AS/0065/2024

Que, así planteado el recurso de casación deducido por la EMI, ingresando a su análisis con relación al Auto de Vista recurrido, para su resolución es menester realizar las siguientes consideraciones:

Antes de ingresar al análisis, se advierte que la problemática central se encuentra referido a determinar si entre el demandante y la entidad recurrente, existió una relación laboral sometida a la Ley General del Trabajo; o, una relación de tipo contractual de prestación de servicios reguladas por normas en materia administrativa.

En ese marco, se debe tener presente que las contrataciones que el Estado pueda convenir se hallan directamente asociadas no a un acto independiente, aislado y autónomo de sus instituciones, sino son el medio para el cumplimiento de un interés general que tiene el propio Estado como fin y objetivo. Las contrataciones de la administración pública entonces, son instrumentos jurídicos de los que se vale para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios que a su cargo se hallen. Ese interés general, guía y explica las formas en las que las contrataciones estatales operan, por cuanto, no se hallan liberadas al funcionamiento de cada ente en específico, sino encuadran en la generalidad de las normas que las arreglan, que a su vez se sustentan en principios que rigen los procesos de contratación de bienes y servicios, como lo son los de solidaridad, buena fe, economía eficacia, eficiencia, equidad, entre otros; siempre supeditados a los fines que el Estado persigue.

El inciso g) del artículo 4 de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, establece que: “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”; tal norma, en lo que se relaciona al régimen de contrataciones de bienes y servicios en la administración pública, supone una significación distinta a la de ordenamientos de naturaleza privada o laboral, al ser integrante del derecho público. En ese orden, la actuación de la administración se sujeta expresamente a lo reconocido en las normas correspondientes, obligando a la administración pública a cumplir necesariamente con procedimientos legales aplicables para la formación de la voluntad de adquirir o contratar, a efectos de tener como válida una adquisición o una contratación.

En tal sentido la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, en su artículo 10, dispone que el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecerá la forma de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios; en tanto su artículo 20, establece las atribuciones básicas de los órganos rectores, entre las cuales se encuentra la de emitir las normas y reglamentos básicos para cada sistema; esta secuencia normativa implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuración para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender el logro de objetivos constitucionales del Estado, por cuanto el cumplimiento de metas, en los hechos, requiere del aprovisionamiento de bienes, servicios y construcción de obras.

Dentro de ese margen configurador, las contrataciones en la administración pública no se hallan libradas a la discrecionalidad de los contratantes, sino se subsumen a preceptos expresos y previamente determinados, por cuanto, dadas las especiales características de los contratos suscritos por el Estado, situaciones referidas a las cláusulas excepcionales (o exorbitantes), la clasificación de los contratos estatales, competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, responsabilidad contractual, solución de las controversias contractuales, y los procedimientos a los que la actividad contractual del Estado se rige, exige que ese todo general posea en sí mismo límites de razonabilidad y proporcionalidad, guardando unidad y correspondencia a los principios, valores y derechos que la Constitución proclama.

Partiendo de dicha premisa, que la actividad contractual de la administración pública no se encuentra sujeta a la autonomía de la voluntad, sino a regímenes preestablecidos en la norma, el artículo 47 de la Ley 1178 en su parte final señala que: "Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza"; así, el contrato administrativo es definido como: "el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen con otro órgano administrativo o con un particular o administrado para satisfacer finalidades públicas" (Contratos Administrativos- Ponencias Tribunal Constitucional de 24 de agosto de 2005, Elizabeth Íñiguez de Salinas).

Siguiendo esa línea, el artículo 85 del DS 0181 establece que: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”. En ese sentido, un contrato de naturaleza laboral no es equiparable a uno de carácter administrativo por las condiciones y elementos que la componen, así como el régimen jurídico al cual están sometidas.

