SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0826/2021-S4

La accionante denunció la lesión de sus derechos al ejercicio de la función pública, ejercicio y control del poder político, al trabajo y a la petición; toda vez que, los demandados, a través de presiones, con amenazas y violencia hacia su persona, le obligaron a firmar y presentar su renuncia como Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Huarina del departamento de La Paz; aduciendo el cumplimiento de un compromiso, suscrito con el Concejal Suplente; aceptando los mismos, la forzada renuncia por Resolución Municipal 51/2018 de 21 de febrero; empero, dicha Resolución no fue aceptada por Tribunal Departamental Electoral; asimismo, como consecuencia de los mencionados hechos, en dos oportunidades solicitó al Alcalde de la entidad edil su reincorporación y el pago de sus salarios; sin que, dichas autoridades le hubieran dado respuesta hasta la fecha.

En consecuencia, en revisión, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la proscripción de medidas o vías de hecho en el Estado Constitucional de Derecho

Conforme refiere la SCP 0343/2021-S4 de 26 de julio, que al respecto desarrollo que “En cuanto a esta temática se refiere, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha marcado un razonamiento contundente a partir de la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, reiterado posteriormente en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0062/2014-S3 de 20 de octubre y 0149/2014-S3 de 20 de noviembre, entre otras, precisando así el significado y las consecuencias jurídicas de las medidas o vías de hecho en el marco de un Estado Constitucional de Derecho, donde el Estado tiene como fines y funciones esenciales, entre muchas otras, el de garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado (art. 9 num. 4 de la CPE).

En ese sentido, la SCP 1478/2012 ya nombrada, precisó que: “…la afortunada concepción de 'Estado de derecho' o 'Estado bajo el régimen de derecho' cuya base ideológica es 'un gobierno de leyes y no de hombres', nace sepultando el modelo de 'Estado bajo el régimen de la fuerza', el que no obstante haber sido llenado de diversos contenidos en diferentes épocas históricas (Estado de Derecho legislativo y actualmente Estado Constitucional de Derecho) tuvo una trascendencia unívoca: La proscripción de la arbitrariedad pública y privada en las reglas de convivencia social y contención del poder, garantizando con ello, el respeto a la ley.

En efecto, el Estado de derecho en principio tuvo una versión particular configurada como 'Estado de derecho legislativo' o 'Estado legal de Derecho', empero, esta concepción reducía a un simple sistema de dominación mediante el instrumento de la ley, pues todo Estado era de Derecho, por el sólo hecho de que la actividad estatal se desarrolle bajo cánones legales (del legislador), siendo irrelevante si las leyes fueran opresoras o autoritarias, concepción que se sustentaba en que la ley (con características de generalidad y abstracción) era la más alta expresión de la soberanía y, por ello, quedaba al margen de cualquier límite o control, con lo cual, las constituciones terminaron siendo meras cartas políticas, afianzándose el imperio de la ley y el principio de legalidad.

Actualmente, el Estado de derecho, se configura como 'Estado constitucional de Derecho', que es '…un estadio más de la idea de Estado de Derecho, o mejor, su culminación', o en palabras de Prieto Sanchís '…no cabe duda que el Estado constitucional representa una fórmula del Estado de Derecho, acaso su más cabal realización'.

Este modelo, supone una profunda transformación en la concepción general de 'Estado de derecho’, debido a que en esta última fórmula 'Estado Constitucional de Derecho': a) El poder público (órganos ejecutivo, legislativo, judicial y electoral); y, b) La convivencia social de los ciudadanos están sometidos a la Constitución a través del principio de constitucionalidad que viene a sustituir el principio de legalidad y, por ende, -en el tema que ocupa a esta sentencia constitucional-, supone la proscripción de las acciones vinculadas a medidas de hecho o vías de hecho por el propio Estado o los particulares en cualesquiera de sus formas” (las negrillas nos corresponden).

Es preciso recordar que, la jurisprudencia constitucional ha establecido que por medidas de hecho se entienden aquellos: “...actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales. La idea que inspira la protección no es otra que el control al abuso del poder y el de velar por la observancia de la prohibición de hacerse justicia por mano propia, control que se extiende tanto a las autoridades públicas como a los particulares que lo ejercen de manera arbitraria por diferentes razones y en determinadas circunstancias" (SC 0832/2005-R de 25 de julio).

En ese marco, debe concluirse de manera categórica que, cualquier acto que prescinda de los mecanismos legales establecidos por el ordenamiento jurídico para la solución de una determinada problemática o controversia jurídica que se suscite, ya sea entre particulares o entre estos y el Estado, y se adopten decisiones o determinaciones que se signifiquen o se asimilen a una justicia directa o por mano propia, se consideran como actos ilegítimos, por no tener respaldo legal alguno”.

