SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0233/2021-S4

Sucre, 10 de junio de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente: 34720-2020-70-AAC

Departamento: Pando

En revisión la Resolución de 19/2020 de 17 de julio, cursante de fs. 84 a 86, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Ariel Sotez Caballero contra Jaime Edwin Zurita Trujillo, Director Nacional de Tránsito y Seguridad Vial de la Policía Boliviana.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 17 de febrero de 2020, cursante de fs. 11 a 12, el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 28 de septiembre de 2019, cuando se encontraba dentro de su vehículo estacionado en la avenida Internacional cerca de la oficinas de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) de la ciudad de Cobija del departamento de Pando, fue interceptado por dos funcionarios policiales, quienes sostuvieron que hubiese estado conduciendo en estado de ebriedad, y por tanto, debió acompañarlos a dependencias del Organismo Operativo de Transito, lugar en el que se negó a someterse a la prueba de insuflación para determinar si había consumido alcohol, porque dicha prueba no sería científica, ni arroja datos precisos y es fácilmente manipulable por quien la toma, dado que quien debe hacerla es un profesional toxicólogo y no un funcionario policial; en tal sentido, al negarse a dicha prueba y solicitar se le practique un alcotest, lo único que hizo fue hacer valer sus derechos ciudadanos; posteriormente, por la Resolución Administrativa (RA) 022/2019 de 30 de septiembre, su licencia de conducir fue suspendida de manera temporal por un año calendario, siendo inhabilitado para conducir cualquier vehículo motorizado en todo el territorio boliviano, razón por la cual, en el plazo pertinente impugnó el referido fallo, interponiendo recurso de apelación que fue remitido ante el Director Nacional de Transito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Boliviana, quien mediante RA de 11 de octubre del citado año, declaró no ha lugar al recurso opuesto, bajo el argumento de que no existe recurso legal alguno para impugnar la resolución; vulnerando de esta forma, el debido proceso en su elemento del principio de impugnación, así como su derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que se le negó el pronunciamiento de superior jerárquico, para la resolución de su recurso de apelación.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso en su elemento del principio de impugnación y su derecho de tutela judicial efectiva; citando al efecto, los arts. 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE), 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga el cese de la omisión ilegal e indebida y se ordene que la autoridad demandada en el plazo de veinticuatro horas resuelva el recurso de apelación planteado el 3 de octubre de 2019.

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 17 de julio de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 81 a 83 vta., presentes el solicitante de tutela y la autoridad demandada, ambos asistidos por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante ratificó los fundamentos contenidos en su memorial de acción de amparo constitucional, reiterando los mismos en la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional y ampliando los mismos, señalo que la Resolución jerárquica de 11 de octubre de 2019, no contienen ninguna fundamentación jurídica e impide la materialización de su derecho de impugnación que es un elemento del debido proceso, dado que, no se explicó por qué su impugnación no puede ser considerada como apelación.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Walter Miranda Velásquez, actual Director Nacional de Transito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Boliviana, mediante memorial de 14 de julio de 2020, cursante de fs. 78 a 79, señaló lo siguiente: a) Según el diccionario jurídico impugnación es el termino genérico que se emplea dentro el ámbito procesal; asimismo, los medios de impugnación son recursos de defensa que las partes tienen para oponerse a la decisión de una autoridad judicial, pidiendo a una superior en grado se revoque la misma, en relación a tales conceptos, se debe tener en cuenta que el accionante solo hace referencia a que impugna la RA 022/2019; empero, no mencionó el recurso a través del cual impugnó el referido fallo; vale decir que, no precisó si utilizó el recurso de apelación previsto en el art. 425 del Reglamento del Código de Transito o en su defecto el previsto en el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–, que contemplan un plazo falta para su presentación; b) La autoridad demanda obró correctamente al no dar lugar a un memorial que no interpuso ningún medio de impugnación como ser los recursos que prevé la ley, dado que, correspondía proceder conforme a derecho; y c) El accionante pretende sorprender al Tribunal de garantías solicitando que en el plazo de veinticuatro horas se resuelva su recurso de apelación incidental que solo es reconocido en la vía ordinaria penal y no en el presente caso, tampoco se acreditó la vulneración acusada al debido proceso.

