SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0616/2021-S4

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 11 de diciembre de 2020, cursante de fs. 1; y, 31 a 43, la accionante expuso los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso, el Administrador de la CPS Regional Sucre a través de medidas de hecho como la emisión del Memorándum ARSR-1115/19 de 6 de diciembre, directamente procedió a sancionarle con la destitución de su fuente laboral de Encargada de Contrataciones y Archivos de la referida institución, por "abandono de funciones", con base al art. 7 del Decreto Supremo (DS) 1592 de 19 de abril de 1942, cuando constaba que solicitó licencia sin goce de haberes, instaurándole además la CPS Regional Sucre, un proceso penal por supuesto incumplimiento de deberes y conducta antieconómica, del cual emergió su detención domiciliaria.

Ante aquella sanción arbitraria como es la destitución, el 11 de diciembre de 2019, ejerciendo su derecho a la impugnación administrativa planteó recurso de revocatoria contra el injustificado memorándum de despido, invocando la gravísima lesión a sus derechos fundamentales vinculado a la mujer madre de familia, emitiendo al efecto el Administrador de la CPS Regional Sucre, la Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2020 de 6 de enero, por la que rechazó su recurso incoado, manteniendo incólume el acto administrativo impugnado, confirmando el ilegal Memorándum de agradecimiento de servicios, siendo notificada el 6 de enero de 2020. Determinación contra la cual, el 20 de enero de 2020, interpuso recurso jerárquico denunciando como agravios la grosera violación de sus derechos al debido proceso, a la defensa y a las garantías mínimas, en virtud de habérsele de manera directa sancionado con la destitución del cargo por supuestamente no haber concurrido durante seis días a su fuente laboral desde el 7 de octubre 2019 (por más de un mes), según manifestó el Director de la CPS, sin tomar en cuenta la licencia sin goce de haberes que expresamente solicitó a las instancias que corresponde, recurso jerárquico que a la fecha no tiene respuesta.

Cabe señalar que la sanción de destitución no emergió de un proceso administrativo disciplinario en el cual se hubiera respetado todas las garantías del debido proceso, no fue notificada con el inicio de ningún proceso administrativo, ni se le dio la oportunidad de ofrecer pruebas, adoptándose la sanción de manera discrecional, arbitraria y unilateral, afectando no solo las garantías mínimas del debido proceso, sino su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral. Hechos estos que no obstante haber sido reclamados ya casi un año atrás desde la interposición de su recurso jerárquico, la autoridad demandada no emitió ninguna resolución expresa resolviendo cada uno de los agravios denunciados en el recurso de impugnación.

Consiguientemente, el acto arbitrario resulta ser la omisión de pronunciamiento por parte del Director de la CPS a las cuestiones planteadas en el fundado recurso jerárquico que se encuentra vinculado a los derechos que le asisten dada su condición de mujer, madre, cabeza y sostén de su familia, habiendo sufrido durante todo este tiempo las consecuencias socio-económicas que produce un despido arbitrario, sin previo proceso; privándosele de proveer los recursos necesarios para la subsistencia a su familia y cubrir sus deudas, situación que se agravó en su familia durante esta crisis sanitaria por la pandemia del COVID-19.

Inobservando con dicha actuación las premisas establecidas en la Norma Suprema y las Convenciones Internacionales sobre los derechos humanos, omitiendo además realizar un control de los actos del inferior, incurriendo de esa manera la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CPS, en actos omisivos e indebidos, negando su derecho a la doble instancia. Concluyendo que cualquier acto emanado del Estado o de las instituciones públicas como es la CPS, debe respetar las garantías del debido proceso y tratándose de mujeres la garantía debe ser reforzada. Dicho esto, la tramitación de un recurso jerárquico, no es ajena a esta regla, puesto que en todo momento debe de respetarse las garantías del debido proceso en su vertiente a la defensa, no pudiendo justificar su omisión en una supuesta falta de regulación interna o cualquier otra causa. Ahí la relevancia constitucional que tiene la omisión de pronunciamiento a través de una resolución expresa como lo requiere el caso.

En tal sentido, la Corte Interamericana señaló que la aplicación del debido proceso no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.

Desconoce cuál es el hecho concreto por el que fue sometida a un proceso sancionador y cuál la falta que hubiere incurrido, ya que no existe auto de apertura de proceso y tampoco un periodo probatorio, más al contrario se le sancionó de manera directa con la destitución del cargo, sin darle la oportunidad de plantear los recursos de impugnación con dicha sanción en la forma que prevé la Constitución Política del Estado y los Pactos internacionales, si ahora reclamó a través de un recurso jerárquico, ello no emerge de un proceso administrativo o sancionatorio, sino contra las medidas de hecho que devienen del Memorándum de destitución y la ilegal resolución de revocatoria.