III.2. De los mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales

La jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 1034/2013 de 27 de junio, analizando una problemática análoga a la presente causa; en la que, Concejales fueron obligados a renunciar a sus cargos a través de medidas de presión y violencia ejercidas por las organizaciones sociales, luego del análisis de la normativa jurídica al respecto; precisó que, los únicos mecanismos institucionales existentes en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de la autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, son la destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada y la revocatoria de mandato; así también, dicha Sentencia delimitó el rol y las funciones del control social en el cese de funciones de autoridades electas, excluyendo categóricamente cualesquier tipo de exceso cometido por las organizaciones sociales, que asuman o quieran asumir, en el marco del ejercicio de las atribuciones de control social.

La indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, refiriéndose a ambos mecanismos institucionales previstos por la normativa jurídica, señaló lo siguiente:

“III.2.1. Destitución definitiva

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en sus arts. 144 y ss. regulaba la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales; empero, dichas normas fueron declaradas inconstitucionales en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, subsistiendo, por tanto, únicamente la destitución definitiva, previa sentencia condenatoria ejecutoriada y dentro del marco de regulación previsto en los arts. 148 y 149 de la mencionada Ley.

En efecto, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional declaró la inconstitucionalidad de los arts. 144, 145, 146 y 147 de la LMAD, y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la citada Ley que señalaba: ‘La máxima autoridad ejecutiva será suspendida temporalmente de sus funciones si se hubiera dictado acusación formal en su contra que disponga su procesamiento penal’, con el siguiente argumento:

‘El art. 144 de la LMAD, prescribe que los gobernadores, alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) regional, asambleístas departamentales y regionales y concejales municipales de la entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidos de sus funciones temporalmente cuando se dicte en su contra acusación formal. Por una parte el Legislador estatal carece de título competencial específico, que le permite regular esta materia y menos vulnerar derechos humanos y garantías jurisdiccionales. Según el art. 28 de la CPE, no existe suspensión temporal, sino sólo destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, por lo que el art. 144 de la LMAD, contradice la norma constitucional señalada. La suspensión temporal transgrede los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción previa, como medida cautelar, antes de que exista una sentencia condenatoria ejecutoriada, cuando aún no existen pruebas de cargo válidas y aún no valoradas por el órgano judicial, vulnerando el principio de inocencia.

El art. 145.2 de la misma Ley, establece que la autoridad interina que reemplace a la autoridad democráticamente elegida, será designada de entre los asambleístas y/o concejales, invadiendo competencias propias de la potestad facultativa de autogobierno y auto organización propia de los estatutos autonómicos. Al imponer una autoridad interina que pertenece al Órgano Legislativo para ejercer una función en el Órgano Ejecutivo, aspecto que contradice lo previsto por el art. 12.III de la CPE y modifica tácitamente el art. 28 de la Ley Fundamental, ignorando los procedimientos constitucionales previstos’.

III.2.2. Revocatoria de mandato

A partir de la Constitución Política del Estado de 2009, se amplió la democracia y los mecanismos de participación ciudadana, iniciando con ello una nueva institucionalidad democrática basada en el reconocimiento de la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria, conforme dispone el art. 11 de la CPE. En efecto, la participación ciudadana en Bolivia ahora reconoce tres tipos de democracia: a) La democracia directa y participativa; b) La democracia representativa; y, c) La democracia comunitaria, cada una con mecanismos concretos de participación ciudadana:

La revocatoria de mandato, es uno de los mecanismos de participación ciudadana como expresión de la democracia directa y participativa, que procede por iniciativa popular, conforme disponen los arts. 240.III de la CPE y 25.III de la Ley del Régimen Electoral (LRE).

Conforme estipula el art. 25 de la LRE, la revocatoria de mandato es el mecanismo constitucional a través del cual el pueblo soberano decide, mediante sufragio universal, sobre la continuidad o el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano. La revocatoria del mandato es el derecho del electorado a destituir del cargo a un funcionario antes de que concluya el período de su mandato. Se aplica a todas las autoridades electas por voto popular, titulares y suplentes, a nivel nacional, departamental, regional o municipal. No procede respecto de las autoridades del Órgano Judicial ni del Tribunal Constitucional Plurinacional. Se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el período constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria.

La revocatoria de mandato procede por iniciativa popular, cumpliendo los requisitos previstos en el art. 26 de la LRE y observando los plazos que estipula el art. 27 de la citada Ley, cuya convocatoria será realizada mediante ley del Estado Plurinacional y de acuerdo al calendario electoral fijado por el Tribunal Supremo Electoral y todas las formalidades y términos previstos en el art. 28 de la LRE y demás condiciones administrativas regulados en los arts. 29 y ss. de dicha Ley”.

A los mecanismos desarrollados por la jurisprudencia constitucional referida se debe agregar también, además del fallecimiento y la incapacidad permanente declarada por autoridad jurisdiccional competente, la renuncia de la autoridad electa, sea que se trate de alcalde o concejal; toda vez que, esta causa tiene como efecto el alejamiento del cargo para el cual fue elegido y votado una determinada autoridad; pues, conforme a la previsión de los arts. 286 de la CPE; y, 197 de la Ley del Régimen Electoral (LRE) –Ley 026 de 30 de junio de 2010–, la renuncia, es otra causal prevista en la Norma Suprema y la ley para la pérdida de mandado de las autoridades electas por voto popular, como son los concejales municipales y las máximas autoridades ejecutivas de un gobierno autónomo municipal; así se tiene previsto también, en el art. 12 inc. b) de la Ley 482 de 9 de enero de 2014 –Ley de Gobiernos Autónomos Municipales–.

