AUTO CONSTITUCIONAL 0221/2021-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0221/2021-CA

Sucre, 29 de junio de 2021

Expediente:          39938-2021-80-AIC

Acción de inconstitucionalidad concreta

Departamento:   La Paz

En consulta la Resolución de 10 de junio de 2021, cursante de fs. 1 a 4 vta., pronunciada por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión
Social, por la que rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Jorge Eduardo Villegas Villarroel, demandando la inconstitucionalidad del Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020 –Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021–, en la parte que prescribe: “…por lo cual su calidad de servidores públicos de carrera administrativa queda suprimida a partir de la puesta en vigencia de la presente Ley” (sic); por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.I, 115.II, 117.I, 119.II, 123, 196.II, 233, 321.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 1.1 y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

 

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Por memorial presentado el 25 de marzo de 2021, cursante de fs. 13 a 26 vta., el accionante refiere que no obstante de tener la calidad de servidor público institucionalizado de carrera en el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), en mérito a la Resolución Administrativa SSC-025/2004 de 31 de diciembre, dictada por la Superintendencia del Servicio Civil; el 27 de enero de 2021, fue notificado con el Memorándum CITE. SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/86/2021 de 27 de enero, emitida por la Presidenta Ejecutiva del SIN, por el cual se prescindió de sus servicios en la nombrada institución, razón por la cual interpuso recurso de revocatoria que fue resuelta mediante la Resolución de Revocatoria 042100000009 de 11 de febrero de 2021, confirmando en todas sus partes el aludido Memorándum de retiro; contra dicho fallo, también planteó recurso jerárquico el 22 de febrero de igual año, solicitando que conforme al Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001, se remita ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que dicha autoridad administrativa revocando la resolución recurrida proceda a reincorporar a sus funciones como funcionario institucionalizado de carrera. No obstante, el SIN incumpliendo el procedimiento establecido en el citado Decreto Supremo, envió a conocimiento del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en base al inc. c) del art. 123 del DS 27113 de 23 julio de 2003, oportunidad en la que presentó el incidente de acción de inconstitucionalidad concreta. Posteriormente, reconociendo su incompetencia el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, remitió el expediente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social conforme al DS 26319 y Resolución Ministerial 014/10 de 18 de enero de 2010, en la que finalmente quedó radicado el proceso administrativo, estando pendiente la resolución al recurso jerárquico, para lo cual considera que requiere la verificación previa de la constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la norma impugnada al infringir varios artículos de la Constitución Política del Estado.  

Refiere que la resolución del citado Recurso de Revocatoria que confirmó en todas sus partes el Memorándum de desvinculación, se sustenta y fundamenta en el Parágrafo II del Disposición Final Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021, que señala: “…que a partir de la vigencia de la citada norma, es decir desde el 28 de diciembre de 2020, la carrera administrativa de los servidores públicos queda suprimida…” (sic), lo propio en el Memorándum de retiro: “… conforme a lo dispuesto en el Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley N° 1356 de 28 de diciembre de 2020, su persona pasa a desempeñar sus funciones acorde al inc. e) del artículo 5 de la Ley N° 2027…” (sic), por lo que la aplicación retroactiva de la citada norma vulnera los arts. 12.I, 115.II, 117.I, 119.II, 123, 196.II, 233, 321.I y 410.II de la CPE; y, 1.1 y 8.1 de la CADH, considerando que al suprimirse la calidad de servidor público de carrera administrativa, resulta ser incompatible con los preceptos constitucionales aludidos, que garantizan esa condición; y, tomando en cuenta que la resolución al recurso jerárquico interpuesto dentro del proceso administrativo depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, es a partir del cual, la Autoridad Administrativa podrá emitir un fallo definitivo sobre el caso en concreto.

Agrega que, la disposición legal impugnada transgrede lo previsto por el art. 12.I de la CPE, que obliga a los órganos públicos ejercer sus funciones de manera independiente conforme a su competencias; empero, en la aprobación y sanción de la norma impugnada se prescindió del debate en el Órgano Legislativo, es decir, no existió discusión sobre el tema específico de supresión de la carrera administrativa, que además no correspondía ser tratada en una Ley Presupuestaria promovida por el Órgano Ejecutivo que tiene un procedimiento especial de acuerdo al art. 158.I.11 de la Norma Suprema, lo cual evidencia que no se siguió el procedimiento establecido en el art. 168 de la Ley Fundamental que incluye el debate en las comisiones, por lo que la aplicación de la Ley 1356, quebranta los derechos adquiridos por los funcionarios que pertenecen a la carrera administrativa con anterioridad a la aprobación de la citada Ley, que al aplicarse de manera retroactiva se procedió al retiro directo y discrecional, convirtiéndose además el citado Órgano en juez de la causa en única instancia, aspecto incompatible con la Norma Suprema.