I.3. Resolución

La Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justica de Pando, mediante la Resolución 19/2020 de 17 de julio, cursante de fs. 84 a 86, concedió la tutela solicitada; disponiendo que el Director Nacional de Transito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Boliviana, emita una resolución debidamente fundamentada del recurso de impugnación opuesto el 3 de octubre de 2019; decisión que se fundó en qué; el art. 180.II de la CPE, cuando garantiza el principio de impugnación no solo se refiere al área jurisdiccional sino también al administrativo, es así que, la autoridad demandada al declarar no ha lugar la impugnación planteada por el ahora solicitante de tutela, asumió un adhesión sin ningún justificativo legal, dado que, si bien se interpuso el recurso con el nombre general de impugnación, independientemente de la palabra utilizada si consideraban que existía algún error debió ser observado, y si no se dio tal situación se debió reconducir a la normativa antes descrita y no bloquear el acceso a la justicia y dejar en incertidumbre al accionante.

II. CONCLUSIONES

II.1. Cursa RA 022/2019 de 30 de septiembre, emitida por la Dirección Departamental del Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la ciudad de Cobija, a través de la cual se resolvió la inhabilitación temporal de un año calendario de la licencia de conducir del ahora impetrante de tutela, señalando que el ahora solicitante de tutela, con el derecho que le asiste, puede recurrir el referido en alzada (fs. 2 a 4).

II.2. Mediante memorial presentado el 3 de octubre de 2019, ante el Director Departamental del Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la ciudad de Cobija, el ahora accionante, interpuso impugnación contra la RA 022/2019, denunciando la lesión de sus derechos y solicitando que dicho recurso se eleve ante el superior en grado a objeto de que se revoque la sanción que le impusieron (fs. 5 a 6.).

II.3. Por decreto de 11 de octubre de 2019, el Director Nacional de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Boliviana declaró no ha lugar a la impugnación planteada por el ahora solicitante de tutela (fs. 8).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante acusa la lesión del debido proceso en su elemento del principio de impugnación y su derecho de tutela judicial efectiva; toda vez que, la autoridad demandada, bajo el argumento de que no existe recurso legal alguno sobre la resolución recurrida; declaró no ha lugar la impugnación que planteo contra la RA 022/2019, que inhabilito por un año calendario su licencia de conducir; viéndose privado de obtener el pronunciamiento del superior en grado sobre su recurso de apelación.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional

Sobre el debido proceso la SC 0119/2003-R de 28 de enero, señaló lo siguiente: “…comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos'. (…). Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales…”.

Asimismo la SC 0999/2003-R de 16 de julio, precisó: “La importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes”.

El art. 115.II de la CPE, dispone: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta y oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. Por su parte, la SPC 1913/2012 de 12 de octubre, señaló: “El debido proceso es una institución del derecho procesal constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo, así como los presupuestos normativamente pre-establecidos, para hacer posible así la materialización de la justicia en igualdad de condiciones”.

Definiciones orientadas a revelar la triple dimensión del debido proceso que en la Constitución Política del Estado se encuentra reconocida como derecho – garantía – principio; y que fue ampliamente desarrollada en la SCP 0258/2015-S1 de 26 de febrero, que al respecto expresó: “Con relación a su naturaleza jurídica, la SC 0316/2010-R de 15 de junio, señaló lo siguiente: ʽLa Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía…ʼ.

Agregando más adelante la mencionada Sentencia Constitucional, establece que: ʽEsa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente de la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

1) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso en aplicación y resguardo del principio de igualdadʼ.