Al respecto, el dispositivo ya citado (art. 12 inc. b) de la Ley 482), establece que: “La Alcaldesa o Alcalde, las Concejalas o Concejales, perderán su mandato por: (…) b) Renuncia expresa a su mandato en forma escrita y personal…”; y, el art. 10 del mismo cuerpo normativo anotado, que regula renuncia de estas autoridades, precisa determinadas reglas a ser cumplidas para que la renuncia presentada tenga validez formal y material, señalando en lo pertinente lo siguiente:

“I. Toda renuncia de Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, se formalizará mediante la presentación personal de una nota expresa de renuncia ante el Concejo Municipal y el Órgano Electoral. De no cumplirse ambos requisitos, no se reconocerá como válida la renuncia.

II. La nota de renuncia presentada por tercera persona, no será considerada por ningún Órgano o Entidad Pública para la prosecución de la renuncia, ni surtirá efecto alguno”.

III.3. De las condiciones constitucionales y legales de validez en cuanto a la renuncia de las autoridades electas en gobiernos autónomos municipales

Así refiere la SCP 0343/2021-S4 cuando al respecto manifiesta “Cabe señalar que, la renuncia a un cargo, por su propia naturaleza, es un acto unilateral que expresa la voluntad de dejar de ejercer voluntariamente una actividad que se ejerce, de manera que, sólo depende de la voluntad de este y no necesita de la intervención de terceros, precisamente por ello es que la norma jurídica ya precisada en el apartado anterior establece que la nota expresa de renuncia debe ser presentada de manera expresa y personal, y para garantizar la seguridad de que dicha voluntad no se encuentra viciada y evitar posibles actos fraudulentos es que se exige que la renuncia sea presentada directamente por el interesado y acompañando cédula de identidad.

Al respecto, La SCP 0149/2014-S3 de 20 de noviembre, precisó que: “…la renuncia de autoridades electas tiene que tener la característica de ser un acto espontáneo de su voluntad, por lo mismo debe estar libre de toda coacción, violencia, instigación, incitación y/o presión proveniente de terceros, lo contrario, conlleva a su ineficacia jurídica, eso significa que debe existir una decisión libre de la persona de abandonar la función pública, a través de su renuncia” (las negrillas son nuestras).

En esta parte, consideramos importante citar las definiciones de “Acoso Político” y “Violencia Política”, que establece la Ley 243 de 28 de mayo de 2012 –Ley Contra el Acoso y Violencia Política Hacia las Mujeres–, que resulta aplicable al caso de análisis, independientemente de que la problemática no esté vinculado con una mujer como afectada, pues al ser una definición resulta aplicable en todo ámbito en el que se identifique la concurrencia de tales hechos.

Así, el art. 7 de dicha Ley, define como Acoso Político: “...al acto o conjunto de actos de presión, persecución, hostigamiento o amenazas, cometidos por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de mujeres candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública o en contra de sus familias, con el propósito de acortar, suspender, impedir o restringir las funciones inherentes a su cargo, para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos”, y como Violencia Política: “…a las acciones, conductas y/o agresiones físicas, psicológicas, sexuales cometidas por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de las mujeres candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública, o en contra de su familia, para acortar, suspender, impedir o restringir el ejercicio de su cargo o para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos”.

En otros términos, cualquier acto o conjunto de actos de presión, persecución, hostigamiento o amenazas, cometidos por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de personas candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública o en contra de sus familias, con el propósito de acortar, suspender, impedir o restringir las funciones inherentes a su cargo, para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos, se considera como “Acoso Político”; en tanto que, por “Violencia Política” se deben entender las acciones, conductas y/o agresiones físicas, psicológicas, sexuales cometidas por una persona o grupo de personas, directamente o a través de terceros, en contra de las personas candidatas, electas, designadas o en ejercicio de la función político-pública, o en contra de su familia, para acortar, suspender, impedir o restringir el ejercicio de su cargo o para inducirla u obligarla a que realice, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus derechos.

Entonces, para que la renuncia de una autoridad electa en una entidad territorial autónoma municipal sea considerada como válida constitucional y legalmente, se deben cumplir los siguientes presupuestos formales y materiales a la vez: a) La presentación personal de la nota en la que se expresa la voluntad de renunciar, presentada ante el Concejo Municipal y el OEP; b) Que la renuncia presentada sea voluntaria y no a consecuencia de agresiones, persecución, hostigamiento, coacción, violencia, instigación, amenazas, incitación y/o presión proveniente de terceros hacia la autoridad renunciante o su familia; y, c) La obligación del Concejo Municipal y del OEP, de verificar y hacer constar que al momento de la presentación de la denuncia, se cumplen ambos presupuestos anotados, de manera que se obre en respeto de los derechos fundamentales de dichas autoridades y con seguridad jurídica respecto a las consecuencias jurídicas de tal renuncia”.

