AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0055/2021-O

I.1. Contenido de la queja por incumplimiento

Por memoriales presentados el 7 de diciembre de 2020, 16 de junio, 1 de septiembre y 4 de octubre, todos de 2021, cursantes de fs. 437 a 438; 441 a 451; 515 a 516; y, 575 a 577, Zulma Elizabeth Vedia Fernández -ahora activante de queja- alegó que Nicolás Melendres, Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no dio cumplimiento a lo establecido en la SCP 0709/2019-S3, al no efectuar todos los actos administrativos para que el recurso jerárquico planteado por su persona sea admitido y analizado en el fondo por la autoridad competente.

Posteriormente, argumentó que el Tribunal Constitucional Plurinacional concedió la tutela solicitada respecto al derecho al debido proceso, ordenando a la Directora General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social resolver el recurso jerárquico planteado en el fondo, considerando su calidad de funcionaria de carrera, debiendo además aplicarse el Protocolo para Juzgar con Perspectiva de Género en su condición de mujer, madre, cabeza de familia, más aún cuando la nueva estructura emergente de la Ley de la Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” -Ley 070 de 20 de diciembre de 2010- suprimió los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA), por lo que no se podía desconocer su derecho a la estabilidad laboral afectando los ingresos económicos que percibía. A pesar de lo anterior, la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001 de 4 de enero de 2021 emitida por la Ministra del citado Ministerio incumplió lo dispuesto por la SCP 0709/2019-S3; toda vez que, a partir de lineamientos formalistas, contradictorios, ambiguos y confusos, rechazó nuevamente el recurso jerárquico interpuesto, sin ingresar a analizar el fondo de las cuestiones planteadas y dejando de lado la condición de su persona como funcionaria de carrera; derecho que no puede ser desconocido.

En el Considerando V de la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001, se estableció que ya no tenía la condición de servidora pública de carrera por el hecho de ocupar un cargo de forma provisoria, por lo que perdió su legitimación activa para impugnar determinaciones con relación a la carrera, de conformidad al Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001; razón por la que se determinó que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no tenía atribución para conocer y resolver el recurso jerárquico planteado, para luego, de forma excepcional, disponer dejar sin efecto el Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLel-BECS-0024-INF/19 y la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLel-BECS-0079-CAR/19, ambos de 22 de febrero de 2019, y rechazar el recurso jerárquico interpuesto contra el Memorando RR.HH.D.D.E.CH. 31/2018 de 11 de junio, suscrito por el Director Departamental de Educación de Chuquisaca.

