SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0762/2020-S4
Fecha: 26-Nov-2020
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0762/2020-S4
Sucre, 26 de noviembre de 2020
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 33137-2020-67-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 005/2020 de 5 de febrero, cursante de fs. 182 a 189 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Diego Armando Zenteno Viana contra Roberto Luis Polo Hurtado, Director Nacional a.i.; y, Félix Hinojosa Ovando, Autoridad Sumariante, ambos del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 16 de enero de 2020, cursante de fs. 32 a 37 vta., el accionante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Fue contratado bajo la modalidad de personal eventual del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), para el cumplimiento de sus funciones en la Dirección Departamental de Beni, en el cargo de Técnico II Saneamiento; sin embargo, el 28 de agosto de 2019, le notificaron con el Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo ALC 55/2019 de 15 de dicho mes, emitido por la Autoridad Sumariante de la señalada entidad, por el supuesto incumplimiento de sus funciones; es así que el 11 de septiembre del mismo año, respondió en tiempo hábil y una vez sustanciado el referido proceso, se emitió el Auto Final de Proceso Administrativo ALC 66/2019 de 18 de igual mes, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa en su contra en su calidad de ex servidor público, por inobservar lo previsto en el art. 11 inc. o) del Reglamento Interno de Personal del INRA; fallo contra el que interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto mediante la Resolución del Recurso de Revocatoria ALC 68/2019 de 8 de octubre, que rechazó el referido recurso; razón por la que, planteó recurso jerárquico que mereció la Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019 de 1 de noviembre, por la que, el Director Nacional a.i. del INRA, confirmó el fallo impugnado ratificando de manera plena las actuaciones del proceso sumario.
En todo momento y en sus impugnaciones planteadas, su persona hizo referencia a la vulneración de sus derechos fundamentales afectándose la seguridad jurídica, quedando en completa indefensión, puesto que de acuerdo a los preceptos legales y líneas jurisprudenciales, las personas contratadas bajo modalidad de contratación de personal eventual no podrían ser juzgados en procesos sumarios internos, más aun cuando su persona siempre resaltó que asumiría defensa a objeto de demostrar en estrados judiciales la inexistencia de algún tipo de ilícito que se le hubiese pretendido atribuir, respaldando todas sus aseveraciones la Resolución de Rechazo de 21 de octubre de 2019, emitido en el caso FIS-BENI1901739, NUREJ 802850504, dictada en referencia a la denuncia interpuesta en su contra por el Ministerio Público, habiendo su persona en el proceso sumario, citado en su defensa Sentencias Constitucionales, que tienen carácter vinculante, pero que fueron desoídas de manera infundada, violándose sus derechos de acceso a la justicia y al debido proceso.
Exponiendo los antecedentes de la resoluciones emitidas en el proceso sumario administrativo en todas sus instancias, señaló que, el criterio de valoración y juzgamiento jurídico administrativo es apartado de la legalidad, en razón a que, si bien de manera libre aceptó todas las cláusulas consignadas en el documento suscrito con el INRA, entre ellas, la novena y décima en las que convino someterse a las normas administrativas nacionales como la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 –Ley de Administración y Control Gubernamentales–, Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 –Ley del Estatuto del Funcionario Público–, entre otras; sin embargo, las referidas cláusulas de un contrato, no pueden estar por encima de la normativa que rigen el Estado, mucho menos sobre lo previsto en el art. 6 de la Ley 2027, que establece que no son considerados servidores públicos, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados se vinculen a una entidad pública; en tal sentido, su persona no revestía durante la vigencia del contrato la calidad de servidor público, requisito que era imprescindible para ser sometido a un proceso sumario administrativo interno; en tal entendido, no era posible que un contrato se sobreponga a lo establecido por la ley, dado que se debió tomar en cuenta que existen Sentencias Constitucionales, que aclaran la diferencia entre servidores públicos, personal eventual y consultores en línea, así por ejemplo las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0677/2015-S1 de 26 de junio, que citó a la 0061/2014-S3 de 20 de octubre y 1686/2012 de 1 de octubre, que establecen en relación al personal eventual, que no se puede invocar la comisión de alguna falta, pues ello implicaría que sea sometido a un proceso disciplinario interno, extremo que no resulta viable debido a la relación jurídica contractual que mantuvo con la entidad pública.