SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0616/2021-S4

La solicitante de tutela denunció como lesionados el derecho al debido proceso en sus vertientes a la defensa, a la impugnación, a recurrir, a la tutela judicial efectiva, así como a sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social; toda vez que, la autoridad demandada, no obstante haber tenido conocimiento del recurso jerárquico plantado por la impetrante de tutela, en el plazo establecido por ley, ésta no emitió ninguna resolución expresa resolviendo cada uno de los agravios denunciados en el mencionado recurso de impugnación.

III.1. El principio de informalismo y las sub reglas jurisprudenciales aplicables en materia administrativa

La SCP 0576/2019-S3 de 9 de septiembre, nombrando a la SCP 0614/2018-S4 de 2 de octubre, señaló que: “El art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), regula determinados principios generales que rigen la actividad administrativa, entre ellos, el ‘Principio de Informalismo’, que a decir del inciso l) de la norma jurídica citada, consiste en que ‘la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, pueden ser excusadas y ello no interrumpe el procedimiento administrativo’.

Este es uno de los principios rectores del procedimiento administrativo, reconocido tanto por la doctrina, como por nuestra legislación, conforme se anotó precedentemente, por ello ha sido desarrollado y analizado de manera amplia por la jurisprudencia constitucional, así, en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, cuyo entendimiento fue reiterado y asumido en la SC 0992/2005-R de 19 de agosto y la SCP 1736/2012 de 1 de octubre, se expresó el siguiente razonamiento: ‘...el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados...’.

Por otra parte, en la SC 0022/2004-R de 7 de enero, en un caso en que los recurrentes accionaron las vías recursivas administrativas en forma errónea ante una autoridad que no correspondía, se expresó el siguiente razonamiento: ‘...en base al principio de informalismo que rige a trámites administrativos, pudo asimilarse al recurso de Revocatoria previsto por las normas de los arts. 140 y 141 LM y 9.II del DS 26139, 67 y siguientes del DS 26115; luego, los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita una resolución respecto de su solicitud, presentando en forma equivocada ante una instancia incompetente como es el Concejo Municipal, el 30 de julio del mismo año, «Recurso de Revocatoria, bajo alternativa de Recurso Jerárquico», (incluso en su memorial de amparo, mencionan que interpusieron el ‘Recurso Jerárquico de Revocatoria’ que es inexistente en nuestras normas procesales administrativas), éste recurso sobre la base del mencionado principio de informalismo, pudiera asimilarse al recurso jerárquico, por lo que luego de haber declinado competencia el Concejo, el Asesor de la alcaldía, emitió informe legal en sentido de que no correspondía resolver el recurso por ser extemporáneo, siendo lo correcto que al estar formulado el recurso, se ordene la remisión de todos los antecedentes a la Superintendencia de Servicio Civil, para que ésta con jurisdicción propia defina lo que corresponda en este asunto’.

Como se tiene señalado, los antecedentes jurisprudenciales descritos son ilustrativos de que, en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; en ese sentido, la SCP 0752/2013-L de 30 de julio, estableció como manifestaciones prácticas del mencionado principio, a los siguientes: ‘...a) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones; b) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; c) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; d) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y, e) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término’.

Se señala que, el principio de informalismo rige a favor del administrado y no a favor de la administración, quien más bien está obligada al cumplimiento de todas las formalidades establecidas en las normas a ser aplicadas en su relación con las personas, pues la misma no podría invocar este principio para eludir el cumplimiento de sus obligaciones dejando así de cumplir con las exigencias que el orden jurídico le impone o para dejar de acatar las reglas del procedimiento” (las negrillas son nuestras).