En cuanto a lo anteriormente señalado, alegó que la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001, no se pronunció de manera fundamentada y motivada sobre la legalidad o ilegalidad del Memorando RR.HH.D.D.E.CH. 31/2018 de desvinculación laboral, ni de las cuestiones expuestas en su memorial de recurso jerárquico, mucho menos adoptó una determinación en sujeción a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; puesto que: a) Ignoró el mandato contenido en el art. 233 de la Constitución Política del Estado (CPE), debido a que la Superintendencia de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió expresamente la Resolución SSC-018/2003 de 24 de febrero, declarando su condición de funcionaria de carrera institucionalizada en el cargo de Secretaria II de la Unidad de Administración de Recursos del SEDUCA Chuquisaca, bajo el ítem 179; aspectos que no fueron considerados por la autoridad accionada al momento de analizar el referido Memorando, lo que vulneró su derecho fundamental al debido proceso sustantivo. De esa manera, su desvinculación se efectuó en prescindencia absoluta de los mecanismos legales e institucionales establecidos por el ordenamiento jurídico, porque únicamente el Estatuto del Funcionario Público y la Norma Suprema establecen los casos en los que procede su destitución como funcionaria de carrera; mecanismo reglado que no fue observado por las autoridades accionadas ni por las actuales, en consecuencia, su despido se constituye un acto arbitrario y vulneratorio del debido proceso y la estabilidad laboral; b) No consideró su derecho a la estabilidad laboral como funcionaria de carrera al no fundamentar ni motivar respecto a ese derecho adquirido, que tenía que analizarse en el marco de la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad conforme determina el “art. 11 inc. b)” del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de octubre de 1999-; c) Desconoció la doctrina constitucional sobre el derecho adquirido y la línea jurisprudencial establecida en la “…SC 1421/2004-R, No 0069/2006 y SCP 1717/2012…” (sic) que indica que dicho derecho entra al patrimonio de una persona natural o jurídica y se hace parte de él, por lo que no puede ser vulnerado sino respetado por quien lo creó y reconoció legítimamente, mediante la prohibición de que las leyes posteriores pretendan regularlo nuevamente; ello, en el marco del principio de seguridad jurídica; d) La Ley de la Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” suprimió los SEDUCA, en los que fue institucionalizada, y creó las nuevas Direcciones Departamentales de Educación (DDE) efectuando una reestructuración. Bajo ese contexto, fue emitido el Memorando 000058 de 1 de noviembre de 2013, designando a su persona al cargo de “Técnico de Recepción y Entrega de Boletas”, sin que se pusiera a su conocimiento que el cambio del cargo que la misma institución le obligó a asumir, implicaría la pérdida de su condición de funcionaria de carrera; aspecto que no fue considerado al analizar el Memorando RR.HH.D.D.E.CH. 31/2018, que desconoció su derecho adquirido de funcionaria de carrera, que no pudo perder por el simple hecho de no reclamarlo, como erróneamente indica la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001; e) No tomó en cuenta el art. 41 inc. e) del EFP que prohíbe la destitución arbitraria de un funcionario de carrera; puesto que la desvinculación procederá únicamente previo proceso de evaluación que concluya con un informe de destitución, según lo establecido en los arts. 28 y 29 de la indicada norma, y 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), o cuando se impone una sanción de destitución a través de una resolución ejecutoriada, lo cual no ocurrió en el presente caso, evidenciándose el desconocimiento del orden jurídico imperante en el procedimiento de destitución a funcionarios de carrera, lo cual torna al Memorando RR.HH.D.D.E.CH. 31/2018, en una medida de hecho arbitraria y contraria al Estado Constitucional de Derecho; f) Incumplió el precedente constitucional en vigor aplicable al caso concreto, cuya razón de la decisión genera efecto vinculante para la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al contener el estándar jurisprudencial más alto respecto a la protección a la estabilidad laboral y al debido proceso de los funcionarios de carrera, como es la SCP 0086/2018-S3 de 28 de marzo, que contiene una problemática similar a la presente. En ese orden, no se cumplió el precedente jurisprudencial referido a la comunicación de forma expresa sobre la pérdida de la calidad de servidor público de carrera por cambio o movimiento de cargo, porque en el caso en análisis, al recibir el memorando de cambio de funciones no se hizo conocer a su persona que ello implicaría la pérdida de su condición de funcionaria de carrera, por lo que su desvinculación resulta arbitraria, sin que sea válida la afirmación del Director Departamental de Educación de Chuquisaca, respecto a que la invitó a retornar al cargo de Secretaria, el cual no aceptó; argumento que sirvió para alegar un supuesto acto consentido, cuando se trataba de una simple conjetura que fue desvirtuada por el propio contenido del memorando de cambio de funciones. Otro precedente constitucional obviado, es aquel que refiere que la desvinculación laboral del funcionario de carrera solo procede previo proceso de evaluación que concluya con un informe de destitución o de conformidad con los arts. 28 y 29 del EFP, y 29 de la LACG; puesto que en la causa nunca se realizó una evaluación donde su persona reprobara, y como consecuencia de ello, se la destituyera, ni se siguió un proceso disciplinario contra su persona. Tampoco se tomó en cuenta el criterio constitucionalizado en cuanto a que la calidad de servidor público de carrera se constituye en un derecho que no puede renunciarse ni siquiera por convenciones o normas posteriores que limiten los derechos adquiridos por el trabajador, debido a que una vez declarada la condición de servidor público de carrera a través de una resolución administrativa, el derecho laboral se consolida y se convierte en una conquista laboral. En consecuencia, la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001 no solo incumplió la SCP 0709/2019-S3 sino la jurisprudencia constitucional vinculante como fuente directa del Derecho; y, g) No consideró su condición de mujer, madre, cabeza de familia, cuyo despido arbitrario ocasionó graves consecuencias socioeconómicas para su familia, agravadas por la emergencia sanitaria a causa de pandemia del Coronavirus (COVID-19), por lo que deben observarse los arts. 2 inc. c) de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, “8.1 y 2” y 115.II de la CPE, al momento de emitirse una nueva resolución jerárquica.

I.1.1. Petitorio

Solicita que: 1) Se declare “probada” la queja por incumplimiento de la SCP 0709/2019-S3; y, 2) Se disponga la emisión de una nueva resolución jerárquica en sujeción a la Constitución Política del Estado, al bloque constitucional y la jurisprudencia nacional e interamericana, garantizando el debido proceso vinculado a la estabilidad laboral por su condición de funcionaria de carrera, sea con enfoque de género e interseccionalizado, en la que se la restituya a su fuente laboral, cancelándose sus salarios devengados, derechos y demás beneficios dejados de percibir a causa de su ilegal destitución.