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela consideró lesionado el debido proceso en sus elementos de acceso a la justicia, a la defensa y la seguridad jurídica, citando al efecto el art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada y, en consecuencia, se disponga: a) La anulación del proceso sumario administrativo realizado por el INRA en su contra, debiendo establecer responsabilidad y repetición conforme prevé el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), sea con costos y costas; y, b) Como medida cautelar se disponga la paralización de cualquier sanción que haya sido dictada en el ilegal proceso sumario administrativo.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 5 de febrero de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 179 a 181 vta., presentes el solicitante de tutela asistido por su abogado y Roberto Luis Polo Hurtado a través de su representante legal, y ausente Félix Hinojosa Ovando, ambos como autoridades demandadas, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El accionante, a través de su abogado en audiencia, se ratificó los fundamentos contenidos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando los mismos señaló que: 1) Los demandados basaron su defensa en que el impetrante de tutela firmó el contrato en calidad de personal eventual, y éste tiene fuerza de ley y cumplimiento obligatorio, sustentando su argumento en las cláusulas novena y décima del referido documento, al señalar que se aceptó estar sometido a las leyes estipuladas en el contrato, manifestando además que no se agotó la vía administrativa, sin embargo, se debe tener en cuenta que la resolución del recurso jerárquico no tiene impugnación, por tanto, se agotó la vía administrativa; y, 2) Los demandaos enfatizan que el contrato se efectuó como una modalidad de personal eventual y no así como una consultoría individual o de línea; empero, se realizó la cita de jurisprudencia constitucional que de manera clara y categórica realizaron la diferenciación de los términos de un personal eventual y el consultor de línea, enfatizando además que, estos no están sometidos al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo; asimismo una de las referidas Sentencias, resolvió a un caso análogo al presente, estableció que es inviable someter a un personal eventual al proceso sumario administrativo interno.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Roberto Luis Polo Hurtado, Director Nacional a.i. del INRA, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito de 4 de febrero de 2020, cursante de fs. 171 a 174, y en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, señaló que: i) La presente acción tutelar no cumple con el principio de subsidiariedad, porque en el proceso sumario no se agotó una instancia para llegar a la vía constitucional, no siendo posible que se ingrese al fondo de la acción de defensa, puesto que aún se tiene la vía del contencioso administrativa, que en el presente caso no fue planteado; ii) El Contrato de Prestación de Servicios Personal Eventual C-04-0067-19 de 15 de abril de 2019, en su numeral 2.3 de los antecedentes, señala que el INRA procedió al proceso de reclutamiento de personal en virtud a la Convocatoria Pública Externa INRA 003-2019, en aplicación del DS 26115, en virtud al requerimiento de un Técnico II Saneamiento, dicha convocatoria no dice ni establece que se trate de una consultoría, asimismo, se contrató los servicios del solicitante de tutela bajo la partida presupuestaria 12100 (Personal Eventual), sujeto a un horario a cumplir; los consultores no cumplen un horario, es decir, no marcan un biométrico, por otra parte, la cláusula novena, establece la naturaleza administrativa del contrato, sujeto a la normativa prevista en la Ley 1178, el DS 23318 de responsabilidad por la función pública, el DS 26115 y la Ley 2027 aplicable para personal eventual, después, se establecen los derechos y obligaciones del contratado como servidor público, estableciendo en la cláusula décima tercera la conformidad y aceptación con el contrato en cuestión; y, iii) Por otra parte, además se debe precisar que no existe norma alguna que establezca que una persona que trabaje en una entidad pública esté exenta de responsabilidades, dado que, no se puede concebir que uno cometa una ilegalidad y quede libre de responsabilidad por el solo hecho de firmar un contrato eventual; en consecuencia se cumplió con la eficacia del contrato previsto en el art 519 del Código Civil (CC).