III.4. El rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales. Jurisprudencia reiterada

La antes mencionada SCP 0149/2014-S3, refiriéndose a este aspecto, expuso el siguiente razonamiento: “Conforme entendió la SC 1212/2010-R de 6 de septiembre, la labor del control social en Bolivia, de acuerdo al diseño constitucional es '…funcional y transversal con relación a todas las entidades públicas, pues su objeto es ejercer el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado y el gobierno, esto es a nivel central y de las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizas y desconcentradas y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales, en lo que se refiere, entre otros, a participar en la formulación de las políticas públicas del Estado, construcción colectiva de leyes, manejo transparente de los recursos fiscales y otras que determine la ley marco general para el ejercicio del control social que promulgue en un futuro el órgano legislativo, en desarrollo de lo dispuesto por el art. 241.IV de la CPE'.

La Ley 341 de 5 de febrero de 2012 de Control Social (LCS) refrenda y detalla lo señalado, cuando delimita su ámbito de aplicación en el art. 2, establece los derechos y obligaciones de los actores de la sociedad civil organizada (arts. 8 y 10) y enumera sus atribuciones (art. 9).

Respecto al rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, del desarrollo legal contenido en la Ley No. 341, es posible concluir que cualesquiera de la tipología de actores de la sociedad civil organizada previstos en el art. 7 de la LCS, como son: 1. Orgánicos, es decir, aquéllos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente; 2. Comunarios, es decir, aquéllos que corresponden a las naciones y pueblos indígena, originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, y todas las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tienen su propia organización; 3. Circunstanciales, es decir, aquéllos que se organizan para un fin determinado, y que cuando el objetivo ha sido alcanzado, dejan de existir; tienen, en el marco de la Constitución Política del Estado y de la Ley de Control Social, entre otras, las siguientes atribuciones:

(1) La atribución de formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley (arts. 242.5 de la CPE y 9.12 de la LCS);

Al respecto la SC 1212/2010-R, ya señaló que la Constitución Política del Estado en su art. 242.5 exigía informes fundamentados o motivados de los actores de la sociedad civil organizada para solicitar la revocatoria de mandato de un servidor público democráticamente electo, debido a que la función de control social, al estar institucionalizada, no podía ser ejercida discrecional y arbitrariamente.

Dijo: '…si bien los motivos que justifican la creación de esta instancia [de control social] tiene que ver con la necesidad de que la gestión de los asuntos públicos sea transparente, con una participación creciente de la ciudadanía, esa función no puede ser ejercida discrecional y arbitrariamente. En efecto, la propia Constitución, delimitando el ámbito de acción del control social, señala que esta participación ciudadana, en principio, debe estar institucionalizada (art. 241.V de la CPE), para que en correspondencia con esa institucionalización, se observen las normas que reglamenten el proceso de control social, entre los cuales, por ejemplo existe la exigencia constitucional de realizar informes fundamentados o motivados (art. 242.5), para solicitar la revocatoria de mandado de un servidor público democráticamente electo. Lo que significa que, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 241.IV y 242.5 de la CPE, existe un procedimiento establecido en la Constitución vigente que debe ser respetado, a efectos de que la intervención de las organizaciones sociales que formen parte del control social, se desarrolle sin excesos'.

(2) La atribución de denunciar actos irregulares, promover el procesamiento y exigir el cumplimiento de resoluciones en contra de autoridades, ante instancias competentes (art. 9.1 de la LCS). Ello, a efectos de suscitar la destitución definitiva de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, destitución que conforme entendió la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, debe ser previa sentencia condenatoria ejecutoriada.

Lo señalado, excluye cualesquier exceso cometido por las organizaciones sociales en el ejercicio de las atribuciones del control social, al momento de decidir intervenir en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, por cuanto, conforme se señaló, para ese efecto, deben ser satisfechas una serie de condiciones y requisitos previstos en la Constitución Política del Estado y la Ley de Control Social.

Así lo entendió también la SC 1212/2010-R, anteriormente nombrada, fallo que reiterando jurisprudencia constitucional respecto de los excesos cometidos por algunos actores de la sociedad civil organizada reconocidos anteriormente, como eran por ejemplo los comités de vigilancia y lo son los comités cívicos en los municipios, señaló que:

‘…la facultad de fiscalización y control que ostentan los comités de vigilancia o los comités cívicos en los municipios, no implica que éstos, distorsionando sus atribuciones, incurran en medidas de hecho como el cierre y tapiado de oficinas del concejo municipal, presión pública o privada para que un concejal o alcalde renuncie de su cargo electo, aun cuando se advierta la presunta comisión de delitos penales ordinarios o en el ejercicio de sus funciones’.

Señalando más adelante que ello ‘… se sustenta en razón a que está proscrito por el orden constitucional que un particular o una autoridad pública, invocando un supuesto ejercicio legítimo de sus derechos, o distorsionando las atribuciones y facultades que le otorga la Constitución adopte medidas de hecho, desconociendo que existen procedimientos, mecanismos y autoridades competentes para la solución de conflictos. Consiguientemente, el control social conforme al texto constitucional vigente o la Ley de Participación Popular no está ni estuvo librado a la actuación discrecional y arbitraria de la sociedad civil organizada, sino que debe regirse dentro de las atribuciones, facultades y procedimientos otorgadas por la Constitución, supuestos en los que de ninguna forma se podría tolerar la toma de medidas de hecho, actos proscritos por el orden constitucional vigente y que determinan que el recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, se active directamente, sin necesidad de agotar previamente las posibles vías existentes’” (sic).

