IV. FUNDAMENTOS JURIDICOS
IV.1 Naturaleza de la Demanda de Nulidad de Título Ejecutorial;
De conformidad a los arts. 186 y 192-2 de la C.P.E. y 36-2 de la Ley Nº 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental, conocer y resolver, en única instancia, las demandas de Nulidad y Anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de procesos agrarios, que les hubieran servido de base para su emisión; estando éste Tribunal Agroambiental facultado para examinar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento; correspondiendo identificar si existieren, los vicios de nulidad acusados en la demanda.
En principio, es menester señalar que el Título Ejecutorial, es por esencia el resultado de un acto administrativo que se emite por autoridad competente luego de haberse tramitado el respectivo proceso administrativo acorde a las normas agrarias vigentes durante el desarrollo del proceso administrativo o de saneamiento, cuya validez y eficacia puede ser objeto de cuestionamiento por la persona que se sienta agraviada a través de la acción de nulidad de Título Ejecutorial y del proceso que sirvió de base para su emisión.
Asimismo, corresponde puntualizar que éste tipo de demandas, por su naturaleza se tramitan en la vía ordinaria de puro derecho, por lo que debe estar planteada en forma coherente y precisa, exponiendo las razones por las que considera que ha existido violación del orden público; la fundamentación debe ser vinculada al tipo de vicio de nulidad que se acusa, en este sentido, en el caso presentado, la parte actora debe probarla ausencia de causa denunciado; para un mejor entendimiento, a fin de ingresar al análisis de lo acusado por la parte actora, se hace necesario definir cada una de las causales de nulidad que se invocan en la demanda.
Resulta importante también, diferenciar entre lo que constituye una demanda Contenciosa Administrativa y la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial; ya que la primera, tiene por finalidad ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por la autoridad administrativa (INRA), en ejercicio de sus competencias, revisando si dicho proceso administrativo se adecuó en cuanto a su tramitación a las normas que lo regulan y si el acto de decisión se ajusta a derecho; aspectos que no pueden ser nuevamente revisados a través de una demanda de Nulidad de Título Ejecutorial como la que se examina, en la que se busca determinar, si el acto final del proceso de saneamiento (Título Ejecutorial) no es compatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento, por lo que la revisión y consideración de los actos administrativos, en toda demanda de Nulidad de Título Ejecutorial, han de circunscribirse a lo estrictamente esencial y a solo fin de determinarse si quedan probadas o no las causales de nulidad invocadas en la demanda, sin desconocer de acuerdo a la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional de considerar su admisión o rechazo de la prueba adjunta a este tipo de demandas tal cual hemos considerado.
Entre los argumentos de la parte demandada, los mismos indican que existe contradicción y confusión, por que los demandantes son copropietarios de Clavert Gutiérrez Zambrana (+), quien fue el que participio del proceso de saneamiento, al respecto debemos indicar, que de acuerdo al principio de acceso a la justicia y sobre todo relevancia constitucional, a los antecedentes y argumentos presentados, se trata de un solo predio denominado antiguamente "Los Tajibos", y como beneficiaria Margarita Zambrana Vda. de Gutiérrez quien adquirió el predio de Rodolfo Suárez Rueda y Carol del Carmen Banzer de Suárez quienes adquirieron del titular inicial Rodolfo Suarez Justiniano, quienes individualizaron en los predios "Los Tajibos I" y "Los Tajibos", al margen de suscribir un documento de división voluntaria entre las partes para proceder al saneamiento administrativo en el cual se los identificó como poseedores legales, es por estas razones que dicho proceso administrativo y su respectiva titulación, deben ser revisadas en este ámbito jurisdiccional en aplicación a lo previsto por el art. 50 de la Ley Nº 1715.
IV.2. Planteamiento de los Problemas Jurídicos de la Demanda .
En la presente demanda de Nulidad de Títulos Ejecutoriales, conforme a los argumentos de la parte demandante, el Tribunal Agroambiental resolverá sobre los siguientes planteamientos o problemas jurídicos: 1) Calificación de la Función Social con actividad ganadera; 2) Omisión del Antecedente Agrario; 3) Infundada asignación de mejoras agrícolas y 4) Ausencia de causa como vicio de nulidad.