III.2. El debido proceso en su componente del derecho a la impugnación

La SCP 0140/2012 de 9 de mayo, entre sus fundamentos jurídicos, estableció que: “La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158)

2. El derecho de recurrir '…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona' (párrafo 158).

3. Independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)”.

Por su parte la SCP 0275/2012 de 4 de junio, asume los siguientes entendimientos:“…La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada”.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante denunció como lesionados el derecho al debido proceso en sus vertientes a la defensa, a la impugnación, a recurrir, a la tutela judicial efectiva, así como a sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social; toda vez que, la autoridad demandada, no obstante haber tenido conocimiento del recurso jerárquico plantado por la impetrante de tutela en el plazo establecido por ley, el demandado no emitió ninguna resolución expresa resolviendo cada uno de los agravios denunciados en el mencionado recurso de impugnación.

Conforme a los antecedentes que acompañan esta acción de defensa se tiene que el Administrador de la CPS Regional Sucre, sin juicio previo emitió el Memorándum de Agradecimiento de Servicios ARSR-1115/19, por el que se le sancionó a Sandra Karina Medrano Ortiz de Herbas con la destitución de su fuente laboral, como Encargada de Contrataciones y Archivos de la referida institución, por un supuesto abandono de funciones, amparando su decisión con base al art. 7 del DS 1592, cuando a decir de la impetrante de tutela, ésta solicitó licencia sin goce de haber, en razón a que la CPS le instauró un proceso penal en su contra por los supuestos delitos de incumplimiento de deberes y conducta antieconómica, en el que se le impuso su detención domiciliaria, motivo que le impidió asistir a su fuente de trabajo.

Ante la determinación de su destitución, el 11 de diciembre de 2019, impugnó su agradecimiento de servicios, a través del recurso de revocatoria del cual emergió la Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2020, emitida por el Administrador de la CPS Regional Sucre, quien según manifiesta la impetrante de tutela, inobservó las garantías del debido proceso, relacionadas con un juicio previo y el derecho a la defensa, rechazando aquella impugnación, manteniendo incólume el acto administrativo refutado, confirmando el Memorándum de Agradecimiento de Servicios 1115/2019, habiendo sido notificada con la Resolución de referencia el 6 de enero de 2020, por cuyo efecto, interpuso recurso jerárquico contra la misma, que fue presentado el 20 de enero de 2020, ante el Director General Ejecutivo de la CPS, a través del servicio postal "Libertad Express Courier" con guía 14256, recurso en el que denunció como agravios la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la estabilidad laboral, argumentando en lo principal que la sanción de destitución impuesta no emergió de ningún proceso sumario administrativo iniciado en su contra y si éste hubiese existido jamás fue de su conocimiento; por lo que, cuestionó la decisión discrecional asumida por el Administrador de la CPS Regional Sucre, observando también en dicho recurso el hecho de no haberse tomado en cuenta la licencia sin goce de haberes, que expresamente solicitó a las instancias correspondientes, sin tener respuesta alguna a ésta.

Previamente a ingresar al análisis de fondo de la problemática venida en revisión, corresponde exponer cuál la naturaleza y alcances de la acción de amparo constitucional, en ese sentido se tiene que esta acción de defensa se constituye en un proceso constitucional diferente, con un objeto específico, que se materializa en la protección y/o restablecimiento de derechos fundamentales y garantías constitucionales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiriendo las características de sumariedad e inmediatez en su tutela, y de generalidad, pudiendo ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva; configurándose en consecuencia, como mecanismo de protección, frente a la restricción, supresión o amenaza de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de toda persona; siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de estos.

Resaltada que fue la naturaleza jurídica de esta acción tutelar e ingresando al estudio de fondo del caso venido en revisión, se advierte que la problemática central de esta acción de amparo constitucional radica en la falta de resolución del recurso jerárquico planteado por la accionante, quien refiere que pese a que la autoridad demandada tuvo conocimiento de aquella impugnación éste no procedió a considerarlo y menos resolverlo a través de una resolución expresa, motivada, fundamentada y congruente que dé respuesta a todos los agravios expuestos en dicha impugnación, aplicando según lo peticionado por la impetrante de tutela, criterios con perspectiva de género y enfoque interseccionalizado.