Por otro lado, a diferencia del contrato administrativo referido, existe el contrato de trabajo que no queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes, por cuanto es la ley que por razones de orden público impone limitaciones destinadas a proteger los derechos de los trabajadores que tienen relación jurídica laboral de dependencia. Sin embargo, este contrato de trabajo, para ser tutelado por la Ley General del Trabajo, debe distinguirse de los otros negocios jurídicos emergentes de la práctica contractual; por ello el DS 23570 de 26 de julio de 1993, en su artículo 1, distingue las características esenciales de la relación laboral, al señalar: “(…) a) La relación de dependencia y subordinación del trabajador respecto del empleador; b) La prestación de trabajo por cuenta ajena; y c) La percepción de remuneración o salario en cualquiera de sus formas de manifestación”; características que es ratificada por el artículo 2 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, que establece que las relaciones laborales donde concurran aquellas características esenciales precitadas, se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo. A su vez, el artículo 2 del DS 23570, dispone que: “Toda persona natural que preste servicios intelectuales o materiales a otra, sea ésta natural o jurídica, en cuya relación concurran las características señaladas en el artículo primero, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y goza de todos los derechos reconocidos en ella, sea cual fuere el rubro o actividad que se realice, así como la forma expresa del contrato o de la contratación verbal si fuera el caso.”

En ese marco, debe tenerse en cuenta que todo trabajo es una prestación a favor de otro, por lo que siempre existe la realización de un acto, un servicio o la ejecución de una obra; sin embargo, la distinción radica en el modo de la relación existente entre quienes lo brindan y lo reciben; no dependiendo del tipo de documento utilizado o el contrato elegido, tampoco depende de la legislación pactada contractualmente o del nombre del rótulo utilizado en el contrato, sino que se aplica una u otra regulación en función a las características materiales con las que se efectúa la prestación de servicio y las que motivaran en definitiva la aplicación de la Ley General del Trabajo, el Código Civil, o como en el caso de autos, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Con ese fin, corresponde observar el papel realizado por cada una de las partes, que ante las exigencias de las reglas que pueden ser impuestas por el empleador, es posible que se pretenda ocultar o encubrir la realidad bajo apariencia de una relación no laboral, el elemento de la dependencia o subordinación, según el cual, quien recibe el trabajo tiene la facultad de dirigirlo e imponer sus reglas, recibiendo los frutos de ese trabajo, poder que se concreta en el sometimiento del primero a las ordenes o imposiciones del segundo, que al decir de la doctrina en la materia conlleva el poder de mando detentado por el empleador, al que le es correspondiente un deber de obediencia por parte del trabajador, que implica la facultad del empleador en dirigir e imponer reglas en la actividad laboral; este elemento lleva implícito el denominado poder disciplinario del empleador que es ejercido por éste sobre la trabajadora o el trabajador, en relación a normas o parámetros sobre el desempeño de la labor o servicio; pero a tiempo de identificar la existencia de una relación de dependencia laboral habrá que observar algunos otros aspectos, tales como: La condición jurídica del prestador del servicio; si es una persona natural, un profesional o una organización empresarial; si el servicio recae sobre una función propia o permanente de la empresa contratante; es decir, si es una actividad del giro principal del contratante; si el contratante ordena y dirige el tiempo y las actividades del prestador del servicio; si el contratante controla la asistencia y el efectivo cumplimiento de la jornada de trabajo; si existe dependencia económica; es decir, si todos los ingresos del prestador del servicio lo recibe de su contratante; si existe exclusividad a favor del contratante; si el servicio se lo desarrolla dentro o fuera de las instalaciones del contratante; la forma de pago; si el prestador del servicio emite factura, entre otras. En la valoración de estos aspectos conviene tener presente el principio de la primacía de la realidad establecido en el artículo 2 del DS 23570.

En el caso de autos, de la revisión de los contratos suscritos entre las partes; establece la naturaleza del contrato; toda vez que en su redacción refieren expresamente en la cláusula primera que la misma se encuentra de acuerdo a las normas y regulaciones de contratación establecida en el DS 0181 de 28 de junio de 2009, de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NB-SABS y sus Decretos Modificatorios y el Reglamento Específico de Sistema de Administración de Bienes y Servicios; asimismo, establece que se contrató los servicios profesionales del actor bajo la modalidad de contratación menor, y con los requisitos establecidos en el Reglamento de Régimen Docente de Grado RAC-03.

