V.- RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO
Efectuando la revisión de la demanda, se advierte que el argumento central señala que la AJ habría vulnerado el derecho a la defensa, al debido proceso y al principio de impugnación, al emitir Proveído de Rechazo de Recurso Jerárquico Nº 12-00311-20 (CITE: AJ/DE/DNJ/DGJ/PROV/294/2020) de 24 de noviembre de 2020, de fs. 74; así como si el Proveído Nº 12-00272-20 de 30 de octubre de 2020, de fs. 85, que rechazó el recurso de revocatoria, por no haber cumplido la observación realizada de acompañar el depósito bancario o boleta de garantía bancaría emitida a la orden de la AJ que garantice el importe de la sanción impuesta en la Resolución Sancionatoria Nº 10-00096-20 de 31 de agosto de 2020, conforme dispone el art. 41-IV del DS Nº 2174.
En este sentido, debe referirse primeramente que, nuestro modelo de Estado tiene, además de características propias como la plurinacionalidad, la interculturalidad y la descolonización, elementos que lo inscriben dentro del marco de los Estados Constitucionales actuales, con un amplio catálogo de principios, valores, derechos y garantías fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías específicas de interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de la Constitución Política del Estado, tenga un peso decisivo no sólo en cuanto a su aplicación directa; sino también, porque se constituyen en fundamento y límites de las diferentes funciones del poder público.
En este sentido, corresponde en el caso de autos analizar desde la óptica constitucional y garantista de derechos las normas en conflicto, como ser, las aplicadas por la AJ a efectos del rechazo del recurso del recurso jerárquico, identificando que el derecho afectado en su aplicación es el derecho a la impugnación que asiste al sujeto pasivo.
La facultad sancionadora del Estado, está constituida no sólo por el Derecho Penal, sino también por el Derecho Administrativo sancionador y en virtud al principio de prelación normativa constitucional señalada en el art. 410 de la CPE, las normas sustantivas y procesales que se crean para el efecto, deben estar enmarcadas en las normas constitucionales, donde tiene un rol fundamental la parte dogmática de la CPE, pero también en las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad. Entonces, el legislador y las autoridades administrativas, no poseen una discrecionalidad absoluta al momento de legislar y de definir qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir las sanciones y el procedimiento para el efecto, sino que deben respetar el sustento axiológico y dogmático de la CPE, en especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado.
De la revisión de los antecedentes en sede administrativa, se evidencia que después de diferentes anulaciones dispuestas en el proceso administrativo, la AJ el 27 de febrero de 2020, mediante Auto de Apertura de Proceso Administrativo Nº 09-00033-14 inició proceso contra el Complejo Hotelero Yotaú SA, el que concluyó con la Resolución Sancionatoria Nº 10-00096-20, de 31 de agosto de 2020, sancionándolo por infracciones cometidas en el desarrollo de la Promoción Empresarial “Sorteo Mensual Sala de Ventas”.
La mencionada Resolución Sancionatoria, dio lugar a que el Complejo Hotelero Yotaú SA, interponga Recurso de Revocatoria en contra de la misma, recurso que fue observado el 9 de octubre de 2020, a través del Proveído Nº 12-00233-20, con el argumento que, previo a ser considerado el recurso de revocatoria, el administrado, acompañe el depósito bancario o boleta de garantía bancaria emitida a la orden de la AJ que garantice el importe de la sanción impuesta; conminando al recurrente a presentarlo en el plazo de 5 días hábiles, en cumplimiento del art. 41-IV del DS Nº 2174, bajo la advertencia de que en caso de incumplimiento, se rechazará el recurso interpuesto sin más trámite ni recurso ulterior conforme el art. 41-VII del DS Nº 2174; siendo este proveído notificado al demandante el 21 de octubre de 2020, quien no subsanó dicha observación, en consecuencia su Recurso de Revocatoria fue rechazado mediante Proveído Nº 12-00272-20, de 30 de octubre de 2020.
En ese sentido, el Complejo Hotelero Yotaú SA, interpuso Recurso Jerárquico, solicitando sea aceptado y se anule el Proveído Nº 12-00272-20 de 30 de octubre de 2020 y se analicen los aspectos de fondo recurridos, desestimando todas las infracciones; recurso que fue resuelto directamente por la AJ mediante Proveído Nº 12-00311-20 de 24 de noviembre de 2020 bajo el argumentos que: “…al incumplimiento de uno de los requisitos sine qua non para tenerse presentado el recurso de revocatoria, no pudiéndose considerar el mismo sin el señalado cumplimiento por lo que, no habiéndose subsanado la observación realizada se rechazó el recurso interpuesto conforme establece el art. 41 parágrafo VII del Decreto Supremo Nº 2174 de fecha 05 de noviembre de 2014, es decir, sin más trámite o recurso ulterior”; notificándose al Administrado el 26 de noviembre de 2020, declarándose con ello agotada la vía administrativa.