Argumenta que, con la supresión de la carrera administrativa se conculca la garantía del debido proceso previsto en el 115.II de la CPE, coartando derechos obtenidos con anterioridad a la aprobación de la citada Ley, desconociendo que la carrera administrativa está protegida por el art. 233 de la Ley Fundamental, aspecto que resulta incompatible con la norma constitucional aludida, así como con lo establecido por los arts. 117.I de la CPE y 8.1 de la CADH, al privar a los afectados del derecho a ser oído y juzgado por un juez o tribunal independiente, competente e imparcial; asimismo la aplicación retroactiva de la disposición impugnada, lesiona los arts. 119.II de la CPE y 8.2 inc. c) de la CADH, vulnerando el derecho a la defensa, al ser retirado de manera directa y discrecional de su fuente laboral; y el principio de irretroactividad prevista por el art. 123 de la CPE, porque fue incorporado a la carrera administrativa el 31 de diciembre de 2004, en aplicación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público. La norma impugnada no puede anteponerse a lo dispuesto por el art. 233 de la Norma Suprema, que establece la carrera administrativa y que armoniza con el art. 48 de la misma norma constitucional que protege al trabajador; y, por principio de supremacía constitucional debe aplicarse la Ley Fundamental, en virtud de los arts. 196 y 410.II de la CPE.

Finalmente, señala que la Ley 1356 ahora cuestionada, viola los principios de anualidad y unidad de materia, por cuanto dicha Ley del Presupuesto tiene por naturaleza y objeto único la aprobación del Presupuesto General del Estado para la gestión anual y no está sometida al debate parlamentario, pero tampoco existe la facultad de legislar sobre materias ajenas al objeto de dicha ley; consecuentemente, al haber introducido en la citada Ley la supresión de la carrera administrativa, se desconoció los alcances del art. 233 de la CPE.

I.2. Respuesta a la acción

No cursa decreto de traslado, notificación, ni respuesta a la presente acción de inconstitucionalidad concreta.

I.3. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por Resolución de 10 de junio de 2021, cursante de fs. 1 a 4 vta., la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, fundamentando que: a) El accionante al no tener la condición de servidor público de carrera, no tiene la facultad de activar los recursos de revocatoria y jerárquico al haber mutado su condición laboral a la de un servidor público provisorio, en consecuencia no tiene legitimación activa para promover los mecanismos de impugnación contra la decisión de su desvinculación laboral, por lo mismo no existe un procedimiento administrativo en concreto en la que se pueda aplicar la norma cuestionada, lo cual hace inviable la acción normativa presentada; b) De la revisión exhaustiva de la acción de control normativo, se tiene que el accionante se limitó a reclamar el respeto a la carrera administrativa indicando que no puede ser desvinculada sino es a través del proceso administrativo, en la que no se puede aplicar la Ley 1356 de manera retroactiva; es más, en dicha Ley no se puede regular otros aspectos que no correspondan a su materia, que en específico es la aprobación del Presupuesto General del Estado, no siendo constitucional que se pretenda regular otros aspectos ya regulados en la normativa específica como el Estatuto del Funcionario Público; y, c) En los cargos de inconstitucionalidad contra la norma cuestionada, se omite identificar qué normas, valores o principios contenidos en la Constitución Política del Estado se contraponen o son incompatibles a los arts. 12.I, 115.II, 117.I, 119.II, 123, 196.II, 233, 321.I y 410.II de la CPE; y, 1.1 y 8.1 de la CADH; tampoco es suficiente alegar la violación del derecho al debido proceso, a la defensa, al principio de irretroactividad de la ley o la especialidad de la norma. Existiendo en consecuencia insuficiencia en los cargos de inconstitucionalidad.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1.  Norma impugnada y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Se demanda la inconstitucionalidad del parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 en la parte que prescribe: “…por lo cual su calidad de servidores públicos de carrera administrativa queda suprimida a partir de la puesta en vigencia de la presente Ley” (sic); por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.I, 115.II, 117.I, 119.II, 123, 196.II, 233, 321.I y 410.II de la CPE; y, 1.1 y 8.1 de la CADH.

II.2.  Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución y ejerce el control de constitucionalidad.

Por su parte el art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), estipula que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá: “…en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas son nuestras).

En ese orden, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del CPCo, que dispone lo siguiente:

“I.  Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:

1.  Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.

2.  Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.

3.  Exposición de los hechos, cuando corresponda.

4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.

5.  Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.

6.  Petitorio.

II.  Las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos, requerirán el patrocinio de abogada o abogado” (las negrillas nos pertenecen).

