SENTENCIA PLURINACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 009/2019

CONSIDERANDO.- Que, conforme a lo previsto en los arts. 7, 12.I, 186 y 189.3 de la CPE., art. 36.3 de la ley N° 1715, modificada por la ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ.; es competencia jurisdiccional de éste Tribunal Agroambiental efectuar la revisión del proceso administrativo de saneamiento, tanto en sus aspectos formales como sustantivos.

Que, el proceso contencioso administrativo, es una demanda de puro derecho, por medio del cual se somete a control, la legalidad de los actos administrativos de la autoridad administrativa que hubiere lesionado los derechos de los particulares o sus intereses, es decir, se activa cuando hay oposición entre el interés particular frente al interés público, siendo ésa su principal característica. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de la normativa que regula la tramitación del proceso de saneamiento de tierras, y si estas incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento, es decir la resolución final de saneamiento o resolución suprema.

Que, la naturaleza del proceso contencioso administrativo, al tramitarse en la vía ordinaria de puro derecho conforme a los arts. 775 a 781 del Cód. Pdto. Civ., tiene su origen en el art. 354.II del citado adjetivo civil; normativa aplicable en mérito al régimen de supletoriedad prevista en el art. 78 de la ley N° 1715 y la Disposición Final Tercera de la ley N° 439; en ese contexto se extrae que el caso en análisis se sustanciará en base a pruebas pre constituidas, es decir en base al expediente agrario del proceso de saneamiento del predio "23 de Marzo Ichoa" situado en la provincia Carrasco del departamento de Cochabamba; siendo éste, sobre el cual debe recaer el control de legalidad.

Siendo así las características de las demandas de puro derecho y del proceso contencioso administrativo, las pruebas que cualquiera de las partes pudieran presentar en esta instancia, las mismas no ameritan su consideración, puesto que ya se tiene la prueba preconstituida (expediente de saneamiento), en esa lógica no sería razonable quitarle validez a los actos administrativos oportunos por otros medios de convicción generados fuera de la instancia administrativa, a no ser que hubieran sido presentados durante el proceso de saneamiento y que el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA no haya considerado o en su defecto se hayan suscitado nuevos hechos evidentes que por su naturaleza merezcan consideración en esta instancia en virtud al principio de verdad material.

FUNDAMENTOS LEGALES.-

Que de los datos compulsados se establece que el proceso de saneamiento del predio denominado "23 de Marzo Ichoa" parcelas 28 y 29 se efectúo bajo la modalidad de CAT - SAN, teniéndose sus actuados iniciales desde el año 2002 y la resolución administrativa final de saneamiento del año 2015; en consecuencia se colige que la misma se sustanció bajo la C.P.E. abrogada de 1967 y la C.P.E. actual, Ley N° 1715 y su modificatoria Ley N° 3545, Decretos Reglamentarios N° 25763 y 29215.

De acuerdo al art. 108 de la C.P.E., son deberes de las bolivianas y los bolivianos: "1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes". Por su parte el art. 232 de la C.P.E. establece: "La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados "; por su parte el art. 298.II de la misma norma suprema dentro las competencias exclusivas del nivel central del estado en su numeral 22 indica: "Control de la administración agraria y catastro rural".

El art. 395.I de la C.P.E. señala: "La dotación se realizará de acuerdo con las políticas de desarrollo rural sustentable y la titularidad de las ....".

El art. 122 de la C.P.E., manda: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley".

El art. 180.I de la C.P.E. ordena: "La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez".

