SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0703/2021-S4

El accionante, en su condición de Corregidor Cantonal de la comunidad de Santa Rosa del municipio de Tupiza del departamento de Potosí, alega que los demandados lesionaron el derecho al agua en su componente de acceso a dicho elemento; toda vez que, el 14 de diciembre de 2020, la comunidad de Tomatas, de la que los demandados son autoridades, de manera unilateral y sin previo aviso, procedieron al corte del servicio de agua potable a toda la comunidad de Santa Rosa, así como al cierre del perímetro donde está ubicado el tanque de agua, colocando un candado para ello y dejando a todos sus habitantes sin agua potable, no obstante que dicho sistema fue construido para ambas comunidades, y que a pesar de haber intentado conciliar el problema ante el Juez Agroambiental de Cotagaita del departamento de Potosí, no se arribó a ningún acuerdo entre partes, manteniendo dicha medida hasta la interposición de la presente acción de tutela constitucional.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

La acción popular se constituye en uno de los mecanismos de defensa previstos en la Constitución Política del Estado para la tutela de derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema; constituyendo un presupuesto para su procedencia, la existencia de “todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos” (art. 135 de la CPE).

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, donde se estableció que su desarrollo como mecanismo de defensa parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de la sociedad concreta en la que vive. Así la mencionada Sentencia, en el Fundamento Jurídico III.1.1, explicó que el reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve y que, por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de las futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva, es decir, el entorno vital del hombre, y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad.

En ese contexto y tomando en cuenta la importancia del reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad, como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.

La SC 1018/2011-R de 22 de junio, precisando el entendimiento sobre los derechos e intereses colectivos y aquellos de carácter difuso, señaló lo siguiente: “La Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular…“ (las negrillas son agregadas).

Ello supone entonces que, con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales –acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad– que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad, que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos, sustentada en la individualidad.

Del desarrollo legislativo de la acción popular, contenido en los arts. 68 al 71 del Código Procesal Constitucional (CPCo), así como del jurisprudencial, se puede advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal –activa y pasiva–, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional, sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

En cuanto a la legitimación activa en la acción popular, se tiene una concepción amplia, conforme previenen las normas citadas en los arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo, lo que no ocurre en otras acciones de defensa que protegen derechos individuales; por cuanto, mientras que en la acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona –natural o jurídica– que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo entendió la SC 0626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o jurídica tiene derecho a formular demandas porque la protección y salvaguarda de derechos que se busca es para la comunidad; es decir, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los mismos es la colectividad; vale decir, el agravio, la afectación, recae en ella.

No obstante lo señalado, si bien, por expresa previsión del art. 136.I y II de la CPE, esta acción puede ser interpuesta por cualquier persona en tratándose de derechos e intereses difusos, empero, cuanto se tratan de derechos e intereses colectivos, cuya titularidad corresponde a un grupo o colectividad determinada, la acción debe ser interpuesta por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato; denotando de esa manera, que la legitimación activa es amplia y no tiene mayores restricciones; además que puede interponerse en cualquier tiempo que subsista la vulneración o la amenaza, no siendo necesario agotar el reclamo en la vía judicial o administrativa, aun existieran mecanismos previstos para ello; previsión que encuentra su justificativo en la naturaleza de los derechos que se encuentran bajo su amparo.

III.2. El derecho fundamental al agua y al agua potable en su dimensión individual, colectiva y difusa

El derecho fundamental al agua se encuentra reconocido en el art. 16.I de la CPE y cuya importancia se encuentra resaltada en la Norma Suprema empezando del preámbulo, cuando destaca que la búsqueda del vivir bien implica, entre otros aspectos, el acceso al agua; pero también cuando se refiere a la decisión del pueblo boliviano, de construir un nuevo modelo de Estado basado en hechos históricos del pasado, como la guerra del agua, acontecida entre los meses de enero a abril de 2000, en la ciudad de Cochabamba, debido a la privatización del servicio de agua potable municipal; al punto que, el art. 373.I de la Ley Fundamental reconoce que el agua se constituye en “un derecho fundamentalísimo para la vida”; es decir, se destaca de esa manera la importancia de dicho recurso elemental para la vida no solamente de las personas, sino de toda forma de vida; en ese sentido, la Ley 300 de 15 de octubre de 2012 –Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien–, asume como un principio esencial el “agua para la vida”, que implica que el Estado y la sociedad asumen que el uso y acceso indispensable y prioritario al agua, debe satisfacer de forma integral e indistinta la conservación de los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra, la satisfacción de las necesidades de agua para consumo humano y los procesos productivos que garanticen la soberanía con seguridad alimentaria.