IV.3. Fundamentación normativa. -
IV.3.1 Sobre la calificación de la Función Social con actividad ganadera; de acuerdo al art. 2 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 que señala: "..la Pequeña Propiedad, la Propiedad Comunaria y la Tierras Comunitarias de Origen TCO, cumplen una Función Social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o desarrollo económico de su propietario, pueblo y comunidades indígenas de acuerdo a su uso mayor de la tierra...." diferente a la Función Económica Social que es: "el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como de la conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario...".
"La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso..."
"En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomara en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las área silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado.." "La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra en producción; en propiedades ganaderas la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente..."
El art. 41 de la Ley N° 1715 clasifica la propiedad agraria y señala: "2. La Pequeña Propiedad es la fuente de recursos de subsistencia del titular y su familia. Es indivisible y tiene carácter de patrimonio familiar inembargable.."
"La Mediana Propiedad es la pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando medios técnicos mecánicos, de tal manera que su volumen principal de producción se destine al mercado..."
"II. Las características y, si fuere el caso, las extensiones de la propiedad, sin afectar el derecho propietario de sus titulares, serán considerados las zonas agroecológicas, la capacidad de uso mayor de la tierra y su productividad en armonía con los planes estratégicos....".
Art. 64 (Objeto) "El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte...".
Art. 66 (Finalidades) "La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o la función social definida en el art. 2° de esta Ley, por lo menos dos años antes de su publicación, aunque no cuenten con tramites agrarios......."
La Disposición Transitoria Séptima de la Ley N° 3545 dice: "Para los predios con actividad ganadera se tomará en cuenta la relación de cinco (5) hectáreas de superficie por cabeza de ganado mayor......"
De acuerdo al D.S. N° 29215 en su Título V regula la verificación de la Función Social y Función Económico Social; es así que el art. 155 indica: "A efectos de la verificación del cumplimiento de la función social o la función económico social, además de la clasificación dela propiedad, se deberá tomar en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, límites de superficie, características del tipo de propiedad y la correspondencia con la aptitud de uso de suelo... las normas que regulan la función social o función económico social, son de orden público, por lo tanto son de cumplimiento obligatorio...."
Art. 159 (Verificación en Campo e Instrumentos Complementarios). "El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la Función Social o Función Económico Social, siendo esta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria...."
Art. 165 (Verificación de la Función Social) "a) En el caso de la pequeña propiedad ganadera, se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado y la infraestructura adecuada a esta actividad: y....b) En el caso de la pequeña propiedad agrícola, se constatará la residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas de descanso...".
IV.3.2. Sobre el Antecedente Agrario ; con relación a los Antecedentes Agrarios dentro el proceso de saneamiento, se debe tomar en cuenta tal como refiere la normativa agraria en este caso el D.S. N° 29215.
Art. 264 (ámbito de Aplicación). "II. Sera saneada toda propiedad agraria a nivel nacional que cuente con antecedente en Títulos Ejecutoriales o en procesos agrarios en trámite y las posesiones agrarias anteriores al 18 de octubre de 1996..."
Art. 283 (Legitimación). "I. Estarán facultados para presentar solicitudes de saneamiento, las personas que invoquen; Derecho de propiedad, acreditado mediante Título Ejecutorial; Proceso Agrado en trámite, con especificación de datos que sirvan para identificarlo y Posesión anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, debidamente acreditada...."
Art. 292 (Diagnostico) "a) Mosaicado referencial de predios con antecedente en expedientes titulados y en trámite cursantes en el Instituto Nacional de Reforma Agraria..."
Art. 294 (Resolución de Inicio de Procedimiento) "Intimará a propietarios o subadquirentes de predios con antecedentes en Títulos Ejecutoriales..; a beneficiarios o subadquirentes de predios con antecedente en proceso agrarios en trámite a presentarse y acreditar su derecho propietario...; y a poseedores a personarse y demostrar la legalidad, fecha y origen de la posesión...."
Art. 306 (Valoración de Títulos Ejecutoriales) "Titulados"
Art. 308 (Valoración de Proceso Agrarios en Tramite) "procesos en trámite"
Art. 309 (Posesiones Legales) "poseedores legales"
IV.3.3. Infundada asignación de mejoras agrícolas del predio "Los Tajibos" al predio "Los Tajibos I"; Con relación a la asignación de mejoras en la etapa de campo dentro le proceso de saneamiento, se tiene y señala la Normativa Agraria (D.S. N° 29215) de acuerdo a lo siguiente:
Art. 296 (Relevamiento de Información en Campo Tareas) "Esta actividad comprende las tareas de: campaña pública, mensura, encuesta catastral, verificación de la Función Social y Función Económico Social, registro de datos en el sistema y solicitud de precios de adjudiciación..... II. Las personas interesadas tendrán acceso a la información generada en esta actividad.... , pudiendo realizar observaciones a los datos cursantes en dicha información..."