El art. 11 del D.S. N° 29215 Reglamento a la Ley N° 1715 señala: "Competencia en área Rural. I. Los procedimientos agrarios administrativos serán ejecutados sólo en el área rural. Los predios ubicados al interior del radio urbano de un Municipio que cuente con una Ordenanza Municipal homologada, no serán objeto de aplicación de éstos procedimientos, bajo sanción de nulidad". De la normativa anteriormente referida, con meridiana claridad se establece que todos estamos sometidos a la Constitución Política del Estado y demás normativa infraconstitucional y, siendo que uno de los elementos característicos de toda disposición es la generalidad, corresponde en consecuencia su respeto, aplicación y cumplimiento obligatorio de la normativa en vigencia, tanto por los servidores públicos como por los particulares. Por otro lado, si bien de acuerdo a los arts. 64 y 66 de la ley N° 1715 se entiende que el proceso de saneamiento constituye el perfeccionamiento del derecho propietario de los predios con cumplimiento de la FES o FS según corresponda, no es menos cierto que el proceso de saneamiento debe ser efectuado dentro los parámetros razonables en tiempo y espacio de acuerdo a la normativa en vigencia y con plena competencia a efectos de que los actos administrativos sean plenamente válidos, incuestionables, eficaces y oportunos.

SOBRE LAS VULNERACIONES DE DERECHOS Y AL DEBIDO PROCESO EN EL SANEAMIENTO.-

Previamente debemos establecer que el art. 64 de la Ley N° 1715 define al proceso de saneamiento como un procedimiento técnico jurídico transitorio, destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y que se ejecuta de oficio o a pedido de parte, teniendo como finalidad principal la titularidad de la propiedad agraria, de los procesos que se encuentren con un poseedor, siempre que este cumpla la Función Social y la Función Económica Social; al mismo tiempo deberá revisar antecedentes agrarios y si estos se encuentran viciados pudiendo anular los Títulos Ejecutoriales si se diera el caso; y la conciliación de conflictos si se presentare. En el caso de autos, la Evaluación Técnica Jurídica se realizo de conformidad a lo establecido el D. S. Nº 25763 y el D.S. 29215 vigentes ha momento de realizar el trabajo por el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, constituyéndose en una fase del proceso de saneamiento de la propiedad agraria que comprende simultáneamente los procedimientos de revisión de títulos ejecutoriales y procesos agrarios en trámite e identificación de poseedores legales, efectuándose la verificación de la legalidad en el otorgamiento de los títulos ejecutoríales, siendo el correspondiente informe de evaluación el documento idóneo que contiene el análisis de la existencia de vicios manifiestos de nulidad absoluta o relativa, que afecten la validez o eficacia jurídica del título o procesos agrarios en trámite analizados. En ese orden el proceso de saneamiento debe ser sometido a un análisis de toda la tramitación, constituyéndose en el sustento inmediato del pronunciamiento de la Autoridad Administrativa a través de la Resolución Final de Saneamiento, como sucedió en el caso de autos.

En relación a la vulneración del art. 170 y 171 del D.S. N° 25763; cursa de fs. 19 a 21 la Resolución Aprobatoria de Resolución Determinativa de Área de CAT - SAN y de Cambio de Modalidad de Saneamiento RACS N° 003/2003 de 17 de febrero de 2003, misma que fue de conocimiento público conforme se advierte en la publicación del edicto de fs. 23; asimismo, de fs. 28 a 32 cursa Resolución Instructoria y su respectiva difusión por medio escrito y radiotelevisivo, resaltando del trámite la intimación a todos los interesados a objeto de acreditar su derecho propietario o posesorio hasta dentro el periodo de realización de las pericias de campo, sin embargo se constata en el cuaderno predial que las Resoluciones Administrativas R.A. N° 003/03 de fecha 08/06/2003 cursante a fs. 37 a 38; la R.A. N° 059/03 de fecha 08/08/2003 cursante a fs. 39 a 40; la R.A. N° 020/04 de fecha 16/06/2004 cursante a fs. 41 a 42; y la R.A. N° 0140-A/04 de fecha 15/10/2004 cursante a fs. 47 a 48, todas de la carpeta de saneamiento, no fueron notificadas por ser parte de la Resolución Instructora, como tampoco se procedió a su respectiva difusión por medio escrito y radiotelevisivo, en consecuencia se debe mencionar que los representantes del entonces "Sindicato 23 de Marzo de Ichoa" y las partes no tuvieron conocimiento expreso de esta parte del proceso de saneamiento, por consiguiente se vulnero parte del proceso de técnico jurídico a aplicarse.