De igual manera en la Cláusula Segunda, establece la legislación aplicable al contrato, citando a la Ley 1178, DS 0181, Ley de Presupuesto General aprobado para la gestión, Ley 2341, DS 27113 y su Reglamento y el Reglamento de Régimen Docente de Grado RAC-03. La Cláusula Décima Primera estipula sobre los impuestos que correrá por cuenta del docente contratado; la facturación para que se efectúe el pago al demandante y la certificación de aportes que debe presentar el actor a la Gestora de Seguridad Social; aspecto que es corroborado por el propio demandante, a través de la Nota de 14 de marzo de 2019 (fojas 332) refiere que: “En el presente semestre se me asignó la docencia para dictar la asignatura de HIDRAULICA I, de la carrera de Ingeniería Civil. En ese sentido, le solicito que por la sección correspondiente se realice la retención de los impuestos de ley de mis honorarios profesionales por la Gestión 2019, siendo el motivo el de trabajar en una empresa, por lo que me veo en la imposibilidad de emitir facturas” (sic).

De lo señalado, se acredita que no existe relación obrero patronal propiamente dicho, sino una relación de naturaleza distinta sujeta a un régimen especial, misma que dispone una vigencia establecida para la adquisición de un determinado servicio, puesto que la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene la institución demandada, por lo que la relación contractual señalada precedentemente no ingresa al ámbito de los trabajadores que se encuentran bajo el régimen de la Ley General del Trabajo y de los derechos de protección que ésta otorga, como por ejemplo los beneficios sociales, tampoco se encuentra en el segmento de los trabajadores de la carrera administrativa, establecida y protegida por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, tiene un tratamiento especial y diferente, pues al no ser un servidor público, ni estar bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, no goza de los beneficios laborales que asiste a cualquiera de los estamentos señalados; en ese mismo sentido la Sentencia Constitucional Plurinacional 0562/2017-S2 de 5 de junio, citada en el Fundamento jurídico III.2 del presente fallo, que refiere que de acuerdo a la naturaleza del contrato, no es posible determinar la tácita reconducción de los contratos a plazo fijo o disponer la conversión de los mismos a contratos laborales; ya que la reconducción del contrato a plazo fijo y/o la conversión del mismo en indefinido, solo será aplicable al sector privado y no así al público. En ese marco, es evidente que el auto de vista impugnado aplicó indebidamente la tácita reconducción

No obstante lo señalado, teniendo en cuenta las pretensiones demandadas por el actor, se tiene que no solo demando el pago de beneficios sociales, sino derechos laborales adquiridos; y, conforme el entendimiento señalado en el Fundamento Jurídico V.1 de la presente resolución; en aplicación del artículo 48.II de la Constitución Política del Estado que dispone que las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; y los principios de no discriminación y de inversión de la prueba; Norma Suprema de preferente aplicación, instituye el espíritu protector que rige a favor de todo trabajador, a fin de equiparar las desigualdades entre el empleador y el trabajador; es por ello que se reconoce al aguinaldo, el bono de antigüedad y el reintegro del salario al mínimo nacional como un derecho adquirido a favor del todo trabajador, sea dependiente del Estado o de empresas públicas o privadas.

Al respecto la doctrina concibe como un derecho adquirido: "Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente". Otra conceptualización define al derecho adquirido como: "El que por razón de la misma ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”; es decir, que cuando un trabajador cumple con los requisitos para adquirir este derecho, denominado por esto "derecho adquirido" su pago es indefectible; es decir, no hay una situación en la que pueda desconocerse o ser revertido una vez adquirido este derecho, llega a ser parte inherente de los derechos del trabajador e incorporado al capital de la persona beneficiaría.

Que, en el marco legal descrito, de acuerdo con la fundamentación desarrollada, se concluye que el Tribunal de alzada, al confirmar la Sentencia de primera instancia, incurrió en indebida aplicación de la normativa laboral, así como en una errónea valoración de la prueba, como se acusó en el recurso de fojas 1000 a 1007 vuelta, interpuesto por la EMI, correspondiendo en consecuencia, aplicar el parágrafo IV del artículo 220 del Código Procesal Civil, con la facultad remisiva del artículo 252 del CPT.