Félix Hinojosa Ovando, ex Autoridad Sumariante del INRA, mediante informe escrito de 5 de febrero de 2020, cursante de fs. 177 a 178, señaló que, el accionante refirió que la autoridad sumariante hasta la etapa de la emisión de la Resolución del Recurso de Revocatoria ALC 68/2019, hubiese vulnerado sus derechos, al instaurarle un proceso administrativo que en su criterio era injusto e ilegal; sin embargo, al dictar el Auto Final de Proceso Administrativo ALC 66/2019 y el citado fallo de revocatoria, aplicó objetivamente las norma legales, tomándose como base también los parámetros establecidos en el contrato de prestación de servicios, ya que dejar de lado un contrato firmado de manera libre y voluntaria, lo convertiría en un documento que no tiene ninguna eficacia, dejando a su libre albedrio a los contratados del INRA.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Resolución 005/2020 de 5 de febrero, cursante de fs. 182 a 189 vta., concedió la tutela impetrada, dejando sin efecto la Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019 (Caso SAI-43/2109), disponiendo que el Director Nacional a.i. del INRA, emita nuevo fallo en base a los fundamentos desarrollados en el referida Resolución Constitucional; basando su decisión en los siguientes fundamentos: a) Las facultades de la jurisdicción constitucional se restringen a los aspectos considerados en la mencionada Resolución del Recurso Jerárquico; b) De la prueba aportada por el impetrante de tutela se observa que el Contrato de Prestación de Servicios Personal Eventual C-04-0067-19, es identificado como un contrato de prestación de servicios de personal eventual; empero, se debe tener en cuenta que el principio de legalidad es fundamental, dado que en virtud al mismo, todo ejercicio del poder público debe realizarse de acuerdo a la ley y no a la voluntad de las personas, es así que, de la revisión de la prenombrada Resolución del Recurso Jerárquico, se observó que basó su argumento en el contrato antes referido, que estaría exento del art. 6 de la Ley 2027; sin embargo, se debe precisar que si bien todo contrato causa efecto entre partes, conforme prevé el art. 519 del CC, no es menos cierto que en el mismo debe prevalecer el principio de legalidad; y, c) En lo dispuesto por el art. 5 de la Ley 2027, no se menciona a los consultores de línea ni al personal eventual cuya relación con la entidad pública es contractual y de acuerdo a ley, no están consignados como servidores públicos; en este contexto, el solicitante de tutela se encuentra dentro las previsiones establecidas en el art. 6 de la Ley 2027, siendo evidente que se vulneraron sus derechos y garantías, debiendo la Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019, subsanar dichos errores.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece lo siguiente:
II.2. Por Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo ALC 55/2019 de 15 de agosto, emitido por la entonces Autoridad Sumariante del INRA –hoy codemandado–, dispuso iniciar un proceso sumario administrativo contra el ahora impetrante de tutela, por existir indicios de responsabilidad administrativa, por la inobservancia de lo previsto en el art. 11 inc. o) del Reglamento Interno de Personal del INRA (fs. 9 a 12).
II.3. Mediante el Auto Final de Proceso Sumario Administrativo ALC 66/2019 de 18 de septiembre, la citada Autoridad Sumariante, resolvió establecer la existencia de responsabilidad administrativa en contra del hoy solicitante de tutela, por incurrir en lo previsto en el art. 11 inc. o) del señalado Reglamento Interno, disponiendo el descuento del 20% de su remuneración mensual y la remisión de antecedentes ante la Contraloría General del Estado a efectos de registro, en mérito a que el procesado tiene calidad de ex funcionario público del INRA (fs. 13 a 20).
II.4. A través de la Resolución del Recurso de Revocatoria ALC 68/2019 de 8 octubre, dictado por la prenombrada Autoridad Sumariante, se dispuso rechazar el recurso de revocatoria planteado por el ahora accionante, ratificando en todas sus partes el Auto Final de Proceso Sumario Administrativo ALC 66/2019 (fs. 22 a 26).
II.5. Por Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019 de 1 de noviembre, pronunciado por el Director Nacional a.i. del INRA, se resolvió confirmar la Resolución del Recurso de Revocatoria ALC 68/2019, ratificando de manera plena y firme las actuaciones de la Autoridad Sumariante durante la tramitación del proceso sumario (fs. 27 a 30).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela considera lesionado el debido proceso en sus elementos de acceso a la justicia, a la defensa y la seguridad jurídica; toda vez que, las autoridades ahora demandadas, le sometieron a un proceso sumario administrativo, con un criterio de valoración y juzgamiento jurídico apartado de la legalidad, sin tomar en cuenta que las cláusulas de un contrato, no pueden estar por encima de la normativa que rige al Estado, mucho menos sobre lo previsto en el art. 6 de la Ley 2027, dado que su persona no revestía durante la vigencia del contrato la calidad de servidor público, requisito que era imprescindible para ser sometido a un proceso sumario administrativo interno; en tal sentido, se debió tomar en cuenta que existen Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0677/2015-S1, que citó a la 0061/2014-S3 y 1686/2012, que establecen, que no resulta viable que el personal eventual sea sometido a sumario interno, debido a la relación jurídica contractual que mantiene con la entidad pública, fallos que fueron desoídos por los demandados.
Corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional
El amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos y garantías fundamentales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.
Al respecto la SCP 002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: "Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales". En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad “.
La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley‟.
A su vez el art. 129.I del referido Texto Constitucional, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; en consecuencia, la Constitución Política del Estado instituye esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.
III.2. Sobre el servidor público y el consultor de línea
El art. 233 de la CPE establece que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; por otra parte, el art. 28 inc. c) de la Ley 1178, también dispone que: “El término ʽservidor público´ utilizado en la presente Ley, se refiere a los dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relación de dependencia con autoridades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.
Con similar definición el art. 4 de la Ley 2027 prevé que: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”; en este marco, se tiene claramente definido que el servidor público es aquella persona que tiene un vínculo laboral con el Estado, mediante el que ejerce funciones en relación de dependencia en entidades públicas y con autoridades estatales, cuya actuación y funciones se encuentran sometidas y consignadas en la Constitución, la ley, Decretos, Estatutos y los Reglamentos particulares de las entidades públicas.
Toda vez que se tiene claramente definido a quienes se considera servidores públicos, resulta necesario, además, citar lo previsto por el art. 5 5 de la Ley 2027, sobre las clases de servidores públicos, establece: “Los servidores públicos se clasifican en:
a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.
b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.
De la referida clasificación y del ámbito de alcance de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, el art. 6 de la referida Ley 2027, establece que: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”; sin embargo, se debe tener en cuenta que dicho precepto legal hace mención a los consultores de línea, siendo que el art. 5 inc. q) del DS 0181, refiriéndose a las consultorías en línea, las define como: “…los servicios prestados por un consultor individual, para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”; éstos, también son contratados de manera eventual y a plazo fijo, es por tal razón que incluso establece que dichos contratos se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
Respecto a los consultores en línea, la SCP 0281/2013-L de 2 de mayo estableció que: “La relación laboral descrito por nuestra jurisprudencia, a tiempo de referirse a los consultores en línea, sostiene que tal situación laboral no ingresa en el ámbito de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, tampoco se encuentra inmerso en el ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, tiene un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público, así lo señaló la SC 0605/2004-R de 22 de abril.
(…)
Dentro de esa perspectiva el entendimiento del Tribunal Constitucional, determinó lo siguiente: Los consultores en línea, al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por tal razón no les corresponde vacaciones, aguinaldos y otros beneficios”.
III.3. Análisis del caso concreto
En el caso en análisis, el accionante acusa la lesión del debido proceso en sus elementos de acceso a la justicia, a la defensa y la seguridad jurídica; toda vez que, las autoridades hoy demandadas, emitieron sus resoluciones en el proceso sumario administrativo iniciado en su contra, con un criterio de valoración y juzgamiento jurídico apartado de la legalidad, sin tomar en cuenta que las cláusulas de un contrato, no pueden estar por encima de la normativa que rige al Estado, mucho menos sobre lo previsto en el art. 6 de la Ley 2027, dado que su persona no revestía –durante la vigencia del contrato– la calidad de servidor público, requisito que era imprescindible para ser sometido a un proceso sumario administrativo interno.