Art. 298 (Mensura) "La mensura se realizará por cada predio y consistirá en la determinación de la ubicación y posesión geográfica, superficie y límites de las tierras que tengan títulos ejecutoriales, antecedente en trámite y de las posesiones; la obtención de actas de ocnfor4midad de linderos.... II. Las superficies que se midan no son definitivas ni declarativas de derechos, sino hasta la dictación de las resoluciones finales de saneamiento..."
Art. 155 (Ámbito de Aplicación y Alcance) "El presente Titulo regula la verificación del cumplimiento de la Función Social aplicable a la Pequeña Propiedad...... y de la Función Económico Social.... en los términos y condiciones establecidas en el artículo 2 de la Ley N° 1715... correspondiente a los procesos de saneamiento....,A efectos de la verificación del cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social, además de la clasificación de la propiedad, se deberá tomar en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, límites de superficie, características del tipo de propiedad..."
IV.3.4. Ausencia de causa; conforme al art. 50.I.2.b. de la Ley N° 1715, como causal de nulidad de Título Ejecutorial, prevé: "ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado" . La SAP S2ª N° 020/2020, al referirse a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por el vicio de ausencia de causa, expresa el siguiente entendimiento: "...al respecto la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 80/2017 de 28 de julio, considera: "(...) los Títulos Ejecutoriales están viciados de nulidad, cuando fueron otorgados por mediar ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; se sustenta en que la causa para la otorgación del derecho propietario por medio del Título Ejecutorial cuestionado, se basa en hechos y en un derecho inexistente o falso, afectándose de esa manera la causa para su otorgación, tomando en cuenta que en su acepción jurídica el término "causa" es "el propósito o razón" que motiva a la autoridad administrativa a reconocer un determinado derecho de propiedad por medio de la emisión del Título Ejecutorial";
Es necesario también poner en antecedente que los procesos de Nulidad de Título Ejecutorial se caracterizan por ser ordinarios de puro derecho; sin embargo debido a los principios del debido proceso, acceso a la justicia es necesario considerar y analizar la prueba adjunta a la demanda; es así que de acuerdo a la línea jurisprudencial especialmente la anunciada en la SAP S2ª Nº 015/2021 de 16 de abril de 2021, refiere con respecto a las declaraciones, memoriales y pruebas adjuntas a la demanda con que se pretende desvirtuar o desconocer lo verificado en el Relevamiento de Información en Campo y los documentos generados y producidos en el mismo dentro del proceso de saneamiento, inicialmente anunciada en la SAP S1ª N° 100/2019 de 17 de septiembre, dejó sentado que "... tomando en cuenta la naturaleza del proceso, las pruebas la constituyen los antecedentes agrarios del proceso de saneamiento, salvo que estas no hubieran sido consideradas por la instancia administrativa..."; este entendimiento fue reforzado y ampliado en la SAP S1ª N° 110/2019 de 14 de octubre, que señaló: "... las demandas de nulidad de Título Ejecutorial, por su naturaleza jurídica, constituyen demandas de puro derecho, en las cuales son sometidas a control de legalidad y análisis, solo las pruebas que cursan en las carpetas del proceso de saneamiento que dieron origen al título acusado de nulo, es decir, toda prueba coetánea al momento de la emisión del título o aquella que siendo posterior se refiera a la falsedad declarada judicialmente de documentación que sirvió de base a la emisión del Título Ejecutorial que se impugne, más no los medios de convicción probatorios sobrevinientes, que cada una de las partes pudieran aportar en esta instancia...."; Dejo ese parámetro jurisprudencial, la prueba acompañada a la demandada, así como al responde, serán valorados de acuerdo a lo que corresponde, tomando en cuenta cuales no fueron identificadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, pese a que tenían la obligación de valorar y analizar y que por omisión o error no lo hicieron, asimismo las pruebas sobrevinientes serán tomadas en cuenta si las mismas son paralelas al proceso de saneamiento de lo contrario o al ser posteriores a la titulación tendrían que ser relevantes y contundentes para demostrar los vicios incoados.