Al respecto, de los elementos fácticos y de la documentación adjunta a esta acción de defensa, se tiene primeramente que ante la emisión del Memorándum de Agradecimiento de Servicios ARSR-1115/19, por supuesto abandono de funciones, entregado a la hoy accionante, ésta última planteó recurso de revocatoria, mismo que fue resuelto por el Administrador de la CPS Regional Sucre, mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2020, rechazando la referida impugnación y manteniendo incólume el citado Memorándum de Agradecimiento de Servicios; determinación que se advierte no fue dada dentro de ningún proceso sumario alguno, sino como consecuencia única de la impugnación a la emisión del memorándum de destitución de la accionante, tal es así que la propia Resolución de Recurso de Revocatoria, no refiere en ninguna de sus partes el inicio y prosecución de algún proceso sumario administrativo instaurado contra la solicitante de tutela, más al contrario en su parte resolutiva, la autoridad que resolvió dicho recurso amparó su decisión con base a la normativa legal inserta en la Ley de Procedimiento Administrativo, como en el DS 27113 de 23 de julio de 2003 –Reglamento a la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo–; determinándose su ejecutoria por Auto de ejecutoria de 21 de enero de 2020, en virtud a que según refriere el Administrador Regional de la CPS Sucre, “la sumariada” Sandra Karina Medrano Ortiz de Herbas, no hubiera interpuesto recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2020, en el plazo establecido en el art. 22 del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por su similar 26237 de 29 de junio de 2001, que contempla un plazo de tres días hábiles a partir de la notificación con la Resolución que resuelve la revocatoria para que el procesado interponga recurso jerárquico; plazo éste que se encuentra previsto para procesos sumarios internos instaurados contra los servidores públicos; situación que no acontece en el caso que se analiza, por cuanto la destitución del cargo de la accionante emergió de una decisión exenta de un proceso sumario. En tal sentido, tomando en cuenta la normativa aplicable en la Resolución de Recurso de Revocatoria, cual es la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, corresponderá contemplar la misma ley para el cómputo de plazo para la interposición del recurso jerárquico que se encuentra establecido en el art. 66 de la LPA.

De lo expuesto se advierte que dicho precepto legal establece que el recurso jerárquico debe ser planteado en el término de diez días hábiles siguientes a su notificación con la resolución que resolvió el recurso de revocatoria, en tal sentido, considerando que la resolución emitida en el recurso de revocatoria fue notificada a la impetrante de tutela el 6 de enero de 2020, se tiene que el plazo para la interposición del recurso jerárquico, concluía el 20 de igual mes y año; con tal antecedente, de la prueba adjunta a la presente acción de defensa, se evidencia que Sandra Karina Medrado Ortiz, presentó dicho recurso el 20 de enero de 2020, a través del servicio postal “Libertad Expres Courier”, con guía 14256, para ser entregado en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, ante el Director General Ejecutivo de la CPS, documento que cuenta con el cargo de recepción en oficinas de la CPS el 21 de enero de 2020.

Ahora bien, sobre este punto, cabe precisar y referir que si bien el recurso jerárquico fue presentado de manera directa ante el Director General Ejecutivo de la CPS, y a través de un servicio de Courier, cuando ciertamente, conforme lo expresamente establecido en el art. 66.II de la LPA, debió ser planteado ante la autoridad que conoció y resolvió el recurso de revocatoria, para que éste eleve ante la MAE –Director General Ejecutivo de la CPS- para su conocimiento y resolución conjuntamente los antecedentes correspondientes; sin embargo, no es menos evidente que la interposición del mencionado recurso jerárquico, independientemente del lugar y la forma en como fue presentado, cumplió su finalidad de refutar la resolución en el plazo de los diez días contemplados para este tipo de impugnación, aún haya sido recibido por una empresa de servicio postal, puesto que no es de desconocer que los Servicios Postales no básicos que aglutinan todas las empresas de Couriers que operan en el territorio nacional, están regulados por normas legales inherentes a la materia y por la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes (ATT), en tal virtud, la fecha de recepción de aquel documento por parte de la empresa de Courier “Libertad Expres Courier”, se tiene por válida a efectos del cómputo de los diez días para la interposición del recurso jerárquico, puesto que dicho Servicio actuó como fedatario de la recepción del recurso jerárquico extrañado por la CPS; cabe recordar y analizar que de haberse presentado la referida impugnación en la misma fecha ante la autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, de igual manera ésta autoridad tenía la obligación de remitir el citado recurso a la instancia superior cual es la MAE de la CPS, que se encuentra en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, llegando a la misma finalidad, con la que se arribó haciendo uso del referido Servicio Postal.