En ese sentido, el ejercicio del control social por parte de la sociedad civil con relación a todas las entidades públicas y en todos los niveles del Estado y del gobierno en los que se manejan recursos públicos, concretamente en cuanto a la intervención en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, debe ser en el marco de las atribuciones, facultades y procedimientos establecidos por la Constitución Política del Estado y la ley, no así de forma discrecional y arbitraria que tienda a encubrir un ajusticiamiento directo por parte de cualquiera de los actores de la sociedad civil organizada.

III.5. El derecho al trabajo en el nuevo orden constitucional

Con relación al derecho al trabajo la SCP 0343/2021-S4, señaló que “El derecho al trabajo, establecido en el art. 46 de la CPE, tiene características sociales y comunitarias en el Estado Plurinacional de Bolivia, ya que debe ser entendido como el esfuerzo personal o comunitario que realiza el trabajador o trabajadores para la producción de bienes o la prestación de servicios, lo cual requiere de esfuerzos físicos o en su caso intelectuales, de acuerdo a la naturaleza del trabajo.

Si partimos desde el nuevo enfoque plurinacional; es decir, desde los principios ético-morales de la sociedad plural, que son transversales e integrales en la convivencia de la comunidad y se proyectan hacia el vivir bien, los derechos fundamentales deben ser interpretados de manera integral, conforme tenga interrelación entre el derecho a abordarse y la norma aplicable.

Así, el trabajo está íntimamente vinculado con el valor plural del “ama qhilla” (no seas flojo), que tiene una triple dimensión: como valor, principio y norma, y se practica en la comunidad desde tiempos remotos; toda vez que, exige que sus miembros sean laboriosos y no caigan en la dejadez o flojera, pues deben concebir al trabajo como motivo de felicidad y no así como una carga, dado que lo último sería funesto desde el pensamiento de las comunidades originarias, porque conllevaría a que a la persona le sobrevenga una serie de dificultades, como: el hambre, la miseria e incluso los robos; de manera que, las autoridades tienen el deber ineludible de cuidar el trabajo y el Estado debe garantizar la estabilidad laboral mediante sus normativas e instancias pertinentes, así se tiene dispuesto en la primera parte del art. 49.III de la CPE, cuando señala: “El Estado protegerá la estabilidad laboral”.

En ese sentido, toda renuncia que sea forzada, injustificada y/o renuncia bajo presión o amenaza, constituye de igual manera un desconocimiento al principio plurinacional que materializa el ejercicio pleno del trabajo personal y comunitario, más aun tratándose del ejercicio de la función pública; por lo que, brindar la protección del trabajo en todas sus formas, desarrollado desde el enfoque del derecho de los pueblos ancestrales, implica la prohibición de renuncias forzadas, arbitrarias o injustificadas basadas en la presión social, pues el trabajo proporciona una retribución económica, que constituye el elemento fundamental para el sustento de la persona, la familia y para afianzar el desarrollo de las comunidades.

Es necesario señalar que, el trabajo se expresa a través de diversas formas, pues no solamente existe el trabajo en relación o con vínculo de dependencia y subordinación entre el empleador y el trabajador, a cambio de un salario por servicios prestados; sino también se reconoce, entre otras modalidades, el trabajo en la función pública, que es el realizado por todo servidor público, entre ellos, las autoridades electas por voto popular, que al igual que los primeros, gozan de protección por parte del Estado, cuando se interfiere en el mismo a través de hechos o acciones arbitrarias y discrecionales, conforme establece expresamente el art. 46.II de la CPE, que señala: “El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”; consiguientemente, corresponde igualmente la protección del derecho al trabajo, ante la eventualidad de renuncias forzadas u obligadas que atentan contra el ejercicio de la función pública”.

III.6. Análisis del caso concreto

La accionante denunció la lesión de sus derechos al ejercicio de la función pública, ejercicio y control del poder político, al trabajo y a la petición; toda vez que, los demandados, a través de presiones, con amenazas y violencia hacia su persona, le obligaron a firmar y presentar su renuncia como Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Huarina del departamento de La Paz, aduciendo el cumplimiento de un compromiso suscrito con el Concejal Suplente; aceptando los mismos, la forzada renuncia por Resolución Municipal 51/2018 de 21 de febrero; empero, dicha Resolución no fue aceptada por Tribunal Departamental Electoral; asimismo, como consecuencia de dichos hechos, en dos oportunidades solicitó al Alcalde de la entidad edil su reincorporación y el pago de sus salarios; sin que, dichas autoridades le hubieran dado respuesta hasta la fecha.