Por ello ante groseras violaciones a sus derechos humanos acudió a la presente acción de tutela con la finalidad de que la justicia constitucional obligue a la autoridad demandada a corregir las irregularidades y arbitrariedades que se vienen cometiendo en su contra.

Como se pudo evidenciar al haberse emitido una sanción de destitución del cargo sin que se le hubiera respetado las garantías mínimas del debido proceso que vulnera conexamente el núcleo esencial de otro derecho fundamental como es la estabilidad laboral vinculada a la dignidad.

Finalmente, al no encontrarse ejecutoriada la sanción de despido arbitrario a través del Memorándum 1115/2019, ni la resolución de revocatoria debido a que acudió oportunamente a los recursos administrativos que le otorga la Ley del Procedimientos Administrativo, como es el revocatorio y el jerárquico este último que no fue resuelto a través de una resolución expresa, por lo que se presume el silencio administrativo favorable a su persona que impide pueda seguir cesante.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes a la defensa, a la impugnación, a recurrir, a la tutela judicial efectiva, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social, citando al efecto los arts. 17.1, 46.1.2, 49.III, 22, 45, 46.I.2, 115.II, 117.I, 119.II, 180.II y 256 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 2 incs. b), c), d), f) y h), 22, 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 7 del Protocolo Adicional a la CADH; y, 14.3 incs. a), b), c), d), e) y 5 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Que la autoridad demandada resuelva el recurso jerárquico planteado a través de una resolución expresa, fundamentada, motivada y congruente, aplicando criterios con perspectiva de género y enfoque interseccionalizado dadas las circunstancias de vulnerabilidad y discriminación por su condición de mujer; b) Su reincorporación inmediata a su fuente de trabajo y el pago de todos sus salarios devengados desde el momento de la desvinculación arbitraria hasta su efectiva restitución; y, c) Se condene a la reparación integral del daño por el arbitrario proceder y a las costas a ser averiguables en ejecución de fallo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de diciembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 185 a 197 vta., presentes la impetrante de tutela, la autoridad demandada y el tercero interesado, todos asistidos de sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La solicitante de tutela, a través de su abogado, se ratificó in extenso en su demanda de acción de amparo constitucional y ampliando la misma, señaló que: 1) La problemática constitucional traída a esta acción de defensa, consiste en determinar la medida de hecho sobre su destitución del cargo, en la que se demostró que el Administrador de la CPS Regional Sucre, a través de actos arbitrarios quebrantó los derechos fundamentales y garantías constitucionales que le asisten; actos arbitrarios que no fueron corregidos ni controlados por el Director General Ejecutivo de la referida institución, como era su deber y obligación; puesto que fue sancionada con la destitución del cargo, sin haber sido previamente oída; 2) La acción tutelar fue interpuesta contra el Director General Ejecutivo de la CPS, en virtud a la omisión arbitraria de pronunciamiento del recurso jerárquico planteado en su oportunidad; 3) El 20 de enero de 2020, en la ciudad de Sucre se presentó y se remitió a través del Courier “Libertad Expres Courier”, con guía 14256 a la ciudad de La Paz, el fundado y motivado recurso jerárquico en el cual se denunció una serie de agravios y se expuso los derechos fundamentales lesionados; y, 4) Planteado el recurso jerárquico el Director General Ejecutivo de la CPS, incurrió en una demora inaceptable por no haber resuelto el fondo del recurso formulado dentro del plazo establecido, no existiendo un pronunciamiento fundamentado, motivado y congruente a cada uno de los agravios formulados en el recurso jerárquico, habiendo transcurrido casi un año desde que se incoó la referida impugnación.

Ante las preguntas efectuadas por la Sala Constitucional, la accionante manifestó que el recurso jerárquico fue planteado ante el Director General Ejecutivo de la CPS, constando dicho extremo por el sello y cargo de recepción del Courier, empresa ésta que presentó a la institución en Nuestra Señora de La Paz, el 21 de enero de 2020.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