Previo a ingresar al análisis del caso concreto, se advierte que en la presente acción tutelar, el impetrante de tutela cuestionó con los mismos argumentos el Auto Final de Proceso Administrativo ALC 66/2019, la Recurso de Revocatoria ALC 68/2019 y la Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019, emitidos en el proceso a sumario administrativo iniciado contra el ahora solicitante de tutela, por el entonces Autoridad Sumariante y el Director Nacional a.i. del INRA; sobre dicho aspecto, corresponde aclarar al accionante, que este Tribunal no puede emitir pronunciamiento sobre las Resoluciones pronunciadas por la Autoridad Sumariante como es el Auto Final y la Resolución de Revocatoria antes mencionados, puesto que, conforme a la naturaleza de la acción de amparo constitucional, esta no constituye una instancia o etapa recursiva adicional de examen de todo el proceso sumario conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, esto en virtud a que cada decisión emitida tiene su recurso de revisión para denunciar los agravios que se pudiesen ocasionar en su emisión; es decir, su revisión es de exclusiva competencia de las autoridades llamadas por ley; en este contexto, siendo que en el caso de la referida Resolución de Revocatoria que resolvió la impugnación contra el Auto Final de Proceso Administrativo ALC 66/2019, su recurso de revisión es el jerárquico que corresponde en su resolución al Director Nacional del INRA, la intervención de la jurisdicción constitucional queda por lo tanto limitada solo a analizar la posible vulneración de derechos con la emisión de la Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019, con la que se agotó la vía administrativa.
Por otra parte, se debe señalar que, en relación a la observación realizada por los demandados, respecto a que no se hubiese agotado la subsidiariedad en razón a que no se acudió a la vía del contencioso administrativo; debe tenerse en cuenta que conforme estableció la SCP 1877/2014 de 25 de septiembre, “...la instancia administrativa concluye con la Resolución del recurso jerárquico mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta para la interposición del amparo constitucional”; no siendo en consecuencia el proceso contencioso administrativo una instancia de la vía administrativa, que tenga que ser agotada previa a la interposición de la presente acción de defensa.
Ahora bien, en cuanto al argumento principal que el solicitante de tutela trae en la presente acción de amparo constitucional; se debe precisar que el mismo identificó como el acto lesivo de sus derechos, el hecho de que los demandados hubiesen sometido a su persona a proceso sumario administrativo interno, cuando su persona no revestía durante la vigencia de su contrato la calidad de servidor público, conforme establece el art. 6 de la Ley 2027; en tal sentido, arguye que se debió tomar en cuenta que existen Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0677/2015-S1, que citó a la 0061/2014-S3 y 1686/2012, que establecen, no resulta viable que el personal eventual sea sometido a sumario interno, debido a la relación jurídica contractual que mantiene con la entidad pública.
Sobre el particular, corresponde precisar que del análisis de las Sentencias Constitucionales citadas por el ahora accionante, se advierte que las mismas tienen que ver con desarrollos efectuados en la diferencia de servidores públicos provisorios y de carrera, así como sobre la estabilidad laboral de la que gozan estos últimos, situaciones que no tiene relación con el caso presente y si bien las Sentencias Constitucionales 0677/2015-S1 y 0061/2014-S3, en sus análisis del caso, de manera somera establecen que, debido a que el funcionario provisorio no cuenta con estabilidad laboral, no resulta viable un proceso administrativo interno, por la relación jurídica contractual que mantiene con la entidad; se debe señalar que dicha afirmación es realizada en función a que dichos fallos constitucionales desarrollaron además la posibilidad de que los funcionarios provisionales al ser de libre designación pueden ser retirados sin que medie excusa en razón a que se encuentran sujetos a la facultad discrecional de la entidad o la autoridad pública que los designó libremente; situación que no se acomoda al caso traído ahora en revisión, siendo además que ninguno de los referidos fallos, generó criterio alguno respecto a la responsabilidad administrativa de los servidores públicos a contrato.
En cuanto al argumento por el que, el impetrante de tutela sostiene que en el tiempo que desempeño funciones como Técnico II Saneamiento en el INRA, no tenía la calidad de servidor público, conforme establece el art. 6 de la Ley 2027 y que si bien suscribió el contrato en el que en sus cláusulas novena y décima, establecían que este se sometía a la normativa que rige la responsabilidad y función del servidor público; dichas cláusulas, no podrían estar por encima de la normativa que rige al Estado, corresponde precisar que conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de conformidad a lo previsto por los arts. 233 de la CPE, 28 inc. c) de la Ley 1178, y el 4 de la Ley 2027, el servidor público es aquella persona que tiene un vínculo laboral con el Estado, por el que ejerce funciones en relación de dependencia en entidades públicas y con autoridades estatales, cuya actuación y funciones se encuentran sometidas y consignadas en la Constitución, la Ley, Decretos, Estatutos y los Reglamentos particulares de las entidades públicas; de donde se infiere que, el servidor público es aquel que cumple funciones en una institución pública y es dependiente de dicha entidad o la autoridad que administra la misma.