Ahora bien, en relación a la parcela N° 28 de las documentales cursantes de fs. 51 a 73, no se advierte la notificación al "Sindicato 23 de Marzo de Ichoa" y colindantes, no habiendo suscrito la conformidad de linderos; ahora en relación a la parcela N° 29 en la que se puede confirmar la existencia de conflictos, incluso las existencia de un memorando de notificación destinado a una conciliación de fs. 93 a 101, entre los representantes de los actores de la asociación y/o sindicato y los actuales beneficiarios; del mismo se puede confirmar que no se produjo las notificaciones a las partes así como a los colindantes, ocasionando de esa forma indefensión a los interesados, de tal forma que no se ha cumplido con la finalidad de la publicidad del proceso, que justamente tiene como objetivo el de poner a conocimiento a los interesados que ejerzan su derecho que creyeren que fuese justo o injusto, en consecuencia se advierte inobservancia de los arts. 170, 171 y 175 del reglamento agrario vigente entonces aprobado por D.S. N° 25763.

Por otra parte, en relación a que no se habría considerado el expediente agrario N° 23367, el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 20 de abril de 2005 a fs. 287 de la carpeta predial señala: "... después de un amplio Análisis de dicha Evaluación Técnica jurídica se llega a la Conclusión de que el Expediente signado con el N° 23367, cuyo N° Titulo Ejecutorial es el 686150, se encuentra VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA, por FALTA de JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA, DEL CONSEJO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA PARA DOTAR EN ZONAS DESTINADAS A LA COLONIZACIÓN (...) razón por la cual se evalúa a todos los beneficiarios que cuenten con dichos antecedentes en calidad de POSEEDORES, ...", de ésta apreciación se resuelve, que éste aspecto fue debidamente valorado en oportunidad del informe ETJ cursante a fs. 531 a 537 de la carpeta de saneamiento; en consecuencia el hecho de que la Resolución Suprema anulatoria este inserta en el cuaderno de antecedentes o carpeta predial, viene a ser irrelevante, toda vez que si bien se reclama pero no se demuestra a través de elementos irrefutables que dicho antecedente agrario no esté viciado de nulidad absoluta, por lo que al mismo tiempo el reclamo cae en la esfera de la intrascendencia, a más de que sobre estos informes así como al informe en conclusiones y exposición pública de resultados estén en disconformidad con la pretensión de los actores, éstos tampoco han demostrado lo contrario, es decir no acreditaron el trabajo de la tierra menos prueba documental pertinente.

Sobre la falta de informe final de campo, planos y resolución suprema o titulo anulatorio del expediente, lo cuales serian causales de nulidad; es oportuno referirnos a los principios que rigen las nulidades procesales, en ese sentido el PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD implica que la ausencia de un actuado debe estar prevista y sancionada con nulidad, aspecto que no se advierte en el art. 175 del D.S. N° 25763; en ese marco recodar que la nulidad no está destinada para satisfacer aspectos personales.

En cuanto a que el pago de impuestos no acreditaría la posesión de un predio, sino el trabajo solamente; se debe resolver este punto en la demanda, aduciendo que si bien el derecho propietario o posesorio se lo acredita mediante el trabajo, conforme establece el art. 397 de la C.P.E. y art. 166 de la C.P.E. de entonces; de la revisión de antecedentes, no se observa en las fichas catastrales los datos respectivos debido a circunstancias ya expuestas en el anterior punto, como tampoco del interdicto de recobrar la posesión y ANA S1° N° 024/2005 de 3 de junio de 2005 de fs. 319 a 322, empero en lo pertinente de fs. 321 se extrae lo siguiente del referido auto que dice a la letra: "...que en fecha 27 de junio de 2003, la asamblea de la Asociación APAGI o "Comunidad 23 de Marzo Ichoa", determinó revertir los terrenos de la demandante después del incumplimiento a tres plazos que se les había dado para que pongan al día en sus cuotas sindicales, asistencia a reuniones y trabajos comunales. Esta constituye una prueba contundente que demuestra la falsedad de lo aseverado por los recurrentes de haber estado en posesión por más de 10 años en el predio, siendo que la acción para esa posesión inicio recién como resultado de esa asamblea en fecha 27 de junio de 2003, lo que desvirtúa la pretensión de los recurrentes...", hoy demandantes, de lo que se deduce que la comunidad no estuvo en posesión y menos cumpliendo la FS; sin embargo de la revisión de fs. 206, 214, 215, 216, 217, 218 y 220 de la carpeta de saneamiento, se permite deducir que los señores María Felicidad Salvatierra Escalera y Alberto Castellón Peredo meridianamente cumplieron con la Función Social, no habiendo de la parte contraria prueba alguna que permita colegir que fuesen ellos quienes estuviesen en cumplimiento de la FS; en ese contexto es oportuno señalar lo que establece el art. 52 párrafo 2 del a Ley N° 1715 en relación a las pericias de campo que dice a la letra: "El cumplimiento de las obligaciones tributarias, relacionadas con el impuesto a la propiedad inmueble agraria es prueba de que la tierra no ha sido abandonada", concluyendo que el argumento expuesto en relación a este aspecto por la parte actora carece de sustento.