Respecto al rechazo de las acciones, demandas, consultas y recursos, el art. 27 del mismo cuerpo normativo, ordena que:

“II. La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a) Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b) Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda,

c)  Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas nos corresponden).

II.3.  En cuanto a la naturaleza y fundamentación de la acción de inconstitucionalidad concreta

Respecto a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta el art. 132 de la CPE, dispone que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”; al igual que el art. 73.2 del CPCo.

De acuerdo a lo precedentemente expuesto, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0078/2013 de 14 de enero, se precisó que: “Respecto al control normativo de constitucionalidad, nuestra Constitución Política del Estado, entre las acciones previstas al efecto prevé la acción de inconstitucionalidad concreta como medio o recurso idóneo para el control objetivo de las normas jurídicas con relación a preceptos, principios y valores contenidos en la Norma Suprema, confrontando una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte, con una o varias normas constitucionales que se entiende infringida o infringidas, declarando, al cabo del control de constitucionalidad ejercido, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, acción de inconstitucionalidad cuya finalidad es sanear o depurar el ordenamiento jurídico a través de un fallo con efectos derogatorios o abrogatorios de la norma que resulte incompatible, la cual necesariamente se presenta en virtud a la afectación de un interés o derecho de las personas en un caso concreto.

Para la resolución de una acción de inconstitucionalidad, vista la exposición que identifica la disposición o norma impugnada así como la o las normas constitucionales que se consideran infringidas, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor interpretativa de la Constitución Política del Estado, aplicará, con preferencia aunque no de manera exclusiva, la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto de la Constitución. Contrastadas las normas aludidas, se establecerá si las impugnadas son compatibles con las tenidas por infringidas, sean en la forma como en el fondo, incluso, en su caso, de normas conexas a las declaradas inconstitucionales.

En tal sentido la acción concreta de inconstitucionalidad es una vía de control correctivo, que por finalidad tiene el verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición impugnada con los principios valores y normas fundamentales de la Constitución Política del Estado, acción que de acuerdo a lo previsto por el art. 79 de la Ley 254 de 5 de julio de 2012, al referirse a la legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta por parte de la autoridad judicial o administrativa establece que podrá hacerlo, de oficio o a instancia de parte, cuando asuma o entienda que la resolución del proceso o procedimiento que deba resolver, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción” (las negrillas son añadidas).

En cuanto a la fundamentación necesaria por parte de los accionantes en la interposición de acciones de inconstitucionalidad concreta, la citada SCP 0078/2013, determina que: “…a efectos de ejercer el control de constitucionalidad en la acción de inconstitucionalidad en lo concreto, al igual que en la acción abstracta, es indispensable que la o el accionante identifique con claridad la disposición impugnada y las razones por las que cree o entiende que dicha norma acusada de inconstitucional es presuntamente contraria a la Ley Fundamental…” (las negrillas nos corresponden).

La SCP 1334/2014 de 30 de junio, estableció la necesidad de la vinculación que debe existir entre la disposición cuestionada con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa en la Resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso, señalando que: “…la acción de inconstitucionalidad concreta surge como una cuestión incidental previa a la aplicación de la norma impugnada en la resolución de un proceso concreto, siendo concreta ya que la aparente incompatibilidad de la disposición legal con la Norma Fundamental surge en la aplicación de la disposición legal a un caso concreto a momento de resolver un proceso judicial o administrativa; es decir, cuando una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal o de algunas de sus normas, cuya validez depende la adopción de su fallo; en consecuencia, la acción de inconstitucionalidad concreta, tiene por objeto el control de constitucionalidad de las disposiciones legales, sobre cuya constitucionalidad exista duda y tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto dilucidado dentro el proceso judicial o administrativo; vale decir que la condición para la procedencia y admisión de la acción es que la decisión que deba adoptar el juez, tribunal o autoridad administrativa, debe depender de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición impugnada” (las negrillas son agregadas).

II.4.  Análisis del caso concreto

El accionante solicitó se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta contra el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.I, 115.II, 117.I, 119.II, 123, 196.II, 233, 321.I y 410.II de la CPE; y, 1.1 y 8.1 de la CADH.