Ahora bien, en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, también se precisó que en relación al art. 6 de la Ley 2027, el mismo, hace mención a los consultores de línea, que si bien, son contratados de manera eventual y a plazo fijo, dichos contratos se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; esto, en razón a que solo brindan un servicio especializado a la institución pública, siendo considerados independientes a la misma, razón por la que tienen un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público.
Ahora bien, en el caso del ahora solicitante de tutela, se debe señalar que del análisis del contrato que lo vinculó al INRA, descrito en el apartado de Conclusiones II.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que el mismo no tiene características de un contrato de consultoría en línea, puesto que, el mismo constituye un contrato administrativo de reclutamiento de personal eventual, generado bajo la partida presupuestaria 12100, que conforme a los Clasificadores Presupuestarios de la gestión 2019, aprobados por el Ministerio de Economía Y Finanzas Públicas mediante la Resolución Ministerial 804/2018 de 6 de julio; sus ingresos se generan “...por la venta de bienes y/o servicios de los Órganos del Estado Plurinacional, Entidades de Control y Defensa del Estado Plurinacional, Entidades Territoriales, Instituciones de Seguridad Social, Universidades Públicas e Instituciones Públicas Descentralizadas” y se destinan a la remuneración de empleados no permanentes, vale decir, que dicha partida se destina a los “Gastos para remunerar los servicios prestados a personas sujetas a contrato en forma transitoria o eventual, para misiones específicas, programas y proyectos de inversión; considerando para el efecto, la equivalencia de funciones y la escala salarial, de acuerdo a normativa vigente”; situación que difiere de las partidas presupuestarias asignadas para la contratación de consultores de línea, que conforme el Clasificador Presupuestario antes citado, son las partidas 25220, 25820, 46120 y 46220.
Por otra parte, se observa que el referido Contrato de Prestación de Servicios Personal Eventual C-04-0067-19, en su cláusula segunda establece que el reclutamiento se dio en función a la Convocatoria Pública Externa INRA 003-2019, situación por la que se evidencia que el accionante no fue designado de manera libre como para que le sean aplicables las Sentencias Constitucionales que citó en su acción tutelar; asimismo, en la cláusula sexta se observa que se estableció el lugar de prestación de sus servicios, el horario y los viajes, determinándose además, que el mismo se encontraría bajo la dependencia de su inmediato superior y desarrollaría funciones en la Dirección Departamental del INRA (entidad pública), estableciéndose por tal razón, en la cláusula novena la normativa aplicable a su caso como servidor público y en la décima, se reconoció sus derechos y obligaciones, entre estos, los aportes a la seguridad y la previsión social; elementos que dan cuenta que el mismo desempeñó funciones en el INRA como servidor público y no así como consultor de línea; no siendo aplicable a su caso el art. 6 de la Ley 2027, que conforme se expuso supra, hace mención a los consultores de línea; puesto que, en función al análisis realizado del contrato que lo vinculó al INRA, el mismo al cumplir un horario, y desempeñar funciones propias de la referida entidad y sobre todo estar bajo la dependencia de la institución pública antes mencionada, claramente poseía la condición de servidor público y por tanto, el mismo tenía responsabilidad administrativa en el desarrollo de sus funciones y por lo mismo, era pasible a ser sometido a proceso sumario interno, el tiempo de duración de su contrato; en tal sentido, es evidente que el mismo se encontraba dentro los alcances previsto en el art. 3 de la Ley 2027, por tener en ese entonces la calidad de servidor público.
Consiguientemente, la actuación de la Autoridad Sumariante y del Director Nacional a.i. del INRA, quien en Resolución del Recurso Jerárquico DN-01/2019, ya señaló que el ahora impetrante de tutela, que tenía la calidad de servidor público, no resulta vulneratorio a los derechos acusados de lesionados por el mismo, en razón a que este, dada su condición de servidor público, era perfectamente pasible a ser sometido a proceso sumario administrativo interno por parte de las autoridades del INRA.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, no aplicó correctamente de los preceptos constitucionales.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 005/2020 de 5 de febrero, cursante de fs. 182 a 189 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
MAGISTRADO
Fdo. René Yván Espada Navía
MAGISTRADO