Identificada la problemática de los antecedentes que cursan en obrados; se tiene que, el Tribunal Electoral Departamental de La Paz (TEDLP) del Órgano Electoral Plurinacional, otorgó Credencial de Concejal Titular del Municipio de Huarina del departamento de La Paz, de conformidad al Acta de Cómputo Departamental de la Elección Subnacional del 29 de marzo de 2015 a Juana Gregoria Choque Mendoza, ahora accionante; en tal circunstancia, en ejercicio del cargo, el 21 de febrero de 2018, la solicitante de tutela presentó una carta, en su calidad de Vicepresidenta del Concejo Municipal, dirigida a Custodio Mamani Choque - autoridad codemandada-, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huarina, en la que hace conocer su renuncia irrevocable alegando que razones de carácter personal y laboral le impedirían atender las funciones propias del cargo, con dedicación y responsabilidad; a continuación, Custodio Mamani Choque, Presidente; Rodolfo Yujra Mamani, Concejal Secretario y Javier Chui Mamani, Concejal Vocal, Lucy Velasco, Concejal, autoridades demandadas, todos del Concejo Municipal dictaron Resolución Municipal 51/2018 de 21 de febrero, resolviendo en el “ARTÍCULO PRIMERO” procedieron a aceptar la renuncia señalada, al cargo de Concejala titular; y, en el “ARTICULO SEGUNDO” de la señalada Resolución; refieren que, al evidenciarse la existencia de acefalia en la entidad municipal, debía notificarse con la Resolución a Ildifonso Salinas Flores, Concejal Suplente, a objeto de remitir toda la documentación pertinente al Órgano departamental. Alegando la ahora accionante, que dicha renuncia hubiera sido al margen del ordenamiento jurídico; merced a amenazas, coacción y presiones y actos de violencia por parte de los demandados.

En ese contexto, corresponde recordar que conforme al Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, los actos ilegales y arbitrarios, en desconocimiento y prescindencia de los mecanismos legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, se encuentran proscritos; de modo que cualquier acto que prescinda de los mecanismos legales para la solución de una determinada problemática, se considera como acto ilegítimo, por no tener respaldo legal alguno; y en consecuencia, tutelable directamente por la justicia constitucional mediante la acción de amparo constitucional.

Asimismo, conforme al razonamiento precisado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, para que la renuncia de una autoridad electa en una entidad territorial autónoma municipal sea considerada como válida constitucional y legalmente, se deben cumplir los siguientes presupuestos formales y materiales a la vez: a) La presentación personal de la nota; en la que, se expresa la voluntad de renunciar, presentada ante el Concejo Municipal y el Organo Electoral Plurinacional (OEP); b) Que la renuncia presentada sea voluntaria y no consecuencia de agresiones, persecución, hostigamiento, coacción, violencia, instigación, amenazas, incitación y/o presión proveniente de terceros hacia la autoridad renunciante o su familia; y, c) La obligación del Concejo Municipal y del OEP, de verificar y hacer constar que al momento de la presentación de la denuncia, se cumplen ambos presupuestos anotados; de manera que, se obre en respeto de los derechos fundamentales de dichas autoridades y con seguridad jurídica, respecto a las consecuencias jurídicas de tal renuncia.

