VOTO ACLARATORIO A LA SCP 0013/2020

Para realizar un correcto análisis de la constitucionalidad de la disposición jurídica tildada de inconstitucional, era necesario hacer una distinción entre lo que es el depósito bancario y la boleta de garantía bancaria, como requisitos para la procedencia del recurso de revocatoria. En primer lugar, la exigencia del depósito bancario del importe de la sanción impuesta en los hechos representa su pago; en segundo lugar, si bien el requerimiento de una boleta de garantía bancaria significa también el pago de la sanción pero condicionado a las resultas del recurso impugnatorio administrativo, esto implica que el administrado necesariamente deba tener la capacidad patrimonial de garantizar con sus bienes dicha boleta, así como poder pagar los gastos y comisiones exigidos por la entidad financiera.

Es evidente que, ambos requisitos representan una carga económica para el administrado que pretenda ejercer su derecho a recurrir a través de los recursos de impugnación administrativa establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, es decir, son restricciones que deben ser sometidas al test de proporcionalidad a efecto de verificar la inconstitucionalidad señalada por la accionante; de esta manera, el primer paso del test es el de corroborar si la disposición jurídica persigue una finalidad constitucionalmente válida y, si fuera el caso, si la restricción es una medida idónea y/o adecuada para el efecto.

Sobre esta disposición, el personero del Órgano que emitió la norma, en lo principal afirmó que el origen del parágrafo impugnado responde a la propia naturaleza del Derecho Administrativo, cuyo objeto principal es la protección del interés público, los intereses del estado plurinacional y el ejercicio de las atribuciones de las entidades públicas; por ello, conforme los arts. 11 y 13 del DS 2174, es regla de derecho que los actos o resoluciones sancionatorias se ejecuten desde el momento de su notificación, independientemente se impugnen o no ya que lo que se pretende es garantizar el pago de las sanciones y no así ejecutar las mismas como erróneamente y de manera confusa se plantea en la acción que nos ocupa.

Entonces, el art. 41.IV del DS 2174 tiene la finalidad de garantizar el pago de la sanción en beneficio del interés público, lo cual es válido desde una perspectiva constitucional, ya que los actos administrativos deben gozar de eficacia y se presumen legítimos hasta que se demuestre lo contrario; empero, la exigencia del previo depósito bancario de la sanción no es idónea dadas las previsiones constitucionales, por significar en efecto la ejecución anticipada de la sanción, situación considerada lesiva al derecho al debido proceso en su elemento presunción de inocencia, pues, existen instancias pendientes a las que la persona sancionada puede acudir con la finalidad de modificar o dejar sin efecto una decisión -en su criterio excesiva o injusta- antes de proceder a efectivizar el importe impuesto como sanción.

Bajo esos parámetros, se concluye que el contenido de la norma impugnada supone una presunción de culpabilidad, pues en los hechos pretende que el administrado haga efectiva la multa, sin que se haya agotado las instancias que materializan la garantía a impugnar o recurrir como elemento del derecho de acceso a la justicia, como debe ser requerido para desvirtuar su inocencia dentro de un debido proceso en el que el sujeto sindicado ejercite su ineludible derecho a la defensa irrestricta mientras no se pruebe su culpabilidad plena, lo que significa que no debería existir impedimento alguno para ser considerado sin culpa, en tanto no se resuelvan todos los recursos que el ordenamiento jurídico faculta.

Al respecto, la garantía de la presunción de inocencia consagrada en el art. 116.I de la CPE, asiste al justiciable desde el inicio del proceso sea penal, disciplinario o administrativo, hasta la resolución final; resguardo orientado a conservar el estado o condición de inocencia del individuo durante todas las etapas del trámite procesal en el que se debe prevalecer dicha presunción.

Asimismo, los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia vinculan tanto a autoridades jurisdiccionales, administrativas y jurisdicciones especiales (policial, militar, agroambiental, etc.), para quienes la labor de impartir justicia, implica garantizar que los sujetos procesales tengan un juicio imparcial y que los derechos u obligaciones sean determinados en aplicación del ordenamiento jurídico vigente; dicho de otro modo, significa que toda persona sometida a proceso tenga un juicio equitativo y justo, observando derechos tan elementales como a la defensa, presunción de inocencia, a la igualdad y a recurrir. El entendimiento contrario que emana del precepto legal que motiva la presente acción de inconstitucionalidad, atenta contra los arts. 8.2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), 115 y 116 de la CPE.