De lo referido, se infiere que doctrinalmente el debido proceso tiene dos perspectivas, concibiéndolo como un derecho en sí reconocido a todo ser humano y como garantía jurisdiccional que tiene la persona para ver protegidos sus derechos en las instancias administrativas o jurisdiccionales donde puedan verse involucrados, ʽ…enriqueciéndolo además con su carácter de principio procesal, lo que implica que su aplicación nace desde el primer acto investigativo o procesal, según sea el caso, y debe subsistir de manera constante hasta los actos de ejecución de la sentencia, constituyendo una garantía de legalidad procesal que comprende un conjunto de garantías jurisdiccionales que asisten a las partes procesales, lo que implica que el debido proceso debe estar inmerso en todas las actuaciones procesales ya sea en el ámbito jurisdiccional o administrativoʼ (SC 0299/2011-R de 29 de marzo).

La línea jurisprudencial citada precedentemente, estableció que el debido proceso está reconocida por la Constitución en su triple dimensión: i) Como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado; ii) A la vez como un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes; y, iii) Como una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento.

También se llega a determinar conforme a la línea jurisprudencial citada que, el derecho al debido proceso corresponde ser observado por todas las autoridades, sean estas judiciales o administrativas y en todas las instancias, a fin de que las personas asuman una defensa adecuada; asimismo, conforme a la misma línea, el derecho al debido proceso, constituye una garantía de legalidad procesal para la protección de la libertad, la seguridad jurídica, la fundamentación o motivación, la pertinencia, la congruencia de las resoluciones judiciales".

En base al citado desarrollo jurisprudencial, se tiene claramente establecido que el debido proceso en el orden constitucional boliviano se manifiesta en su triple dimensión (derecho – garantía – principio), en razón a que se encuentra reconocido en su dimensión derecho en el art. 8.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que señala: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”; así como en el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que dispone: “…Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil…”, instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y que tienen relación con lo dispuesto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE.

Por otra parte, el debido proceso en su dimensión principio se encuentra reconocido en el art. 180 de la CPE, que establece: “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso…” (las negrillas nos pertenecen). Finalmente en cuanto a la dimensión garantía del debido proceso, ésta, se encuentra reconocida en el art. 115.II de la Norma Suprema, que dispone: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso…”; y el art. 117.I de la Ley Fundamental, que dispone: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”; triple dimensión del debido proceso que no limita su alcance al mero cumplimiento de reglas de procedimiento formales, sino que ahora se encuentran ligados al valor justicia.

III.2. La Constitución Política del Estado y la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, en el proceso administrativo

La SC 2769/2010-R de 10 de diciembre, estableció que: “El principio de prevalencia de las normas sustanciales implica un verdadero cambio de paradigma con el derecho constitucional y ordinario anterior, antes se consideraba el procedimiento como un fin en sí mismo, desvinculado de su nexo con las normas sustanciales, en cambio, en el nuevo derecho constitucional, las garantías del derecho procesal se vinculan imprescindiblemente a la efectividad del derecho sustancial, puesto que no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera.

ʽLo que persigue el principio de prevalencia del derecho sustancial es el reconocimiento de que las finalidades superiores de la justicia no pueden resultar sacrificadas por razones consistentes en el culto ciego a reglas procesales o a consideraciones de forma, que no son estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juezʼ (BERNAL PULIDO Carlos, El Derecho de los derechos, Universidad Externado de Colombia, pág. 376). La Corte Constitucional de Colombia, en la S-131 de 2002, afirmó que ʽ…las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico en lo que atañe a trámites y procedimientos están puestas al servicio del propósito estatal de realizar materialmente los supremos valores del derecho, y no a la inversa. O, en otros términos, las formas procesales no se justifican en sí mismas sino en razón del cometido sustancias al que pretende la administración de justicia…’”.