La jurisprudencia constitucional comprendida en la SCP 0052/2012 de 5 de abril, ha precisado la doble dimensión del derecho al agua; en ese sentido señaló que: “El derecho al agua tiene una doble dimensión constitucional, tanto como un derecho individual fundamental como un derecho colectivo comunitario fundamentalísimo, que está reconocido en el texto constitucional como en instrumentos internacionales, cuya tutela y protección no debe responder a una visión antropocentrista y excluyente…” (las negrillas son agregadas).

Conforme a lo señalado en la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, el derecho fundamental al agua se constituye en un derecho autónomo, que vinculado al derecho de acceso a los servicios básicos configura el derecho de acceso al agua potable (art. 20.I y III de la CPE), el cual puede vincularse o relacionarse de acuerdo al caso concreto por el principio de interdependencia (art. 13.I de la CPE) al derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre otros derechos individuales que tienen que ver con un nivel de vida adecuado y digno, aquello que la Constitución denomina como “vivir bien” que constituye una de las finalidades del Estado (preámbulo y art. 8.II de la CPE), o lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos llama el derecho al acceso a una existencia digna.

La indicada Sentencia Constitucional, precisando las vías de protección del derecho al agua potable, señaló que: a) Cuando se busca su protección como derecho subjetivo y por lo tanto depende del titular o titulares individualmente considerando su exigibilidad, la tutela debe ser realizada necesariamente a través de la acción de amparo constitucional, citando al efecto casos concretos relacionados a cortes del servicio de agua potable por un sindicato campesino a uno de sus integrantes con el argumento de que no participó en trabajos comunales, o el corte de agua por el propietario bajo el argumento de que el inquilino no pago el alquiler, o el corte realizado por la empresa prestadora de un servicio como mecanismo de presión, entre otros ejemplos; y, b) En cambio, cuando se pretende la protección del derecho al agua potable en su dimensión colectiva, es decir, para una población o colectividad, la vía idónea prevista por la ley es la acción popular, toda vez que en este supuesto se entiende que el agua y los servicios básicos de agua potable y alcantarillado sanitario (art. 20.I de la CPE) deben ser accesibles a todos, con mayor razón a los sectores más vulnerables, marginados y desprotegidos de la población, sin discriminación alguna (art. 14.II de la CPE), como es el caso de las poblaciones rurales, campesinas y zonas de naciones y pueblos indígena originario campesinos, supuestos en los que debe otorgarse protección a las colectividades de la discriminación en el acceso al agua potable en su dimensión colectiva.

De otro lado, a partir de lo dispuesto en el preámbulo y el art. 373 de la CPE, se puede establecer que el derecho fundamental al agua y consiguientemente a los servicios básicos también, rebasa el límite de lo individual o incluso lo colectivo, toda vez que, al constituirse en un bien cada vez más escaso, es de interés para todas las formas de vida, de ahí que guarda estrecha vinculación con el derecho al medio ambiente saludable, protegido y equilibrado (art. 33 de la CPE), debido a que la protección de este último implicará también la protección, conservación, preservación, restauración o uso adecuado y sustentable de los recursos hídricos (arts. 373 y ss. de la CPE), y que al configurarse como un derecho difuso, su protección debe ser realizado mediante la acción popular, tomando en cuenta que, por disposición del art. 34 de la CPE: “Cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad, está facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de la obligación de las instituciones públicas de actuar de oficio frente a los atentados contra el medio ambiente”.

De lo señalado se puede establecer que, cuando se alega la vulneración al derecho al agua y al agua potable en su dimensión individual, el mecanismo procesal idóneo previsto por ley es la correspondiente a la acción de amparo constitucional, en tanto que corresponderá la tutela mediante la acción popular cuando se alegue la lesión de los anotados derechos en su dimensión colectiva o difusa.

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso concreto, el accionante en su condición de Corregidor Cantonal de la comunidad de Santa Rosa del municipio de Tupiza del departamento de Potosí, alega que los demandados lesionaron el derecho al agua en su componente de acceso a dicho elemento vital; toda vez que, el 14 de diciembre de 2020, la comunidad de Tomatas, de la que los demandados son sus autoridades, de manera unilateral y sin previo aviso procedieron al corte del servicio de agua potable a toda la comunidad de Santa Rosa, así como al cierre del perímetro donde está ubicado el tanque de agua, colocando un candado para ello y dejando a todos sus habitantes sin agua potable, no obstante que dicho sistema fue construido para ambas comunidades, y que a pesar de haber intentado conciliar el problema ante el Juez Agroambiental de Cotagaita del señalado departamento, no se arribó a ningún acuerdo entre partes, manteniéndose dicha medida hasta la interposición de la presente acción de tutela constitucional.