Ahora bien, revisados los argumentos de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se evidencia que el accionante demanda la inconstitucionalidad del Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 en la parte que prescribe: “…por lo cual su calidad de servidores públicos de carrera administrativa queda suprimida a partir de la puesta en vigencia de la presente Ley” (sic), por su aplicación retroactiva en el Memorándum CITE. SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/86/2021 de 27 de enero, y en la Resolución de Revocatoria 042100000009 de 11 de igual mes y año, que confirmó su desvinculación del SIN, sin que se le haya seguido un previo proceso; agrega que, la referida normativa al suprimir la carrera administrativa y convertirlo en la categoría de funcionario provisorio, dio lugar a que se lesionen sus derechos adquiridos con anterioridad a la aprobación de la Ley 1356, lo que implica una contradicción con el art. 233 de la CPE, que resguarda la carrera administrativa. De igual forma expresa que lesiona los demás preceptos constitucionales aludidos, porque se prescindió del debate legislativo para la discusión de un tema específico como es la supresión de la carrera administrativa, y al emerger de un procedimiento diferente vulnera el derecho a la defensa, al ser retirado de manera directa y discrecional de su fuente laboral, así como se conculca el derecho a ser oído en un proceso previo, se desconoce los principios de separación de funciones y de anualidad y unidad de materia, por cuanto la Ley del Presupuesto tiene por naturaleza y objeto la aprobación del Presupuesto General del Estado y no está sometida al debate parlamentario; consecuentemente, al haber introducido en la citada Ley la supresión de la carrera administrativa, desconoció los alcances del art. 233 de la CPE.

Sin embargo, de la lectura de la demanda se advierte que, si bien la misma cumple lo exigido por el art. 81.I del CPCo al haber sido interpuesta dentro de la tramitación de un proceso administrativo a través de la presentación de los recursos de revocatoria y jerárquico buscando dejar sin efecto el Memorándum CITE. SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/86/2021 (fs. 33), identificando a su vez de manera concreta como normativa impugnada el Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356; sin embargo, la demanda mencionada no cuenta con una adecuada fundamentación jurídico-constitucional, ya que si bien el accionante señaló los preceptos constitucionales que estarían siendo presuntamente vulnerados –arts. 12.I, 115.II, 117.I, 119.II, 123, 196.II, 233, 321.I y 410.II de la CPE; y, 1.1 y 8.1 de la CADH–; empero, no realizó la correspondiente contrastación de la disposición legal impugnada con cada uno de los preceptos constitucionales y convencionales presuntamente infringidas ni su posible afectación a los mismos, más bien en lugar de realizar dicha contrastación, se limitó a señalar que el Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356, determina la supresión de la carrera administrativa de los servidores públicos, consagrada en el art. 233 de la Ley Fundamental, que no puede ser dispuesta por una norma cuyo objeto principal es la aprobación del Presupuesto General del Estado para la Gestión 2021, evidenciándose que todo lo alegado está dirigido a cuestionar el retiro intempestivo del que fue objeto por parte del SIN, mediante el Memorándum CITE. SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/86/2021, contra el cual interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico, al no haberse considerado su calidad de funcionario de carrera, cuyo análisis corresponde a una acción tutelar, claro está previo cumplimento de los requisitos de admisión y no así a un control normativo;  razón por la cual no logró generar duda razonable y fundada respecto a la inconstitucionalidad que demanda, lo que permitiría a este Tribunal efectuar el correspondiente análisis de constitucionalidad solicitado.

Conforme lo expresado precedentemente en el Fundamento Jurídico II.3 de este Auto Constitucional y partiendo de la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta, que es una de las vías para poder declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica, de constatarse que es contraria a la Norma Suprema, por lo que para su procedencia necesariamente debe existir el respectivo contraste entre la normativa legal considerada inconstitucional con las disposiciones de la Constitución Política del Estado y con las normas convencionales citados, lo que en el presente caso no acontece, pues como ya se manifestó el accionante simplemente mencionó los preceptos, principios y derechos que considera vulnerados, confundiendo la naturaleza de esta acción de control normativo como si fuera una acción de carácter tutelar, mucho menos realizó el contraste respectivo, lo que deviene en una falta de fundamento jurídico-constitucional; toda vez que, no formuló con claridad y precisión la contradicción en la que se ingresa con relación a la Ley Fundamental, tampoco sustentó las razones por las que considera inconstitucional la disposición legal cuestionada ni estableció la relevancia de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada en la decisión a ser adoptado por la autoridad administrativa, incurriendo con ello en la causal de rechazo prevista en el art. 27.II inc. c) del CPCo, al carecer la acción normativa de una fundamentación jurídico-constitucional suficiente que amerite su admisión.

Consiguientemente, la autoridad administrativa consultante, al rechazar promover la acción de inconstitucionalidad concreta, actuó correctamente.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 83.II del Código Procesal Constitucional, resuelve: RATIFICAR la Resolución de 10 de junio de 2021, cursante de fs. 1 a 4 vta., pronunciada por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y en consecuencia, RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Jorge Eduardo Villegas Villarroel.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano MAGISTRADO PRESIDENTE

                            

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas MAGISTRADA