Ahora bien, la parte actora afirma en su demanda que al estar abandonado el terreno y al no ser partícipe los demandados en las actividades de la comunidad, se asentaron en el predio objeto de la demanda fs. 41 del expediente, no acreditando por ningún medio que haya estado cumpliendo la Función Social, más por el contrario de la revisión de antecedentes se observa un afán forzado incluso recurriendo a la violencia a fin de lograr sus propósitos, aspecto nada justificable.

En relación a que los procesos judiciales, como el interdicto que no hubieran sido valorados correctamente, cabe señalar que de la revisión de la carpeta de saneamiento, se constata que de fs. 319 a 322 cursa copia del Auto Nacional Agrario S1° 024/2005 producto de la demanda de interdicto de recobrar la posesión planteado por María Escalera y Alberto Castellón contra Modesto Cárdenas Oquendo y otros en su momento representantes de la "Comunidad 23 de Marzo Ichoa", proceso que en casación fue declarado infundado, además del análisis de dicho Auto de fs. 321 se puede colegir que el Sindicato ahora demandante en asamblea de fecha 27 de junio de 2003, determinaron revertir los terrenos de los demandantes, actuales beneficiarios del saneamiento, aspecto que desvirtúa la posesión anterior a la Ley N° 1715 que pudieron haber tenido los ahora demandantes; estos acontecimientos fueron debidamente valorados, así consta a fs. 510 a 514 del Informe en Conclusiones CAT SAN Plan III N° 119/2005 de 31 de octubre de 2005; no siendo por tanto justificable el reclamo de los actores.

Respecto a que no se la habría notificado con el Auto de 17 de septiembre de 2007 en relación a la conciliación, de la revisión del antecedente agrario a fs. 617 cursa el auto señalado, asimismo a fs. 617 vta. parte superior se encuentra la notificación respectiva al representante de la "Comunidad Ichoa 23 de Marzo" en la persona de Renato Grageda como así a la parte contraria, en consecuencia la afirmación de la parte actora carece de veracidad en este punto.