Conforme a lo señalado en las Conclusiones del presente fallo constitucional y los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional, se establece que las comunidades de Tomatas y Santa Rosa fueron beneficiarias de un proyecto de agua potable y alcantarillado sanitario ejecutado por la entonces Honorable Alcaldía Municipal de Tupiza con la coparticipación de ambas poblaciones, oportunidad en que la primera comunidad contaba con una población de 84 familias y la segunda con 137 familias. Luego de su ejecución, obtuvieron el registro correspondiente otorgado por la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), instancia que otorgó la autorización a la Empresa Prestadora del Servicio de Agua (EPSA) “Tomata Santa Rosa”, para la prestación de los servicios de agua potable y/o alcantarillado sanitario, más autorización para el uso y aprovechamiento del recurso hídrico.

Se establece también que, durante la gestión 2020, surgieron algunos desentendimientos entre ambas comunidades, relacionados a la administración del servicio de agua potable por el Comité de Aguas Potables conformado al efecto, entre ellos, la forma de distribución del líquido elemental, dado que la comunidad de Tomatas reclamaba para sí una mayor distribución señalando que su población había crecido y que lo derivado para sus habitantes no les abastecía, además del reclamo sobre la falta de rendición de cuentas de los recursos administrados por indicado Comité y el uso de materiales vinculados al servicio, antecedentes que motivaron que mediante Voto Resolutivo de 19 de septiembre de 2020, emitido por la Asamblea General de la comunidad de Tomatas, se resolviera: 1) Otorgar el plazo de un mes al Comité de Aguas Potables, para que los materiales existentes sean distribuidos de manera equitativa para ambas comunidades, así como la compra de material con los recursos económicos existentes, que también deben ser distribuidos de manera equitativa; 2) La separación de la comunidad de Santa Rosa en cuanto a la administración de los bienes y recursos que maneja el indicado Comité, asumiendo una administración autónoma del agua, sus recursos y materiales, de manera que se pueda abastecer a toda la población y que ha incrementado en los últimos años; y, 3) De no ser posible su separación, que el agua sea compartida en forma equitativa en un 50% para cada comunidad, es decir, dos tanques para Tomatas y dos tanques para Santa Rosa. Posteriormente, a través de Voto Resolutivo de 6 de enero de 2021, la misma comunidad nombrada resolvió la separación definitiva de Santa Rosa, en cuanto se refiere a la administración de los bienes y recursos que manejaba el Comité de Aguas Potables, asumiendo una administración autónoma del agua, sus recursos y materiales, de manera que se pueda abastecer a toda la población y que ha incrementado en los últimos años.

No obstante que ambas comunidades acudieron ante el Juez Agroambiental de Cotagaita del departamento de Potosí en un intento de conciliación, no fue posible un acuerdo y se advierte más bien que, mediante Voto Resolutivo de 31 de marzo de 2021, la comunidad de Tomatas resolvió no compartir el agua con la comunidad de Santa Rosa, y consultado por el Juez de garantías en audiencia sobre si esta última comunidad contaba con agua, manifestaron que no lo hacían, dado que la medida de corte asumida por la comunidad de la que forman parte los demandados, se mantenía vigente hasta la realización de la audiencia de acción popular.

Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular tiene por objeto la protección de derechos e intereses colectivos y también difusos, de manera que, en el primer caso cualquier persona perteneciente a la colectividad o comunidad afectada está legitimado para presentarla, en tanto que, de tratarse sobre intereses o derechos difusos, cualquier persona así no pertenezca a la comunidad o colectividad; está facultada pues como se señaló, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos e intereses mencionados de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los mismos es la colectividad; situación que acontece en el caso que es motivo del presente fallo, donde el accionante es el Corregidor Cantonal de la comunidad de Santa Rosa, que habría sido privada arbitrariamente del servicio de agua potable, debido al cierre de la llave de paso realizada por la comunidad de Tomatas, así como al colocado de candado al acceso al tanque, de manera que, se denuncia la lesión del derecho al agua en su componente de derecho colectivo, porque la afectada es toda la comunidad de la cual es autoridad originaria el ahora impetrante de tutela constitucional y, en el marco de lo precisado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el mecanismo procesal idóneo previsto por ley es la acción popular.