I.2. Informe de las autoridades cuestionadas de incumplimiento

Fabiola Pareja Gutiérrez, Yecid Adalid Mollinedo Mejía y Roger Lidio Chuquimia Mamani, representantes legales de Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante memorial presentado el 7 de octubre de 2021, cursante de fs. 599 a 601, manifestaron que: i) De acuerdo a la Comisión Instruida 61/2021 expedida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, ese Ministerio cumplió con la SCP 0709/2019-S3, emitiéndose la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001 y el decreto de radicatoria MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-RC 001, ambos de 4 de enero de ese año, que fueron notificados a la activante de queja y al Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental de Educación de Chuquisaca; determinación que se enmarcó en el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos -Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010-; y, ii) La activante de queja motivó la emisión del exhorto suplicatorio 86/2021 de 14 de septiembre, por el cual pretende, fuera de todo marco legal, el pronunciamiento de una nueva resolución con enfoque de género en contexto de la pandemia, cuando ello no formó parte de sus alegatos y peticiones en la acción de amparo constitucional, siendo que ya fue notificada el 6 de enero de 2021 con la citada Resolución Jerárquica y el referido decreto de radicatoria, sin que la activante de queja solicite complementación alguna; por esos motivos, no corresponde que los nuevos argumentos formulados por la nombrada sean considerados, ya que aquello no significa la negación, desconocimiento o vulneración del enfoque de género y el contexto de la pandemia. Razones por las que solicitaron el rechazo “in límine” del memorial de “2” -lo correcto es 1- de septiembre de 2021, debiendo la accionante acudir a las instancias pertinentes.

Wilfredo Walter Aruchari Cuellar, Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante memorial presentado el 8 de enero de 2021, cursante a fs. 583 y vta., manifestó que por Auto Administrativo de 28 de octubre de 2020 emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, fueron suspendidos temporalmente los plazos procesales para la Dirección General de Servicio Civil, los cuales se reanudaron mediante Auto Administrativo de 18 de noviembre de igual año; por consiguiente, el 4 de enero de 2021, la Ministra del citado Ministerio, el Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas y su persona emitieron la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001 con su correspondiente decreto de radicatoria MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-RC 001; actos administrativos que fueron comunicados a la activante de queja el 6 de igual mes y año. Bajo ese contexto, respecto al Exhorto Suplicatorio 78/2020 emitido por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, a través del cual se dispuso el cumplimiento de la SCP 0709/2019-S3, la entidad a la que representa cató lo exhortado a cabalidad.

Juan Benito Sacari Bejarano, Director Departamental de Educación de Chuquisaca, mediante memorial presentado el 6 de julio de 2021, cursante de fs. 466 a 469, manifestó que: a) La activante de queja tenía la posibilidad de quedarse en el cargo de Secretaria de Administración, el cual no desapareció en mérito a la nueva estructura organizacional de la Dirección Departamental de Educación de Chuquisaca; es decir, que la nombrada abandonó su puesto de Secretaria institucionalizada por otro cuyo salario era mejor, entrando en su reemplazo Karina Carla Higueras Campos; b) La SCP 0709/2019-S3 concedió la tutela solicitada únicamente respecto al derecho al debido proceso disponiendo dejar sin efecto el Informe MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLel-BECS-0024-INF/19, manifestando que existía la obligación de preparar, procesar, proyectar y refrendar el recurso jerárquico planteado por la activante de queja, puesto que la condición de servidora pública de carrera no era un aspecto que pudiera ser resuelto en instancia de admisión sino que debió ser admitido y remitido al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para su resolución; c) La mencionada Sentencia Constitucional Plurinacional se tendrá por cumplida cuando se materialice la razón de ese fallo constitucional; en el caso concreto, la emisión de una nueva resolución jerárquica que en el fondo se pronuncie sobre la condición de servidora púbica de carrera de la activante de queja, como único reclamo acogido por el Tribunal Constitucional Plurinacional. En ese sentido, el referido Ministerio emitió la correspondiente resolución jerárquica haciendo conocer a la activante de queja los motivos por los que considera que ella no tiene calidad de funcionaria de carrera, en observancia al debido proceso en su elemento de impugnación, y conforme a los términos expuestos en la SCP 0709/2019-S3, ya que en ningún momento ese fallo constitucional determinó si la nombrada tenía condición o no de funcionaria pública, ello de conformidad a la doctrina de las auto restricciones, resultando ilegal afirmar que el Tribunal Constitucional Plurinacional consideró que la activante de queja era funcionaria de carrera, para luego pretender que se resuelva el recurso sobre esa base, distorsionando el “recurso” de queja y el principio de congruencia externa; d) Los reclamos referidos al reconocimiento de la carrera, el juzgamiento con enfoque de género, el desconocimiento del art. 233 de la CPE, derechos adquiridos e interpretación de la legalidad ordinaria, no pueden ser acogidos en la presente instancia, puesto que esas situaciones no forman parte de la razón jurídica del fallo constitucional, debiendo darse cumplimiento a los Autos Constitucionales Plurinacionales 006/2012-O de 5 de noviembre y 0007/2013-O de 10 de julio, rechazando la denuncia de incumplimiento de la SCP 0709/2019-S3; y, e) La activante de queja pretende que se reconozca su presunta calidad de funcionaria de carrera en un cargo de mayor jerarquía y remuneración que no fue objeto de institucionalización, no obstante, debe considerarse que la nombrada perdió su condición de funcionaria institucionalizada. Por su parte, la “SCP 0122/2012” estableció que la acción de amparo constitucional no puede definir hechos controvertidos, al ser esta una atribución exclusiva de la jurisdicción ordinaria o administrativa. Por todo lo expuesto, solicitó se rechace la denuncia de incumplimiento de la SCP 0709/2019-S3.