En ese orden, es preciso mencionar que dicho principio adquiere fuerza de aplicación, a partir de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, las autoridades jurisdiccionales ya sean administrativas o judiciales, dejaron de ser juzgadores que limitan su labor a aplicar meramente la ley, en un análisis simplista de subsunción normativa, actividad que en éste momento resulta una práctica de antaño y propio de tiempos antiguos en que regía y predominada el formalismo y ritualismo apegado estrictamente al principio de legalidad, por sobre todo; en contrapartida a dicha práctica, actualmente las autoridades que imparten justica se constituyen en intérpretes de la ley en atención a los efectos que despliega el principio de supremacía constitucional, labor que se realiza siempre desde la Constitución Política del Estado, esto en razón a que, a partir de lo previsto en los arts. 109.I y 410.II de la referida Norma Suprema, se tiene que ésta irradia todo el ordenamiento jurídico boliviano; por lo que, en la interpretación normativa se debe tener en cuenta primero y esencialmente los principios y valores reconocidos en nuestra Norma Suprema, razón por la que, tanto las autoridades jurisdiccionales administrativas como las judiciales, deben realizar siempre una lectura constitucional de la Ley.

En éste entendido, particularmente en el caso de la interpretación normativa que deben realizar las autoridades jurisdiccionales o administrativas, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, sobre el caso puntual de considerar a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria o sancionadora, como recursos que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia y a la defensa en la fase impugnativa; estableció que: “Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos).

(…)

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos (…) con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia”, de esto, se tiene que los procesos administrativos y judiciales, no están dirigidos a cumplir una formalidad en sí misma, sino que su eficacia está ceñida a asegurar la eficacia material del derecho al debido proceso, a la defensa, a la doble instancia y otros; en tal entendido, la labor interpretativa de los juzgadores ya sea administrativos o judiciales debe enfocarse en el resguardo de los valores, principios, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Política del Estado, criterio que no suprime el principio de legalidad, sino que lo subsume y somete al principio de supremacía constitucional, lo que implica que no basta el solo ejercicio del derecho en una interpretación meramente legalista desde la propia ley, en la resolución de un conflicto o el ejercicio de los derechos por parte de las personas.

Criterio que además se reforzó con lo desarrollado en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, que al respecto, señaló: “…en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que, todas las autoridades del Órgano Judicial y de otras instancias, se encuentran impelidos a dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal.

(...)

(…) en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez”. Postulados que deben ser observados y cumplidos por quienes imparten justicia pues dicha actividad, no puede soslayarse en la aplicación de formas y ritualismos establecidos en ley, sino que dentro el razonamiento efectuado por las autoridades administrativas o judiciales debe prevalecer el análisis e interpretación de los principios y valores que permitan alcanzar la eficacia material de los derechos.

III.3. El principio de impugnación como derecho y elemento del debido proceso y su efectividad material a partir del principio pro homine y pro actione

Sobre el derecho a impugnar como elemento constitutivo del debido proceso, la SCP 1853/2013 de 29 de octubre, ha determinado que: “El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa. Con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política del Estado, establece el principio de impugnación en el art. 180.II, al disponer: ‘Se garantiza el principio de impugnación en los proceso judiciales´, lo que implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. Lo que se pretende a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, no es más que su modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasiona un agravio a un derecho o interés legítimo; es decir, el derecho de impugnación se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo”.

El ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, puesto que, el derecho a la doble instancia se materializa con el principio de impugnación que rige en todo proceso donde se imparte justicia, siendo parte de los elementos que configuran el debido proceso, se constituye en un medio de defensa que se encuentra instituido en el art. 180.II de la CPE, y permite a las partes resguardar sus derechos y garantías en la causa, ya sea de naturaleza administrativa o judicial, que además se encuentra vinculada al derecho de acceso a la justicia por cuanto el hecho de que no se obtenga una respuesta a la impugnación o se desestime esta, en sus alcances afecta no solo el derecho a recurrir sino también el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y por ende a la defensa; puesto que, coartar o no responder la impugnación implica negación de justicia hacia las partes, quienes conforme ya se mencionó, tienen a su alcance este derecho para procurar que una autoridad jerárquica superior, revise el fallo impugnado y enmiende las irregularidades o vicios que se pudiesen generar en la sustanciación de los procesos y la emisión de las resoluciones, restableciendo los derechos vulnerados; estos medios impugnatorios hacen referencia a recursos que reconoce el ordenamiento jurídico administrativo y judicial; constituyendo además una forma de fiscalización de los fallos y actos del proceso, que se activa a instancia de parte precisamente solicitando el control de la actividad jurisdiccional a través de una autoridad superior en jerarquía.