Ahora bien, se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Resolución constitucional, que el derecho al agua se encuentra reconocido en los arts. 16.I y 373.I de la CPE, que vinculado al derecho de acceso a los servicios básicos configura el derecho de acceso al agua potable (art. 20.I y III de la CPE), el cual puede vincularse o relacionarse de acuerdo al caso concreto por el principio de interdependencia (art. 13.I de la Norma Suprema) al derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre otros derechos individuales, que tienen que ver con un nivel de vida adecuado y digno, aquello que la Constitución denomina como “vivir bien” que constituye una de las finalidades del Estado (preámbulo y art. 8.II de la Ley Fundamental), o lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte-IDH) llama el derecho al acceso a una existencia digna.

En ese sentido, al haberse establecido en el presente caso que la comunidad de Tomatas –de la cual son autoridades los hoy demandados– procedió a realizar el cierre de la llave de paso correspondiente a la tubería de salida del agua potable con destino a la comunidad de Santa Rosa, así como al colocado de candado que impide el ingreso al tanque de agua que abastecía a dicha comunidad –con los argumentos de que tal comunidad debe buscar su propio proyecto porque la fuente se encuentra en su territorio, que la cantidad distribuida no les alcanza porque su población creció; además, que existe un manejo discrecional de los recursos y materiales por parte del Comité de Agua Potable, la falta de rendición de cuentas requeridas por gestiones pasadas, la falta de entrega de documentación y amenazas vertidas de los integrantes de esta comunidad–, dejando sin este elemento vital a todos sus habitantes, entre ellos, niñas, niños, adolescentes, mujeres y personas adultas mayores, y de la cual el accionante es su Corregidor cantonal, evidentemente han lesionado el derecho al agua y al agua potable de estos últimos, que bajo el principio de interdependencia, previsto en el art. 13.I de la CPE, conllevó también la lesión de los derechos a la salud, a la vivienda digna y a una alimentación adecuados, porque al dejarlos sin este elemento vital, colocaron en serio riesgo la salud de todos los habitantes de la comunidad de Santa Rosa, obligándolos a tener que recurrir a aguas del rio, acequias o posos para satisfacer su necesidades básicas, sin tomar en cuenta que dicho sistema de agua potable, independientemente de la fuente que proviene el agua, fue ejecutado para ambas comunidades, obedeciendo a ello precisamente que el tanque de agua potable cuente con dos tuberías de salida del agua, una para cada comunidad, conforme a lo señalado en la Conclusión II.1 de este fallo constitucional, advirtiendo inclusive, que la comunidad afectada con el corte, contaba con un mayor número de familias beneficiarias.

Cabe señalar que no constituye justificación válida para incurrir en tal medida de hecho, que el agua no abastezca para todos sus habitantes o que los afectados cuenten con un sistema propio de bombeo –que a decir del accionante en audiencia además no se encuentra en funcionamiento–, pues así como Tomatas incrementó su población, también es probable que Santa Rosa también tuvo similar comportamiento, con mayor razón si eran más las familias beneficiarias a tiempo de realizar el proyecto, de manera que, tal argumento no resulta justificado para dicha medida lesiva de los derechos fundamentales denunciados; es claro que, al existir cada vez más requerimiento del servicio por el incremento de la población y al ser más escaso todavía el líquido elemento, ambas comunidades deben interactuar de manera conjunta para hacer frente a la escasez del agua potable, ya sea gestionando nuevos proyectos o implementando medidas más adecuadas para una mejor distribución del agua potable.

En ese mismo sentido, tampoco constituye justificación válida, que el Comité de Agua Potable realice un manejo discrecional de los recursos y materiales, o la falta de rendición de cuentas requeridas por gestiones pasadas, la falta de entrega de documentación y amenazas expresadas por los integrantes de esta comunidad; dado que para ello, deben recurrir ante las instancias legales pertinentes, sin embargo, nada justifica que se asuman decisiones unilaterales que lesionan derechos fundamentales de toda una comunidad, cuando toda persona está prohibida de hacer justicia por mano propia.

Por lo expresado anteriormente, al evidenciar la lesión de los derechos al agua y al acceso al agua potable en su dimensión colectiva del accionante y consiguientemente de toda la comunidad de Santa Rosa, impidiendo su acceso, corresponde otorgar la tutela impetrada.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela solicitada, realizó un correcto análisis de los antecedentes.