I.3. Resolución de la Sala Constitucional

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Auto de 12 de octubre de “2020” -lo correcto es 2021-, cursante a fs. 602, determinó “tener por cumplida” la SCP 709/2019-S3, fundamentando que se emitió (la Resolución Jerárquica MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 001), el decreto de radicatoria MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-RC 001, que fueron notificados, tal como se demostró mediante los documentos adjuntos al informe presentado por la entidad accionada, sin que se efectuara ninguna complementación. Además, respecto a la emisión de una resolución con enfoque de género en contexto de la pandemia, ese alegato no fue solicitado al momento de interponer la acción de defensa, no correspondiendo realizar ninguna consideración al respecto.

I.5. Impugnación

Por memorial presentado el 22 de octubre de 2021, cursante de fs. 618 a 622 vta., Zulma Elizabeth Vedia Fernández -ahora activante de queja-, manifestó que: 1) El Auto de 12 de octubre de “2020” -lo correcto es 2021-, declaró por cumplida la SCP 0709/2019-S3, con absoluta falta de motivación y congruencia, exponiendo argumentos formalistas y restrictivos a los derechos fundamentales de las mujeres, vulnerando sus derechos de acceso a la justicia constitucional y a la tutela judicial efectiva, ocasionándole agravios al no resolver su denuncia de incumplimiento; 2) La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca no cumplió con el trámite establecido en el ACP 0049/2017-O de 24 de octubre, vulnerando su derecho a la tutela judicial efectiva, porque a pesar de sus solicitudes continuó efectuando un procedimiento erróneo, otorgando plazos adicionales para que la “autoridad accionada” presente informe, por lo que el Auto de 12 de octubre de 2021 deviene de un procedimiento contrario al establecido en el mencionado Auto Constitucional Plurinacional, quebrantando la seguridad jurídica, lo que generó consecuencias negativas a sus derechos, por la excesiva dilación en la resolución de la causa que lesiona el derecho a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones; 3) El citado Auto fue pronunciado por un “Tribunal” irregularmente conformado, con la intervención de un Vocal de la jurisdicción ordinaria, sin que previamente se le haya convocado, conforme al art. 7.V inc. d) de la Ley 1104 de 27 de septiembre de 2018, a la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, creada según el art. 6 de misma Ley, ni existiera excusa o conste disidencia; aspecto que vulneró su derecho a ser oída por un tribunal competente legalmente constituido conforme al art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), lo cual carece de validez y legitimidad; 4) La Resolución impugnada no emitió ningún pronunciamiento con relación a los ocho puntos del acápite II, reclamados en los memoriales de denuncia por incumplimiento de la SCP 0709/2019-S3, vulnerando sus derechos a la fundamentación, motivación, congruencia y a la ejecución del fallo con calidad de cosa juzgada constitucional; y, 5) El referido Auto impugnado no se pronunció respecto al petitorio formulado en su recurso de queja, por consiguiente, esa determinación le denegó justicia y el derecho a la ejecución de la mencionada Sentencia Constitucional Plurinacional que se encuentra con calidad de cosa juzgada. Razones por las que solicitó revocar el Auto de 12 de octubre de 2021 y sea resuelta en el fondo la problemática planteada en la denuncia por incumplimiento del señalado fallo constitucional, garantizándose su estabilidad laboral en razón a su calidad de funcionaria de carrera; requiriendo para la resolución de la causa un enfoque de género e interseccionalizado, disponiéndose su inmediata reincorporación laboral, el pago de salarios devengados y derechos sociales que dejó de percibir a causa del despido arbitrario del que fue objeto en su condición de mujer, así como que se efectúen los aportes previsionales a la seguridad social y a la salud.

I.6. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 29 de octubre de 2021, cursante a fs. 627, la Comisión de Admisión dispuso que el expediente pase a conocimiento de la Sala Tercera del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud del art. 16.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) y en cumplimiento al Acuerdo Jurisdiccional TCP-AJ-SP 002/2020 de 9 de enero; por lo que el presente Auto Constitucional Plurinacional se encuentra dentro del plazo establecido al efecto.