución fundamentada y motivada, en los términos dispuestos por el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO