AS/0984/2023

La Ley Nº 025 del Órgano Judicial en su art. 17.I establece como primera regla, el deber que tiene toda autoridad judicial de revisar de oficio las actuaciones procesales con la finalidad de establecer si se incurrió en infracciones que afecten el orden público o la vulneración del derecho fundamental a la defensa y en caso de ocurrir dichos extremos, el art. 106.I del Código Procesal Civil autoriza declarar de oficio la nulidad procesal en cualquier estado del proceso; en cumplimiento a lo establecido por dichas normas legales, se ingresa a revisar de oficio el proceso y se lo realiza con respaldo de la doctrina aplicable que se tiene expuesta en el considerando que antecede.

El caso presente, se trata de una demanda ordinaria de nulidad de la Escritura Pública N° 1183/2008 de 15 de octubre, donde se encuentra protocolizado el documento de 07 de octubre de 2008 de transferencia de un terreno de 268 m2 a título de cesión onerosa que realizó el Gobierno Autónomo Municipal de la ciudad de Tarija y de la provincia Cercado, a favor de María Luisa Velásquez Hoyos; cuyo acto fue efectuado en cumplimiento a las Ordenanzas Municipales Nº 022/2002 de 04 de abril y N° 132/2004 de 09 de septiembre emitidas en vigencia de la Ley Nº 2028 de Municipalidades.

Mediante la última Ordenanza Municipal Nº 134/2004 se adjudicó el referido terreno a la demandada María Luisa Velásquez Hoyos juntamente con otra persona de nombre Mario que sería su padre; dicho instrumento municipal constituye un acto administrativo por excelencia al igual que la Ordenanza Municipal Nº 022/2002 y fueron emitidos dentro de un plan habitacional específico de vivienda de interés social para beneficiar a familias de escasos recursos económicos, previo estudio socioeconómico de las mismas.

Ahora bien, la cesión del terreno de 268 m2 se realizó mediante el documento de 07 de octubre de 2008 que se encuentra protocolizado en la Escritura Pública Nº 1183/2008 que es objeto de nulidad, mismo que fue efectuado en cumplimiento de la última Ordenanza Municipal Nº 132/2004, la misma que se constituye en el antecedente inmediato, directo y necesario de dicha cesión; ambos instrumentos (O.M. Nº 132/2004 y documento de cesión) se encuentran protocolizados en la referida escritura pública formando parte integrante del acto administrativo; mediante el primero, se declaró la existencia del acto administrativo como tal y a través del segundo se ejecutó o materializó dicho acto.

Sobre el particular, es oportuno traer a colación lo establecido por la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002, que en su art. 27 señala: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre los administrados. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

En el caso presente, en el documento de cesión y/o transferencia interviene de manera preponderante la autoridad en ejercido de la función pública como fue el Alcalde Municipal de aquel tiempo, quien en cumplimiento de la Ordenanza Municipal Nº 132/2004 y actuando en representación oficial del Gobierno Autónomo Municipal de la ciudad de Tarija, juntamente con sus funcionarios de jerarquía, realizó y suscribió la cesión onerosa del terreno de 268 m2 a favor de una persona particular (demandada).

Si bien dicho acto fue expresado bajo la modalidad de un contrato de cesión con la aceptación de la adjudicataria o beneficiaria; empero, esta situación de ningún modo cambia la naturaleza del acto administrativo como tal; pues como se tiene señalado en la doctrina aplicable, por su amplitud y extensión, el acto administrativo se manifiesta de diferentes maneras, pudiendo ser mediante declaración, disposición, decisión y otras modalidades; incluso hay corrientes doctrinarias que consideran al contrato administrativo dentro de la categoría de los actos administrativos por la característica de sus cláusulas exorbitantes de imposición y dominio con relación al particular (contratado); de ahí que en el tema de actos administrativos, no existe un determinado modelo o forma rígida para su manifestación, siendo su característica más sobresaliente, la voluntad dominante de la administración pública que se expresa por regla general mediante escrito, pero también puede materializarse de manera oral e incluso mediante la expresión de signos como lo reconoce nuestra legislación en el art. 29 del Reglamento de la Ley Nº 2341 y la doctrina aplicable que se tiene expuesta.

En las distintas formas de expresión del acto administrativo, puede intervenir el administrado y, de hecho, en determinados casos, es necesaria su participación, ya sea gestionado mediante solicitud o finalmente dando su asentimiento al acto mismo, como ocurrió en el caso presente con la cesión onerosa del terreno señalado donde la adjudicataria se adhirió a la decisión de la autoridad administrativa expresada en dicho documento de cesión por ser en beneficio de su persona.

Al margen de lo señalado, se entiende que la decisión asumida por la autoridad administrativa, fue sobre la base de antecedentes administrativos, legales y reglamentarios gestionados de manera exclusiva con la finalidad de adjudicar a las personas que se encontraban en aquel tiempo en posesión de terrenos para la consolidación de viviendas de interés social, conforme se advierte del contenido de los documentos que se encuentran protocolizados en la Escritura Pública Nº 1183/2008 y de los antecedentes del proceso; aspectos que constituyen elementos suficientes para establecer que la transferencia del terreno materializada bajo la figura de contrato de cesión onerosa, se trata de un acto administrativo por ser expresión y decisión genuina de la potestad administrativa materializada por la máxima autoridad ejecutiva en representación oficial de una Entidad pública, cuyo conocimiento y resolución del conflicto corresponde a la jurisdicción especializada en materia administrativa.

La Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 creó las Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa en los Tribunales Departamentales de Justicia para conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental; así lo dispone el art. 3 de la referida Ley, jurisdicción a la cual corresponde el conocimiento de la pretensión de nulidad de la transferencia suscitada por la Administración Pública.

Sobre el particular, como se tiene expuesto en la doctrina aplicable, ya existe jurisprudencia ordinaria y constitucional debidamente consolidada que establece de manera uniforme que todas las controversias jurídicas suscitadas entre una entidad pública y los particulares donde se encuentre inmerso el acto administrativo o contrato administrativo, deben ser conocidos y resueltos por la jurisdicción especializada en esos temas.

Luego del análisis efectuado, lo expuesto en la doctrina aplicable y por las consideraciones realizadas; este máximo Tribunal de casación llega a establecer que la jurisdicción ordinaria civil no tiene competencia en razón de la materia para conocer y resolver la pretensión de nulidad de la Escritura Pública Nº 1183/2008 de 15 de octubre, así como la nulidad del documento de 07 de octubre de 2008 de cesión de terreno que se encuentra inmerso en dicho instrumento público.

Estando debidamente asignada por ley (aunque de manera transitoria), la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la función administrativa; resulta contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter la controversia del presente caso a los jueces ordinarios de materia civil, viciando de nulidad la tramitación del proceso y conforme se tiene descrito en la doctrina aplicable, la competencia en razón de la materia es de carácter improrrogable e inconvalidable por consentimiento de las partes y por consiguiente, no se puede alegar la preclusión procesal, por ser un tema que atañe al orden o interés público y ninguna institución y menos la autoridad judicial puede arrogarse competencias que no se encuentran reconocidas por ley, cuya inobservancia conlleva la sanción de nulidad previsto de manera expresa por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que determina: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

Si bien el Juez de primera instancia observó de oficio que el conocimiento y resolución de la presente causa no correspondía a materia civil y se declaró incompetente anulando la tramitación del proceso; sin embargo, al haber sido impugnada dicha decisión, el Tribunal de apelación mediante Auto de Vista Nº 62/2023 de 23 de junio, con criterio erróneo, revocó esa determinación incurriendo en error procesal insubsanable al disponer que el Juez A quo prosiga con la tramitación del proceso y resuelva el conflicto que contiene la pretensión de nulidad de un acto administrativo, cuando no tenía competencia para ello; empero, esta situación no puede ser convalidada por este Tribunal de casación, debido a que atenta el orden público como es la competencia en razón de la materia y se contrapone de manera radical a la jurisprudencia ordinaria y constitucional que se tiene expuesta en el considerando III, siendo que la última tiene carácter vinculante y es de obligatorio cumplimiento, conforme lo disponen los arts. 203 de la Constitución Política del Estado y 15 del Código Procesal Constitucional; correspondiendo por tanto disponer de oficio la anulación del proceso.

Por todas las consideraciones realizadas y con la facultad prevista por los arts. 17.I de la Ley Nº 025 y 106.I del Código Procesal Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el art. 220.III, num. 1, inc. a) del Código adjetivo de la materia y, ante esta decisión anulatoria asumida de oficio, no corresponde ingresar a resolver el recurso de casación.