José Fernando Antelo Hurtado, Director General Ejecutivo de la CPS, mediante informe escrito presentado el 22 de diciembre de 2020, cursante de fs. 178 a 184, en audiencia manifestó lo que sigue: i) La accionante se limitó a realizar una narración de varios hechos, los mismos que no fueron expuestos en forma clara y precisa, incumpliendo los requisitos establecidos en el Código Procesal Constitucional; ii) En la demanda de acción de amparo constitucional no existe relación de causalidad entre el hecho que sirve de fundamento y la lesión causada al derecho, mucho menos se tiene una relación de causalidad entre las acciones de la autoridad demandada y los derechos supuestamente vulnerados; iii) La propia impetrante de tutela manifestó y confesó expresamente que fue el Administrador Regional Sucre de la CPS, quien dispuso su desvinculación de la institución y no así el Director General Ejecutivo hoy demandado; extremo que es evidente conforme se tiene del Memorándum 1115/2019; tal es así que, el Administrador de la CPS Regional Sucre, no se encuentra en Sala siendo que la misma accionante lo denunció como la autoridad que lesionó sus derechos, lo que hace improcedente esta acción de defensa; iv) Al ser las administraciones regionales unidades desconcentradas de la CPS, la gestión de sus recursos humanos es de plena y exclusiva responsabilidad de cada una de ellas; v) La impetrante de tutela no mencionó los verdaderos motivos de su desvinculación puesto que en atención a una denuncia penal por la presunta comisión de delitos la Juez de Instrucción Anticorrupción y Violencia Contra la Mujer Segunda del departamento de Chuquisaca, en aplicación del art. 325 del Código de Procedimiento Penal (CPP), mediante Auto de 14 de agosto de 2019, determinó la aplicación de medidas sustitutivas a la detención preventiva de la accionante, lo que demostró sin lugar a dudas que los motivos de la desvinculación de la trabajadora se debió a que la misma incurrió en la presunta comisión de delitos que afectan directamente a la CPS, proceso penal que se encuentra en etapa de acusación para juicio oral; vi) La solicitante de tutela ante el Memorándum de desvinculación interpuso recurso de revocatoria siendo atendido mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2019, notificado a la parte interesada el de 6 de enero de 2020; emitiéndose posteriormente el Auto de 21 de enero de 2020, por el que se declaró la ejecutoria de la Resolución del Recurso de Revocatoria, en virtud a que la hoy impetrante de tutela no interpuso recurso jerárquico contra el mencionado fallo, siendo notificada de manera personal con dicho actuado procesal el 23 de enero de 2020; vii) Asimismo ante su desvinculación la trabajadora en aplicación de los Decretos Supremos (DDSS) 28699 de 1 de mayo de 2006 y 0495 de 1 de mayo de 2010, podía acudir ante la Jefatura Departamental del Trabajo a fin de que dicha instancia resuelva la problemática traída a colación; viii) En la presente acción de defensa la accionante solicitó la reincorporación a su fuente laboral; sin embargo, la autoridad judicial por Auto de 15 de octubre de 2019, prohibió de forma expresa que la trabajadora se apersone a la CPS; ix) Es importante señalar que la solicitante de tutela refirió que pidió licencia sin goce de haberes, entre tanto dure el tiempo de su medida precautoria, misma que según manifestó, no mereció respuesta alguna; al respecto, dicha afirmación resulta falsa puesto que el Director General Ejecutivo de la CPS mediante Resolución expresa 56/2019 de 31 de diciembre, negó la solicitud de la mencionada trabajadora; y, x) Tomando en cuenta el principio de inmediatez la Resolución de Recurso de Revocatoria le fue notificada a la impetrante de tutela el 23 de enero de 2020, precluyendo en consecuencia el plazo para la activación de los mecanismos de defensa. Por todo lo argumentado, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