Asimismo, en cuanto al derecho a recurrir, si bien la norma demandada de inconstitucional no impide activar el recurso de revocatoria como posibilidad de acudir a la instancia de revisión, en los hechos envuelve una manifiesta y evidente restricción para la vigencia efectiva del derecho a recurrir y el principio de impugnación, cuya finalidad es entendida como que todo individuo afectado por una determinada resolución, tenga expedita la posibilidad de recurrir ante una autoridad superior a efectos de que se repare o restablezca el acto considerado ilegal u omisión indebida cometida por el inferior en grado; más aún en casos en los que la persona o entidad sancionada pudiese carecer de los recursos económicos suficientes para el efecto, haciendo del derecho a recurrir inefectivo por la condición económica del administrado; por lo que, queda totalmente vedado constitucionalmente la posibilidad de que el legislador ordinario pueda prever disposiciones jurídicas solvet et repete, que representan un obstáculo e impedimento serio de orden material al derecho de acceso a la justicia ordinaria o administrativa, en su garantía de derecho a recurrir.

Debe aclararse que si bien el principio de igualdad y no discriminación no supone que todos deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser iguales en todos los aspectos y, en ese sentido, no toda desigualdad constituye una discriminación; sin embargo, todo trato desigual debe estar objetivamente justificado, la cual debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida; aspectos que, conforme se tiene ampliamente señalado, no se dan en el caso analizado, donde la medida establecida en la norma resulta desproporcional a los fines perseguidos y donde, como lógica consecuencia, se producen situaciones de desigualdad que no se encuentran objetivamente justificadas.

Del mismo modo, conforme se extrae de la jurisprudencia emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, recogida por la SCP 0967/2014 de 23 de mayo, que al examinar la exigencia del solvet et repete (paga y reclama), entiende que, para considerar materializado el derecho de recurrir o de impugnación, es insuficiente que se encuentren formalmente instituidos los mecanismos de objeción, pues, es imprescindible evidenciar su utilidad real, brindando a la persona interesada la oportunidad de interponer un recurso efectivo de manera expedita. Contrario a esto, cualquier disposición o requerimiento que interfiera u obstaculice acceder al referido medio de impugnación, como es exigir el pago previo o garantía bancaria de la multa impuesta como sanción para acceder a los medios de impugnación, o a efectos de considerar cumplida o válida su interposición, se constituyen, en una transgresión a los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia.

En el caso específico del proceso administrativo sancionador examinado, el derecho a la doble instancia o a recurrir y consiguientemente el acceso a la justicia, no se encuentra plenamente materializados, pues, encontrándose condicionada la validez del recuso de revocatoria al pago previo o garantía bancaria de la sanción impuesta, no permite de manera abierta y sin reparos la revisión de la resolución emitida, impidiendo así la finalidad última, traducida en que la persona que impugne o controvierta una decisión sancionatoria, logre que la decisión sea analizada, revisada y modificada si así correspondiese por la instancia superior. Obstáculo, que en mérito a los razonamientos plasmados impide y disuade irrazonablemente el acceso a la justicia en general y a la doble instancia o a recurrir en particular, que se encuentra prevista en el art. 180 de la Noma Suprema, que consagra la supremacía constitucional frente a cualquier otra disposición normativa -como la ahora  analizada- que debiera adecuarse a dicho precepto.

Los razonamientos efectuados no afectan a la naturaleza del Derecho Administrativo ni promueve la desprotección del interés público o del Estado y menos el ejercicio de las atribuciones de las entidades públicas -circunstancias que a criterio del ente emisor de la norma, justificarían su contenido- pues, dichas entidades mantienen incólumes los mecanismos legales previstos por Ley para en ejecución de la resolución sancionatoria, hacer efectivo el importe impuesto por concepto de multas y/o sanciones, respetando las garantías procesales establecidas en el art. 8.2 inc. h) de la CADH y el art. 14.5 del PIDCP, que proclaman el derecho de recurrir ante juez o tribunal superior.

En síntesis, correspondía declarar la inconstitucionalidad del art. 41.IV del DS 2174, por ser contrario a los arts.  8.2 inc. h) de la CADH, 14.II, 115 y 116.I de la CPE, realizando el test de constitucionalidad y proporcionalidad, conforme lo anotado en el presente voto; y, sin necesidad de declarar la improcedencia del control normativo solicitado en relación a los arts. 13. I, 109.I y 410 de la CPE; puesto que, no resulta práctico en la etapa procesal en la que nos encontramos incidir en cuestiones como la exigencia de la exposición de los fundamentos jurídico-constitucionales que sustenten la pretensión de los accionante, considerando que la etapa de admisibilidad ya ha sido superada y de cualquier manera la disposición normativa impugnada está siendo depurada del ordenamiento jurídico.