En el presente caso, del Acta de Reunión de Seguimiento de 1 de abril de 2019, y Certificaciones de 19 de febrero de 2019, emitidas por Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL); se puede establecer que, desde enero de 2018 al 15 de octubre de 2019, dicha Asociación tuvo conocimiento de las denuncias presentadas, por la impetrante de tutela, sobre violencia política, violencia física, violencia verbal, violencia laboral a objeto de lograr su renuncia al cargo de Concejal Titular; en ese entendido, dicha Asociación fue acompañándola, realizando acciones para que se restituyan sus derechos políticos, como ser la participación de conferencia de prensa, solicitud de reuniones de coordinación, solicitudes dirigidas al TEDLP, visitas al Municipio para participar en la Asamblea del Concejo Municipal, incluso el 1 de abril de 2019, en el marco del art. 5 del DS 2935, acordaron con el Pleno del Concejo Municipal, la restitución de la solicitante de tutela, la realización de los trámites para el proceso de pagos de salarios devengados y restitución de sus derecho a los salarios; refiriendo la Asociación que, dicho acuerdo no fue cumplido, y que la Asociación no tiene potestad coercitiva (Conclusión II.12). Así mismo, consta que la accionante presentó una denuncia penal el 12 de julio de 2018, en contra Ildifonso Salinas Flores, Angelino Poma Oseda, William Flores Chura, por la presunta comisión de los delitos de acoso y violencia política; los cuales, serían miembros de la comunidad Copancara; denunciando que, en una Sesión Ordinaria de 21 de febrero de 2018, junto al Concejal Suplente, frente a 300 comunarios le exigieron su renuncia y ante su negativa instigaron a los comunarios para hostigar, amenazar con chicote; produciéndose actos de violencia, contra la accionante y a los Concejales, ante esa amenaza fue obligada a redactar su renuncia y presentarla ante el ente Municipal y a la TDELP; a causa de los hechos producidos, el referido Concejo hubiera impedido el ejercicio de sus funciones, obstaculizando el ingreso a su fuente laboral; asimismo, amenazaron su vida, produjeron actos de violencia (Conclusión II.5); impedimento de realizar sus labores, que es corroborado por impresiones de texto obtenidos de medios de comunicación (Conclusión II.11); finalmente consta que, el Secretario de Cámara del Tribunal Electoral Departamental de La Paz, mediante Nota TEDLP-SC 0289/2018 de 16 de agosto, hizo conocer a la impetrante de tutela que, en respuesta a las notas de 9 de agosto de 2018 y memorial de 14 de agosto de 2018, por instrucciones de Sala Plena se emitió las providencias de 40/2018 de 18 de julio y 41/2018 de 8 de agosto; que determinaron con claridad, la no aceptación de la solicitud de habilitación del Concejal Suplente Ildifonso Salinas Flores; en virtud, de la existencia de antecedentes de acoso y violencia política (Conclusión II.7); asimismo, por Nota TEDLP-SC 075/2019 de 22 de febrero, dando respuesta a la carta de 20 de febrero de ese año, señaló que la solicitante de tutela es Concejala Titular, y que mediante las providencias 40/2018 de 18 de julio y 41/2018 de 8 de agosto, rechazó la solicitud de habilitación del Concejal Suplente Ildifonso Salinas Flores, mismo que fue notificado a Custodio Mamani Choque, Presidente del Concejo Municipal; asimismo, el TDELP, en el marco de la Ley 243, remitió antecedentes de la denuncia presentada por Juana Gregoria Choque de Chui al Ministerio Público; y, no dio lugar a la solicitud de habilitación del Concejal Suplente, por existir antecedentes de acoso y violencia política (Conclusión II.9). Asimismo, los miembros del Concejo Municipal demandados, pese a conocer las acciones de hecho realizadas a objeto de la renuncia de la accionante, pronunciaron la Resolución Municipal 51/2018 de 21 de febrero en Sesión Ordinaria, el mismo día que se presentó la renuncia; sin considerar, respecto a las convocatoria de una Sesión Ordinaria se tiene que art. 30 inc. a) del Reglamento General del Concejo Municipal de Huarina, que entre las atribuciones del Presidente del Concejo Municipal se encuentra “a) Convocar públicamente y por escrito a los (as) Concejales (as) para que asistan a la sesiones ordinarias y extraordinarias del Concejo municipal con el correspondiente orden del día con 24 horas de anticipación para las ordinarias y 8 horas para las extraordinarias”.

Los hechos descritos, evidencian que la accionante fue forzada para presentar las cartas de renuncia, tanto al OEP como al Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Huarina del departamento de La Paz, encontrándose las cartas al Presidente del Concejo y a la TEDLP fechadas el mismo día y con el mismo tenor; y conforme se tiene dicho, el mismo día, el Concejo Municipal asiste a una Sesión Ordinaria, incumpliendo lo dispuesto en el art. 30 inc. a) del Reglamento General señalado; impidiéndole posteriormente, las autoridades demandadas, el ejercicio de sus derechos políticos, ni acercarse a su curul, hacer uso de la palabra, firmar actas o informarle sobre las actividades de la institución, conforme refieren las Certificaciones expedidas con ACOLAPAZ y las publicaciones de los medios de comunicación señalados; pese a que el TEDLP mediante Nota TEDLP-SC 0289/2018 de 16 de agosto y Nota TEDLP-SC 075/2019 de 22 de febrero; refirió que, la accionante continuaba como Concejala Titular y por providencia 40/2018 de 18 de julio y 41/2018 de 8 de agosto, dicho ente electoral rechazó la solicitud de habilitación del Concejal Suplente Ildifonso Salinas Flores, por existir antecedentes de acoso y violencia política; determinaciones que fueron notificadas, a Custodio Mamani Choque, Presidente del Concejo Municipal; por lo que se advierte, evidente impedimento en el ejercicio del cargo, habiendo la Concejala, ahora impetrante de tutela, remitido notas dirigidas al Presidente del Concejo Municipal y al Alcalde, solicitando su reincorporación, el pago de sus salarios y se deje sin efecto la Resolución Municipal 51/2018; argumentando que, su renuncia al no haber sido acepta por el TEDPL, ella continuaría ejerciendo en cargo de Concejal Titular.

