SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0462/2021-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición y “a fiscalizar”; puesto que la ex autoridad ahora accionada no emitió respuesta alguna a sus solicitudes contenidas en la nota de 18 de agosto y en el memorial de 1 de septiembre, ambos de 2020.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Del derecho de petición

La SCP 0810/2012 de 20 de agosto, entre otras, señaló que el derecho de petición debe entenderse como: “…esa facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener a una pronta Resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho”.

En ese sentido, la SCP 0044/2021-S3 de 29 de marzo indicó que: «La SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre determinó que: “El art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho de petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición”» (las negrillas nos corresponden).

III.1.1. Contenido esencial del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 refiriéndose al entendimiento de la SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre, estableció que: “‘…el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos’ (las negrillas son nuestras). La SCP 1103/2019-S2 de 18 de diciembre, señaló que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando el derecho de petición.

De manera complementaria al entendimiento anterior, se tiene que la jurisprudencia constitucional en la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, estableció que también se considera como vulnerado el derecho de petición cuando se presenta la negativa de recibir la solicitud o se obstaculiza su presentación; en ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia T-236/05 de 14 de marzo de 2005), señaló que el núcleo esencial del derecho de petición incluye la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas” (las negrillas fueron añadidas).

Con relación a la notificación o comunicación de la respuesta, la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-369/13 de 27 de junio de 2013[1] señaló que: “…la respuesta emitida en el marco de un derecho de petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de la misma. Es por esto, que en sentencia T- 249 de 2001 esta Corporación precisó: ‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que solo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”’ (las negrillas fueron agregadas).

Además, sobre la notificación de la respuesta como componente del derecho de petición, David Cienfuegos Salgado refirió que: “…es claro y evidente que quien contesta debe buscar la forma de que su contestación llegue a conocimiento del interesado, máxime tratándose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena ya sea que se remita por correo o se entregue personalmente. Y como además en el juicio de garantías todo hecho está sujeto a prueba y la carga de esta incumbe a quien afirma (…) para satisfacer el mandato constitucional (…) dicha autoridad debe acreditar que la contestación que dio, llego al conocimiento del interesado pues de otra suerte resultaría nugatoria la garantía aludida”[2] (las negrillas son añadidas).

El mismo autor refiere que queda abierta la posibilidad de explorar opciones que ofrezcan certidumbre; es decir, que permitan la demostración fehaciente de la notificación.

Conforme a lo expuesto, es evidente que no es solo la respuesta la que da cumplimiento a los términos del derecho de petición sino que es necesario que la misma sea efectivamente conocida por el peticionante; asimismo, la constancia de entrega de la respuesta puede ser escrita mediante la recepción o notificación que conste en papel. No obstante, ante la imposibilidad de esa forma de comunicación, es válida la notificación por cualquier medio de comunicación electrónica que permita tener constancia o certeza de la recepción, teniendo el obligado la carga de demostrar que el peticionante tuvo conocimiento de la respuesta emitida a su solicitud. Además, la comunicación verbal que no permita tener constancia de la recepción de la respuesta por el solicitante, también vulnera el derecho de petición.

III.1.2. Requisitos de procedencia para que sea viable la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citando nuevamente el entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, señaló respecto al derecho de petición que: “‘…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito’.

Vinculado a lo anterior, corresponde complementar que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2017-S3 de 27 de marzo y 0124/2018-S4 de 16 de abril, entre otras, establecieron que no corresponde la tutela del referido derecho cuando la petición se encuentre vinculada a la pretensión contenida en una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso judicial o administrativo”.

III.1.3. Legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3, citada precedentemente, indicó sobre este punto en particular que: “La SCP 0820/2019-S2, determinó que: ‘Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero’”.

III.1.4. Legitimación pasiva en los supuestos de vulneración del derecho de petición

La SCP 0820/2019-S2 concluyó que: “La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[…] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[…], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: ‘…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…’.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares” (las negrillas son agregadas).