En cuanto a que parte del área saneada estuviera comprendida en el radio urbano del Municipio de Bulo Bulo, dentro el proceso contencioso administrativo, cursa de fs. 880 a 960 la Ley Municipal N° 082 de 9 de julio de 2015 emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Entre Ríos de la provincia José Carrasco del departamento de Cochabamba que aprueba la delimitación del área urbana del Distrito I Bulo Bulo 6ta sección, siendo promulgada el 14 de julio de 2015 por la MAE del Municipio señalado, misma que se encuentra debidamente homologada por Resolución Suprema N° 16530 de 21 de octubre de 2015 cursante de fs. 877 a 879, documentales que al acreditarse en copias debidamente legalizadas se encuadran dentro lo previsto por el art. 1309.I del Cód. Civ., consecuentemente en atención al principio de verdad material y dentro de un ámbito de legalidad, corresponde otorgarle el valor correspondiente conforme señala el art. 1286 del mismo sustantivo civil. El punto demandando anteriormente guarda relación con la competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, respecto a los actos emitidos en relación al proceso de saneamiento del predio "Ichoa", y a efectos de disipar cualquier duda sobre el asunto, éste Tribunal al amparo del art. 378 del Cód. Pdto. Civ. aplicable a la materia por previsión del art. 78 de la ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, ha resuelto por recabar mayores elementos de juicio a efectos de determinar si el predio objeto de saneamiento se encuentra comprendido dentro del área rural o urbana; en ese entendido la Unidad Especializada de Geodesia de éste Tribunal Agroambiental emitió el Informe Técnico TA-G N° 027/2017 de 5 de abril de 2017, cursante de fs. 1033 a 1034 del expediente, en cuya parte conclusiva señala: "Concluido el trabajo técnico referente al análisis, interpretación, graficación y sobreposición del predio denominado "ICHOA parcelas 028 y 029" (...) se llega a la siguiente conclusión: La parcela 029 del predio denominado ICHOA (parcelas 028 y 029) del proceso de saneamiento polígono 053 Comunidad Ichoa 23 de Marzo (parcelas excluidas), se encuentra sobrepuesto en su totalidad 100% (16.2192 ha) al ÁREA URBANA DEL MUNICIPIO DE ENTRE RIOS - DISTRITO I BULO BULO" de acuerdo a LEY MUNICIPAL N° 082 promulgada el 14 de julio de 2015, Homologada con RESOLUCIÓN SUPREMA N° 16530 de 21 de octubre de 2015"(sic.), información que luego de una debida notificación no fue cuestionada menos desvirtuada por las partes. De lo señalado, queda claramente establecido que la parcela 29 del predio objeto de la demanda se encuentra dentro del radio urbano, determinación que tuviese efectos legales a partir del 21 de octubre de 2015; sin embargo, el proceso de saneamiento realizado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA comenzó el año 2002 aplicando al proceso la normativa establecida en el D.S. N° 25763, que fue adecuado posteriormente al D.S. N° 29215 y precisamente con este reglamento se emitió la Resolución Administrativa RA-CS N° 0305/2015 en fecha 07 de diciembre de 2015, teniendo plena competencia el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, porque de la interpretación del art. 11 de la D.S. 29215 que a letra dice: I. Los procedimientos agrarios administrativos serán ejecutados sólo en el área rural. Los predios ubicados al interior del radio urbano de un Municipio que cuente con una Ordenanza Municipal homologada, no serán objeto de aplicación de estos procedimientos, bajo sanción de nulidad; se puede concluir que el proceso de saneamiento, en el caso de autos comenzó hace más de 17 años, y que en dicho tiempo se procedió a utilizar en el saneamiento el D.S. N° 25763 y el D.S. N° 29215, es decir que el Instituto Nacional de Reforma Agrario - INRA emitió actos jurídicos en todo este tiempo que no se pueden declarar nulos, porque como se define, la irretroactividad de una norma significa que las leyes rigen a partir de su vigencia sin poder aplicarse a situaciones pasadas por razones de seguridad jurídica, en consecuencia como se tiene bien explicado el Instituto Nacional de Reforma Agrario - INRA emitió dicho fallo después que se homologo una ordenanza municipal relacionada con el predio, pero como se comenzó dicho proceso con los decretos supremos antes nombrados, se terminó dicho proceso con la misma norma, en consecuencia el Instituto Nacional de Reforma Agrario - INRA actuó con plenas facultades y atribuciones emitido el fallo recurrido.

En ese entendido y de acuerdo al análisis realizado, concluimos en que, de los argumentos de la parte demandante y el responde de la autoridad administrativa, se identifica la vulneración al derecho de defensa y al debido proceso, por notificaciones no efectuadas conforme a ley; cometiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA omisión de notificaciones de forma reiterativa, mismas que no pueden ser pasadas por alto por este Tribunal Agroambiental, al ser un órgano de control de legalidad, además dichas irregularidades deben corregirse a través de nuevos actos administrativos para estar a derecho.