Asimismo, cabe señalar que, conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el rol del control social en cuanto al cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, no está librado a la actuación discrecional y arbitraria de la sociedad civil organizada; al contrario, se ejerce en el marco de las atribuciones, facultades y procedimientos otorgados por la Constitución Política del Estado y la Ley; supuestos en los que, no se admiten excesos y menos actos o medidas de hecho, al estar proscritas por el orden constitucional vigente. Así, dentro de las facultades vinculadas, con el cese de funciones de las autoridades nombradas, la Ley Fundamental delimita la participación ciudadana institucionalizada, a la realización de informes fundamentados y motivados, para solicitar la revocatoria de mandato de un servidor público democráticamente elegido (art. 242.5); y, a la atribución de presentar denuncias de orden penal para promover la investigación, el procesamiento y la sanción de todo servidor público, incluidas las autoridades electas por voto ciudadano (art. 9.1 de la Ley de Control Social (LCS) –Ley 341 de 5 de febrero de 2012–); ello con el propósito, de lograr la destitución definitiva de los nombrados; la cual, debe ser previa sentencia condenatoria ejecutoriada (Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional); facultades que no fueron ejercidas por la sociedad civil organizada en el caso, ni activaron los procedimientos correspondientes para lograr su destitución previa sentencia condenatoria ejecutoriada, o la revocatoria de mandato; de acuerdo, a los presupuestos exigidos por la Norma Suprema y la Ley; al señalar también, que existía una mala gestión municipal; al contrario, se tiene que se incurrió en acciones o vías de hecho con el propósito de que la autoridad municipal presente su renuncia al cargo; la misma que, como se refirió anteriormente, no fue voluntaria sino forzada y obligada por las medidas de hecho asumidas en su contra y de su familia.

En consecuencia, con las acciones y medidas de hecho asumidas por las autoridades del Concejo Municipal demandadas, respecto de la renuncia de la Concejal accionante y los impedimentos al ejercicio de su cargo a la que fue sometida, lesionaron no sólo el derecho subjetivo de la autoridad electa a permanecer en el ejercicio del poder político previsto en el art. 26 de la CPE; hasta tanto, no se den los mecanismos institucionales para el cese de sus funciones o su renuncia sea una decisión libre de su voluntad; sino también desconocieron la voluntad del titular de la soberanía popular (art. 7 de la CPE), ostentada por la voluntad del cuerpo electoral emanado del pueblo; quien a través del ejercicio del derecho al sufragio, expresa su voluntad política en los procesos de conformación de los órganos del poder público; lo que viabiliza plenamente la protección constitucional por la vulneración a sus derechosal ejercicio de la función pública, ejercicio y control del poder político para las cuales fue elegida la accionante; y por ende, al derecho al trabajo; puesto que, el cargo de Concejal constituía su actividad, a través de la cual se procuraba los medios necesarios para su subsistencia y el de su familia, que fueron suprimidos como emergencia de habérsele presionado a presentar su carta de renuncia al cargo; y no obstante que, tales hechos eran de conocimiento de los Concejales demandados, no fueron reparados por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Huarina del departamento de La Paz. Al respecto se debe considerar lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 1270 de 20 de enero de 2020 –Ley excepcional de prórroga del mandato constitucional de autoridades electas–; que de manera excepcional, dispuso la prórroga del mandato, entre otras, de las autoridades electas de las entidades territoriales autónomas elegidas para el periodo señalado, hasta la posesión de las nuevas autoridades para el periodo 2020-2025; en tal circunstancia, el mandato de la solicitante de tutela se hubiera prolongado hasta el 2021.

Aclarándose que el presente fallo, no constituye pronunciamiento respecto a la denuncia penal por la supuesta comisión del delito de acoso político, que viene siendo dilucidado en la jurisdicción penal (Conclusiones II. 5, 8 y 13).

Asimismo, habiéndose resuelto en el fondo la presente causa, no resulta necesario pronunciarse sobre la vulneración del derecho de petición, también alegada por la impetrante de tutela.

III.7. Otras consideraciones

De la revisión de obrados se puede establecer que el Juez Público de la Niñez y Adolescencia e Instrucción en lo Penal Primero de Achacachi del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, en conocimiento del AC 0080/2020-RCA de 17 de marzo; y encontrándose en sede judicial, dictó el decreto de 15 de julio de 2021, señalando audiencia virtual para el 20 de julio de 2021; dispuso que, por la oficina Gestora de procesos de la ciudad de El Alto y la Secretaria del Juzgado habilite la sala virtual y se notifique con el señalamiento a la parte accionante y los demandados, en la fecha indicada se instaló dicha audiencia; empero, fue suspendida por falta de notificación a las partes; en la misma audiencia, se señaló nuevo día y hora, para el 22 de julio de 2021; sin embargo, de la revisión de las notificaciones cursantes de fs. 149 a 151, se advierte que se omitió la notificación a Idilfonso Salinas Flores, Concejal Suplente; asimismo, Angelino Juan Poma Oseda, ex Ejecutivo Cantonal; Willam Flores Chana, ex Sub Central, ambos del Cantón Copancara; y, Manuel Flores Flores, “MAGISTRADO INDÍGENA J.I.O.C Jacha Kamachinaka Apnaquire Amautanaka del Cantón Copancara” (sic), todos del departamento de La Paz, ahora codemandados; por lo que, se llama la atención al Juez de garantías; puesto que, omitió dichos actos de comunicación que tienen por finalidad garantizar el ejercicio del derecho a la defensa de los demandados. Habiéndose resuelto la causa en aras del principio de celeridad y economía procesal, y al no haber sido citado los señalados codemandados, corresponde denegar la acción de defensa contra los mencionados. Llamándose la atención severamente al Juez Público de la Niñez y Adolescencia e Instrucción en lo Penal Primero de Achacachi del departamento de La Paz.

En consecuencia, el Juez de garantías, al haber concedido la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa, de los antecedentes procesales aplicable al caso.