III.2. El derecho de petición y la pretensión contenida en una demanda o en un recurso de impugnación

La SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, citando a la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, concluyó que: «“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Entendimiento que si bien fue establecido para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales» (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición y “a fiscalizar”; puesto que la ex autoridad ahora accionada no emitió respuesta alguna a sus solicitudes contenidas en la nota de 18 de agosto y en el memorial de 1 de septiembre, ambos de 2020.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes, por nota de 17 de agosto de 2020, presentada el 18 de igual mes y año, dirigida al ahora accionado; la accionante informó que el 13 de ese mes y año, interpuso demanda de comprobación de unión libre o de hecho que sostuvo con Wilfredo Rivero Rivero -fallecido-. En tal situación, pidió la protección y respeto a sus derechos de cónyuge supérstite que tendría al fallecimiento de su cónyuge y quien en vida fue, Teniente Coronel del Ejército (Conclusión II.1.). Posteriormente, mediante memorial de 31 de agosto, presentado el 1 de septiembre, ambos del mismo año, dirigido a la ex autoridad hoy accionada, la accionante se apersonó al proceso sumario de ascenso póstumo de Wilfredo Rivero Rivero, solicitando protección y respeto a sus derechos, además de los beneficios que tendría como cónyuge supérstite; la inclusión en el mencionado proceso sumario; no ser discriminada del resultado que devendría de la resolución final que se emita, y que se le hagan conocer todas las determinaciones emitidas en dicho proceso (Conclusión II.2.).

Cursa Oficio Interno Dpto. I-ADM. RR.HH. SASJUR. 916/20, emitido por el Jefe de la Sección Asesoría Jurídica del Departamento I Administrativo y de RR.HH. del Comando General del Ejército, dirigido al Director de Bienestar y Seguridad Social del Ejército, por el cual informó que en atención a la nota de 18 de agosto y memorial de 1 de septiembre, ambos de 2020, presentados por la accionante y una vez verificado el SIREJ con NUREJ 70290644 evidenció que la nombrada tiene aperturado un proceso de comprobación de unión libre o de hecho presentado el 13 de agosto del citado año, por lo que pidió que las subsecciones de Trabajo Social y Corto Plazo pertenecientes a la “DIBSSE” tomen los recaudos correspondientes, que previa verificación se viabilice el caso y que se brinde respuesta a la accionante en sentido de que todos los trámites correspondientes al fallecimiento de Wilfredo Rivero Rivero deberán estar al resultado del mencionado proceso según los arts. 140, 166 y 167 del CF (Conclusión II.3.). En ese sentido, consta nota cite: DPTO. I- ADM. RR.HH. DIBSSE. 1438/20, emitida por la ex autoridad ahora accionada dirigida a la accionante, y en atención a la nota y memorial presentados el 18 de agosto y 1 de septiembre, respectivamente, ambos del 2020, respondió indicando que la Institución Armada estaría a la espera del resultado de la demanda de comprobación de unión libre o de hecho, debido a que esa situación corresponde ser determinada por la autoridad jurisdiccional. Asimismo, refirió que una vez que termine dicho proceso, los declarados derechohabientes tendrían que presentar copia legalizada de la declaratoria de herederos, y para dar continuidad al trámite del art. 87 de la LOFA deberían cumplir con los requisitos establecidos en la RM 0583 de 12 de agosto de 2016 (Conclusión III.4.). Finalmente, por Informe de 24 de septiembre de 2020 dirigido al Jefe del Departamento I Administrativo y de RR.HH. del Comando General del Ejército; el Director de Bienestar y Seguridad Social de la misma institución indicó que se elaboró respuesta a las solicitudes de la accionante, encontrándose en curso de envío a la ciudad de Montero del departamento de Santa Cruz para su notificación (Conclusión III.5.).

En ese contexto, con relación a la nota presentada el 18 de agosto de 2020, se advierte que la accionante realizó una solicitud legítima ante la autoridad competente; por consiguiente, se tiene identificada la legitimación pasiva en la presente acción de amparo constitucional (Fundamento Jurídico III.1.4.). Al mismo tiempo, la accionante tiene plena legitimación activa para demandar la tutela de su derecho de petición con el afán de obtener la respuesta debida a dicho requerimiento (Fundamento Jurídico III.1.3.)

En ese sentido, conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1.1. de este fallo constitucional, el contenido esencial del derecho de petición comprende la obtención de una respuesta formal, pronta, oportuna, clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado, entendiendo que esa debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado, ya sea en sentido negativo o positivo. Asimismo, comprende la comunicación formal o notificación de la respuesta emitida, lo que implica que la misma debe ser puesta en conocimiento del peticionario, pues no basta que se expida la respuesta sino que además es necesario que sea notificada de manera oportuna al interesado, ya que no puede tenerse como real una contestación que solo es conocida por la persona o entidad ante quien se presentó la solicitud.