Ahora bien; y toda vez que, éste derecho se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado y en el derecho internacional, como ser en los arts. 8.2 inc. h) de la CADH (Pacto de San José de Costa Rica) y el 14.5 del PIDCP; el derecho a la impugnación no debe verse limitado por criterios excesivamente ritualistas y formalistas en la interpretación de la norma, sino que corresponde realizar dicha interpretación en criterios que aseguren la eficacia material derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior, esto, en aplicación del principio pro homine (pro persona) contenido en los arts. 13.IV y 256 de la CPE; que además debe ser entendido conforme define Zlata Drnas de Clément en su artículo “La complejidad del principio pro homine”, colgado en la página web de Corte Interamericana de Derechos Humanos (http://www.corteidh.or.cr/tablas/r33496.pdf) “…la primera definición del PPH se debe al juez de la CteIDH Rodolfo E. Piza Escalante, quien señaló que el principio pro persona es “Un criterio fundamental que (…) impone la naturaleza misma de los derechos humanos, la cual obliga a interpretar extensivamente las normas que los consagran o amplían y restrictivamente las que los limitan o restringen. De esta forma, el principio pro persona (…) conduce a la conclusión de que la exigibilidad inmediata e incondicional de los derechos humanos es la regla y su condicionamiento la excepción”.

Con similar criterio la SCP 1617/2013 de 4 de octubre, señaló que: “Así, deben mencionarse a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro persona (pro homine) y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tienen el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Constitución o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión…”, en tal entendido se establece, que los requisitos formales no deben primar sobre el derecho sustancial, debiendo realizar una ponderación entre el incumplimiento de la formalidad con el derecho a recurrir, en caso de dudas interpretarse a favor del recurrente.

En tal entendido se debe precisar que del principio pro homine deriva el pro actione, que en sus postulados fundamentes determina que debe garantizarse a las partes en todo proceso, ya sea administrativo o judicial la posibilidad de acceder a los recursos de impugnación, dejando de lado todo rigorismo o formalismo excesivo que impida obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones o agravios invocados, precautelando –conforme ya se precisó– la eficacia material del derecho a la doble instancia, puesto que, está directamente vinculado con los derechos a la defensa y al acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva por esto se entiende que el pro actione es una manifestación del principio pro homine en el ámbito procesal, que procura la prevalencia de la eficacia material sobre cualquier formalismo extremo.

III.4. Los principios de informalismo y favorabilidad en la actividad administrativa

Sobre estos principios que tienen base y relación con los ya desarrollados ut supra, la SCP 0667/2018-S4 de 16 de octubre, señalo que: “El art. 4 de la citada Ley (LPA), prevé los principios generales que rigen la actividad administrativa, entre los que se encuentra el informalismo, comprendido en el inc. I) del indicado artículo, y que se refiere a la excusación de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, de modo que no se interrumpa el procedimiento administrativo.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, citada por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1086/2012 y 0031/2014, entre otras, estableció que: ‵...el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro accione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente, en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados...′.

En coherencia con el principio de informalismo se tiene también el de favorabilidad, que fue interpretado por el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0136/2003-R de 6 de febrero, citado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1086/2012 y 0031/2014, entre otras, en sentido que: ‵...el intérprete está obligado a optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional′.

Así, la labor administrativa debe estar impregnada de ambos principios señalados, vale decir, el de informalismo y favorabilidad, siempre en favor del administrado, con el propósito de garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del mismo en su relación con la administración, dejando establecido además, que dicho principio es aplicable no solo en fase determinativa o sancionatoria, incluso en fase recursiva en sede administrativa.