El Tribunal de garantías preguntó a la autoridad demandada, cuándo tuvo conocimiento del recurso jerárquico interpuesto por Sandra Karina Medrano Ortiz de Herbas; al respecto el demandado señaló que conforme al sello de recepción el mismo fue presentado en la Secretaría de la Dirección General Ejecutiva de la CPS el 21 de enero de 2020, refiriendo que no tenía sentido resolverse dicha impugnación, debido a la existencia del Auto de ejecutoria; por lo que, no se dio respuesta al mismo. Además de indicar que el plazo de vencimiento del recurso jerárquico era el 20 de enero de 2020, de acuerdo al art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), el cual debió ser presentado ante la misma autoridad, no siendo aplicable el plazo de distancia. Aclarando que el 21 del mes y año citados, la Administración CPS Regional Sucre, emitió la Resolución de ejecutoria y paralelamente llegó a la Dirección General Ejecutiva el recurso jerárquico, notificándosele la ejecutoria por ser extemporánea la presentación de dicha impugnación.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Víctor Hugo Durán Flores, actual funcionario de la CPS, manifestó que ingresó a la institución de referencia por convocatoria pública, encontrándose en la audiencia de esta acción de defensa sin abogado.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 121/2020 de 22 de diciembre, cursante de fs. 198 a 200 vta., concedió en parte la tutela solicitada, respecto al derecho al debido proceso en sus vertientes a la defensa, a recurrir, a la tutela judicial efectiva, disponiendo que José Fernando Antelo Hurtado, Director General Ejecutivo de la CPS, en el plazo de diez días hábiles resuelva el recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante, bajo conminatoria de activarse los mecanismos coercitivos establecidos en el art. 40.II del Código de Procedimiento Constitucional (CPCo), con relación al art. 17 de dicha normativa; y sin ingresar al fondo denegó la tutela impetrada en cuanto a la reincorporación laboral y al pago de salarios devengados; fundando su fallo en los siguientes argumentos: a) La legitimación pasiva de la autoridad demandada se encuentra justificada en razón a que el núcleo central de la problemática de esta acción tutelar es la omisión de pronunciamiento respecto al recurso jerárquico planteado por la ahora solicitante de tutela; situación que ya fue analizada a tiempo de la admisión de esta acción de defensa; b) En cuanto a la inexistencia de relación de causalidad entre el presunto acto arbitrario y las lesiones denunciadas que hubiesen sido emitidas por el Administrador de la CPS Regional Sucre, se tiene también que dichos aspectos ya fueron analizados en la admisibilidad y no constituyen causales de improcedencia propiamente dicha, ya que éstas se encuentran reguladas en el Código Procesal Constitucional y en la jurisprudencia; c) En relación a la improcedencia por subsidiariedad en razón a que el recurso jerárquico hubiese sido planteado extemporáneamente y por tanto no se habría hecho uso oportuno de esos mecanismos, no se tiene acreditado aquella extemporaneidad por cuanto existe un recurso jerárquico que no fue declarado extemporáneo y solo se tiene manifestado que la mencionada impugnación fue recibida el 21 de enero de 2020, pero que en la misma fecha se emitió el Auto de ejecutoria; d) Dando por superado lo alegado respecto a la improcedencia de esta acción de amparo constitucional, se ingresó a analizar el fondo de la problemática que está relacionada con la sanción impuesta a la accionante sin un debido proceso, y que ante la activación del recurso jerárquico la autoridad demandada no hubiese efectuado pronunciamiento alguno; al respecto, atendiendo los antecedentes que originaron la impugnación se tiene una desvinculación laboral por inasistencia injustificada a su fuente laboral sin haber sido sometida a proceso interno como tal, refiriendo a su vez la impetrante de tutela, que su inasistencia se debió a una determinación judicial que le impidió concurrir a su fuente de trabajo; en tal razón, la omisión de resolver el recurso jerárquico afecta al derecho a la defensa de la solicitante de tutela, adquiriendo relevancia por las connotaciones que tiene dicha omisión; e) El derecho a la impugnación se constituye también en un derecho fundamental y una garantía, la cual está vinculada con el derecho a la defensa, puesto que está destinada a garantizar la revisión de lo resuelto por el inferior por un tribunal o autoridad superior, como vendría a ser en este caso, lo determinado por el Administrador de la CPS Regional Sucre, en el recurso de revocatoria; por lo que, habiéndose activado el recurso jerárquico debía merecer un pronunciamiento por parte del Director General Ejecutivo de dicha institución, sin que la desconcentración institucional alegada pueda constituirse en un obstáculo que inviabilice ese derecho de recurrir, y si bien es evidente que la norma establece que el recurso jerárquico debe plantearse ante la autoridad que emitió la resolución impugnada; empero, bajo el principio de informalismo que rige el derecho administrativo, el hecho de haberse dirigido erróneamente o haber presentado directamente ante el superior jerárquico no puede constituirse en un obstáculo; puesto que, lo que interesa es que se activó el mecanismo de defensa y una vez activado el recurso, la autoridad jerárquica tiene la obligación de emitir un pronunciamiento, sin que exista la posibilidad de un rechazo por silencio ni in limine, como se pretende al sostener que el mismo día se emitió el Auto de ejecutoria y que por lo tanto, no tendría relevancia pronunciarse sobre la indicada impugnación; f) Toda esta situación y la falta de resolución del recurso jerárquico, hace ver que efectivamente se lesionó el derecho al debido proceso vinculado con el derecho a la defensa, el derecho a impugnar o recurrir las determinaciones, porque no basta que se reciba el recurso impugnatorio, sino que éste debe merecer un pronunciamiento a través de una resolución, en observancia al principio de la tutela judicial efectiva; por lo cual, corresponde adoptar los mecanismos para la reparación de estas vulneraciones a los derechos fundamentales de la impetrante de tutela; y, g) Por otro lado, se hizo referencia a que el recurso jerárquico emergió del Memorándum de agradecimiento de servicios ARRS- 1115/19, el cual dispuso una destitución arbitraria sin haberse realizado un proceso previo; por lo que, piden que al conceder la tutela se disponga su reincorporación laboral y el pago de los sueldos devengados; sin embargo, teniendo en cuenta que esta Sala, encontró ser evidente la falta de resolución del recurso jerárquico y por lo tanto dispondrá la concesión de tutela respecto al derecho al debido proceso en su componente el derecho a la defensa, el derecho a recurrir y la tutela judicial efectiva, no impele analizar mucho menos disponer lo concerniente a la reincorporación laboral y pago de sueldos devengados; correspondiendo en consecuencia denegar con relación a estos últimos, sin ingresar en sus análisis de fondo.