Bajo todo lo analizado, corresponde a la justicia constitucional considerar que el memorial que contiene el recurso jerárquico de la accionante, presentado el 20 de enero de 2020, según consta del cargo de recepción de la empresa “Libertad Expres Courier”, y recibido por la CPS el 21 de igual mes y año, además de cumplir con el mecanismo de defensa dispuesto en la normativa legal vigente en materia administrativa, observó el plazo de los diez días establecidos por ley para su presentación; empero, al no ser considerado por la autoridad ahora demandada, por una supuesta presentación extemporánea, no obstante ser de su conocimiento, inobservó el principio de informalismo contemplado en el art. 4 inc. l) de la LPA, que establece: “La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo”, así como las sub reglas desglosada por la jurisprudencia constitucional mencionadas en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; advirtiendo que, en materia administrativa y específicamente en cuanto a los recursos administrativos bajo el resguardo del principio de informalismo, debe tomarse en cuenta, que: 1) No es preciso calificar jurídicamente las peticiones; 2) Los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; 3) La administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; 4) La equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y, 5) Si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recurso ha sido interpuesto en término” (las negrillas son nuestras).

En tal sentido, de lo expuesto correspondía al demandado corregir la equivocación formal en la que incurrió la ahora impetrante de tutela, considerando que tal inobservancia no afecta a la procedencia de la pretensión de fondo; respecto de la revisión de lo resuelto por la autoridad inferior a través de la Resolución de Recurso de Revocatoria 001/19.

Consiguientemente, la actuación de la autoridad demandada, estuvo enmarcada a una mera formalidad que imposibilitó la materialización del tratamiento de fondo de la problemática llevada a su jurisdicción, pese a ser una obligación ineludible de la instancia de alzada conocer y pronunciarse de manera expresa, fundamentada y motivada, sobre todos los agravios expuestos en el citado recurso jerárquico.

Bajo ese contexto, se advierte que a partir de haber tenido conocimiento la autoridad demandada del recurso jerárquico, no emitió ninguna resolución con relación a la petición concreta de esta impugnación, evidenciándose de manera expresa que el demandado no efectuó pronunciamiento alguno por ser extemporáneo, disponiéndose posteriormente una arbitraria ejecutoria de la resolución emitida como consecuencia del recurso de revocatoria; ejecutoria que procedió por errores meramente formales que no pueden estar por encima del derecho que le asiste a la administrada a recibir un pronunciamiento sobre su recurso de impugnación; concluyéndose en consecuencia, que ante la falta de respuesta de la autoridad demandada, se vulneró su derecho al debido proceso en sus elementos de defensa, impugnación, a recurrir y a la tutela judicial efectiva, entendiéndose ésta última como el derecho de toda persona a que una vez activada una acción o un recurso, la autoridad debe desarrollar el procedimiento y culminar con un pronunciamiento; ya que obrar de manera diferente se deja en incertidumbre a la parte recurrente, obstaculizándose con ello la posibilidad de activar otros mecanismos para la defensa de su derechos. Situación ésta que al ser evidente en el caso que se analiza, amerita la concesión de la tutela solicitada.

Respecto de la denuncia de la lesión de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; no corresponde emitir pronunciamiento alguno, conforme los fundamentos expuestos en el presente fallo constitucional; toda vez que, la lesión que se alega sobre los mismos, dependerá del pronunciamiento de fondo a emitirse por la autoridad demandada a través de la resolución del recurso jerárquico.

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera correcta.