Por otra parte, también en aplicación al principio de informalismo que rige la actividad administrativa, incluyendo los medios impugnatorios previstos por la norma jurídica, es plenamente posible que las autoridades administrativas en alzada y jerárquico, interpreten la pretensión de los recurrentes no limitándose solo a la literalidad del texto comprendido en sus escritos, sino a la integralidad del mismo, tomando en cuenta el contexto dentro del cual es formulado el reclamo o solicitud, puesto que, por mandato del art. 200 del CTB, los recursos administrativos responden, además de los principios generales comprendidos en el art. 4 de la LPA, al principio de oficialidad o impulso de oficio, que nos enseña que la finalidad de los recursos administrativos es el establecimiento de la verdad material sobre los hechos, situación que debe impulsar a la autoridad administrativa, a asumir un papel activo en la sustanciación de los recursos, haciendo prevalecer su carácter impulsor sobre el simplemente dispositivo” (las negrillas corresponden al texto original).

III.5. Análisis del caso concreto

En el caso en análisis, el accionante acusa la lesión del debido proceso en su elemento del principio de impugnación y su derecho de tutela judicial efectiva; toda vez que, la autoridad demandada, mediante decreto de 11 de octubre de 2019, argumentando que no existe recurso legal alguno sobre la resolución recurrida; declaró no ha lugar la impugnación que planteó contra la RA 022/2019, que inhabilito por un año calendario su licencia de conducir; viéndose privado de obtener el pronunciamiento del superior en grado sobre su recurso de apelación.

Al respecto, de los antecedentes que cursan en el expediente de la presente acción de amparo constitucional se advierte que, mediante la RA 022/2019, el Director Departamental del Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la ciudad de Cobija, resolvió la inhabilitación temporal de un año calendario de la licencia de conducir del ahora impetrante de tutela, señalando que el ahora solicitante de tutela, con el derecho que le asiste, puede recurrir el referido en alzada; razón por la que, el ahora accionante, impugnó el referido fallo, que una vez elevado ante el Director Nacional de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de la Policía Boliviana, este, mediante decreto de 11 de octubre de 2019, declaró no ha lugar a la referida impugnación.

En este antecedente, corresponde señalar que, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, antes se consideraba el procedimiento como un fin en sí mismo, desvinculado de su nexo con las normas sustanciales, en cambio, en el nuevo derecho constitucional, las garantías del derecho procesal se vinculan imprescindiblemente a la efectividad del derecho sustancial por sobre el formal, puesto que no se trata de agotar ritualismos, sino materializar el reconocimiento de que las finalidades superiores de la justicia que no pueden resultar sacrificadas por razones consistentes en el culto ciego a reglas procesales o a consideraciones de forma, que no son estrictamente indispensables para resolver el fondo de los conflictos llevados ante la autoridad, quienes dejaron de ser juzgadores que limitan su labor a aplicar meramente la ley, en un análisis simplista de subsunción normativa; de esto, se tiene que los procesos administrativos y judiciales, no están dirigidos a cumplir una formalidad en sí misma, sino que su eficacia está ceñida a asegurar la eficacia material del derecho al debido proceso, la defensa, la doble instancia y otros.

En el caso particular del derecho a la impugnación, se encuentra garantizado por en el art. 180.II de la CPE y conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional; el derecho a la doble instancia se materializa con el principio de impugnación que rige en todo proceso donde se imparte justicia y se constituye en un medio de defensa que permite a las partes resguardar sus derechos y garantías en el proceso, ya sea de naturaleza administrativa o judicial; por cuanto, el hecho de que no se obtenga una respuesta a la impugnación o se desestime esta por criterios excesivamente formales, en sus alcances afecta no solo el derecho a recurrir sino también el de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y por ende a la defensa; en tal sentido, no corresponde que este derecho pueda verse limitado por criterios ritualistas y formalistas, sino que se debe realizar una interpretación que asegure la eficacia material del derecho, esto, en aplicación del principio pro homine (pro persona) del cual, el pro actione es una manifestación en el ámbito procesal y procura la prevalencia de la eficacia material de los derechos sobre cualquier formalismo extremo; es en función a estos principios que en materia administrativa, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia constitucional rige el principio de informalismo y el de favorabilidad, que se entiende desde la regla jurídica in dubio pro accione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento.