En el presente caso, se advierte que si bien la ex autoridad ahora accionada emitió la nota con cite: DPTO. I- ADM. RR.HH. DIBSSE. 1438/20, por la cual dio respuesta a la solicitud que presentó la accionante el 18 de agosto de 2020, no obstante, dicha contestación nunca fue notificada a esta última. De acuerdo al Informe de 24 de septiembre de ese año, elaborado por el Director de Bienestar y Seguridad Social del Comando General del Ejército, la contestación a las peticiones de la accionante fue enviada a la ciudad de Montero del departamento de Santa Cruz para su debida notificación. Entonces, es evidente para este Tribunal Constitucional Plurinacional que hasta la fecha de interposición de la esta acción de defensa, la accionante no fue notificada con la respuesta a la petición que efectuó el 18 de agosto del mencionado año. En ese orden, se tiene por vulnerado el derecho de petición, puesto que a efectos de cumplir con dicho derecho, la ex autoridad hoy accionada estaba en la obligación de buscar la forma de que su contestación llegara de manera oportuna a conocimiento de la accionante, más aún tratándose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena[3]. Por consiguiente, la ex autoridad ahora accionada al no actuar de esa manera vulneró el citado derecho, correspondiendo conceder la tutela solicitada por evidenciarse la falta de respuesta formal, pronta y oportuna a la nota presentada el 18 de agosto de 2020.

Al respecto, considerando que el hoy accionado actualmente ya no ejerce el cargo a partir del cual se vulneró el derecho de petición de la accionante, es necesario precisar que la SC 0761/2011-R de 20 de mayo determinó que: “…cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía; en estos casos, la demanda debe dirigirse contra la persona que en el momento de la presentación de la acción, se encuentra desempeñando esa función, a quien sólo le alcanzarán las responsabilidades institucionales, más no así las personales, si las hubiere” (las negrillas nos corresponden). En ese sentido, advirtiéndose que durante la tramitación de la presente acción de amparo constitucional la ex autoridad ahora accionada dejó de fungir el cargo de Comandante General del Ejército; sin embargo, de la citada jurisprudencia de deduce que la responsabilidad institucional alcanza a la nueva autoridad que ejerce el cargo, quien deberá dar respuesta formal y oportuna a la solicitud de la accionante presentada el 18 de agosto de 2020, notificando o comunicando formalmente la misma mediante un medio -puede ser de manera personal o por un medio digital- que permita tener constancia que la nombrada recibió la contestación a su petición.

Con relación al memorial presentado el 1 de septiembre de 2020, se tiene que la accionante -señalando su correo electrónico y números de WhatsApp- se apersonó al proceso sumario de ascenso póstumo de Wilfredo Rivero Rivero, solicitando la protección y respeto a sus derechos y a los beneficios que tendría como cónyuge supérstite, más su inclusión en el mencionado proceso, no ser discriminada del resultado que devendría de la resolución final que se emita en dicho proceso, y que se le hagan conocer todas las determinaciones emitidas en el mismo; es decir, a través de ese escrito pidió formar parte del referido proceso administrativo realizando peticiones en virtud a derechos que considera tener.

En ese sentido, conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional existe una clara diferencia entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso administrativo. De esa manera, el derecho de petición ante su vulneración -salvo que exista un mecanismo de defensa previsto de manera específica- se protege de manera directa a través de la acción de amparo constitucional, en tanto que, cuando se trata de un proceso administrativo vinculado a la defensa de una pretensión, corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de la normativa específica -que es de orden público- y en cumplimiento de los elementos del debido proceso.

En consecuencia, las pretensiones de la accionante exteriorizadas en el memorial de 1 de septiembre de 2020, no pueden ser atendidas en el marco del derecho de petición al estar vinculadas a un proceso sumario administrativo, correspondiendo en ese punto denegar la tutela solicitada.

De igual manera, referente a la supuesta vulneración al derecho “a fiscalizar”, el mismo fue mencionado en la presente acción de defensa de manera separada a los argumentos que la sustentan, señalando que el único fin es “…FISCALIZAR LAS ACTIVIDADES QUE SE HAN VENIDO DANDO DENTRO DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE PAILÓN” (sic), siendo evidente que el alegado derecho no tiene relación con la demanda contenida en la acción de defensa ahora analizada ni cuenta con argumento alguno que sustente de qué forma se vulneró el señalado supuesto derecho. En consecuencia, corresponde denegar la tutela solicitada, sin necesidad de ingresar a mayor análisis.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de pago de costas efectuada en la audiencia de la presente acción tutelar, la misma no puede ser considerada en razón a la regulación potestativa establecida en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y la parte final del art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG).

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.