En este marco, corresponde señalar que en el caso presente, la autoridad demandada, mediante el decreto de 11 de octubre de 2019, identificando la impugnación planteada por el ahora impetrante de tutela, contra la RA 022/2019, que inhabilitó su licencia de conducir por un año, declaró no ha lugar la misma, argumentando que no existe recurso legal alguno; por lo que, no corresponde ingresar en el análisis de fondo del caso en cuestión; y, sin mayor fundamentación o motivación alguna ordenó se devuelva antecedentes a la Dirección Departamental de Transito, Transporte y Seguridad Vial de la ciudad de Cobija; determinación que resulta contraria a los principios constitucionales y del derecho administrativo, desarrollados en los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional; puesto que, el referido argumento resulta excesivamente formalista y pone por encima de la eficacia sustancial del derecho a la impugnación a cuestiones formales que no tienen trascendencia ni relevancia, dado que la autoridad demandada por medio de sus representantes en la audiencia de consideración de la presente acción de defensa, mencionó que si bien el accionante presentó impugnación, no hizo referencia a que tipo de recurso se refirió o presentó; razón por la que, se rechazó el mismo; argumento que evidencia aún más él excesivo formalismo y ritualismo con el que la autoridad demanda actuó para rechazar la impugnación planteada por el ahora accionante.

En tal sentido, se debe tener en cuenta que fue la misma RA 022/2019, que entre sus disposiciones reconoció la posibilidad al ahora impetrarte de tutela de impugnar en alzada y si bien no se especificó el recurso que se presentaba, al haber sido remitida la impugnación por parte de la autoridad de primer grado, en aplicación del principio de informalismo, favorabilidad y pro actione, correspondía, que la autoridad demandada, haciendo material el derecho sustancial y la efectividad de la impugnación; reconduzca procedimiento, tomando en cuenta que la sanción de inhabilitación impugnada fue dictada en base al procedimiento previsto en el art. 13 y ss., contenidos en el Capítulo V del Decreto Supremo (DS) 1347 de 10 de septiembre de 2012, Reglamento a la Ley de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas –Ley 259 de 11 de julio de 2012–; que si bien no establece puntualmente el recurso a tramitarse, la Disposición Final Primera del referido Decreto reglamentario, dispone que “Para todo aquello no previsto expresamente en el presente reglamento, se aplicarán las disposiciones de la Ley N° 2341, de 23 de abril de 2002, de Procedimiento Administrativo y su Decreto Supremo Reglamentario”; vale decir que, haciendo efectivo el derecho a la doble instancia y el principio de impugnación, correspondía que se reconduzca el procedimiento de impugnación conforme regula la Ley de Procedimiento Administrativo para los recursos administrativos reconocidos en el art. 64 y ss. de la referida Ley, permitiendo de esta forma el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva.

Consiguientemente, resulta evidente la lesión alegada por el ahora solicitante de tutela; constituyendo la negativa de la autoridad demandada de considerar la impugnación planteada, rechazando la misma por un criterio excesivamente formalista, un acto que lesionó el debido proceso (Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional), en su componente de impugnación y tutela judicial efectiva, puesto que, el hecho de haberse desestimado la impugnación bajo los argumentos ya expuestos, implicó negación de justicia hacia el accionante, quien tiene a su alcance este derecho para procurar que una autoridad jerárquica superior, revise el fallo impugnado y de ser evidentes sus reclamos enmiende las irregularidades o vicios acusados.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, aunque en otros términos, aplicó correctamente los alcances de la presente acción de defensa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 19/2020 de 17 de julio, cursante de fs. 84 a 86, pronunciada por la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justica de Pando; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, debiendo la autoridad demandada reconducir el trámite de la impugnación planteada por al ahora accionante conforme los lineamientos establecidos en el presente fallo constitucional y resolviendo la objeción, emitir una resolución debidamente fundamentada, motivada y congruente. Sea en el plazo de tres días computables a partir de su notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 0233/2021-S4 (viene de la pág. 16).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

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