En tal contexto, analizado el desarrollo del proceso administrativo y su conclusión, haciendo un análisis de la determinación asumida por la AJ que ni siquiera remitió los antecedentes ante el superior en grado para la resolución del recurso jerárquico planteado por el Complejo Hotelero Yotaú SA, corresponde indicar que, esta Sala del Tribunal Supremo de Justicia encuentra incorrecta la determinación realizada por la AJ, debido a que la misma vulneró el derecho al debido proceso en sus componentes del derecho a la defensa y al acceso a la justicia; toda vez que, el art. 41-IV y VII del DS Nº 2174, limita el derecho a recurrir al establecer que para su admisión deberá el recurrente previamente hacer el depósito bancario o presentar boleta de garantía de la sanción impuesta, lo que implicaría el desconocimiento de que toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor y el derecho a la impugnación, pues condicionado este último derecho al depósito de garantía bancaria o depósito bancario en el monto similar a la sanción, frustra la impugnabilidad y revisabilidad administrativa de la Resolución dictada por el inferior a través de las vías que determina la normativa administrativa, desconociendo que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado en sentido de que el Estado cuando tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad; el proceso sancionador deberá ser sustanciado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y garantías del procesado. De ahí que, los Recursos de Revocatoria y Jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un Tribunal Superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa, permitiendo que la instancia superior, conozca y revise la resolución pronunciada por el Tribunal de Primer Grado o Primera Instancia.
Además, junto a los derechos a recurrir y a la defensa, debe hacerse mención al derecho de acceso a la justicia, mismo que no debe ser entendido únicamente en el ámbito judicial sino también el ámbito administrativo; pues, las autoridades administrativas, dentro de los procesos administrativos sancionadores, cumplen una función materialmente jurisdiccional y resuelven los conflictos que podrían presentarse entre la Administración y los Administrados y por ello, se debe garantizar a éstos el acceso a la vía administrativa y los medios de impugnación existentes en ella.
Por lo que, en el marco de lo expuesto, si bien resulta evidente que las autoridades administrativas al momento de decidir el rechazo del Recurso de Revocatoria, observaron lo dispuesto por el art. 41-IV y VII del DS Nº 2174, como justificativo de legalidad, debieron considerar que, la potestad sancionadora del Estado sólo puede ser legítima si se observa la base axiológica y dogmática de nuestra Ley Fundamental (CPE), en especial el respeto a los derechos y garantías constitucionales y, en ese sentido, toda sanción administrativa debe ser aplicada previo debido proceso en el que se otorgue a los administrados la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa y, en ese ámbito, pueda ejercer su derecho de impugnación, presentando los recursos existentes en la vía administrativa, materializando, además, su derecho de acceso a la justicia.
Por otra parte, debe mencionarse también que, la AJ no observó el razonamiento que como precedente constitucional se estableció en la razón de decidir de la SCP 1905/2013, de 29 de octubre que además ya fue resuelta también por este Tribunal Supremo de Justicia en la Sentencia Nº 92 de 11 de agosto de 2017, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera que manifestó: “…resolvió declarar inconstitucional el art. 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11 de 17 de octubre, que incorpora el art. 54 a la Resolución regulatoria 01-00005-11 de 10 de junio, ambas del 2011, que condicionaba el Recurso de Revocatoria, al pago de la sanción impuesta, determinación que tiene efecto erga omnes; es decir, que alcanza a todos los ciudadanos en general que se vean afectados por dicha normativa que es contraria a la Constitución Política del Estado, en otras palabras, esta declaración de inconstitucionalidad tiene por efecto expulsar del ordenamiento jurídico toda norma o parte de ella, que tenga la misma finalidad de condicionar la interposición del Recurso de Revocatoria y su trámite al pago de un monto similar a la sanción, o como ocurre en el caso concreto exigir el depósito del mismo monto como aparente garantía, sin tomar en cuenta que, por efecto de la indicada sentencia constitucional, una Resolución Regulatoria con similares condiciones no puede tener aplicación por parte de autoridades, funcionarios, jueces o tribunales, porque se trata de una exigencia similar a la que fue declarada inconstitucional, concluyendo que por el efecto erga omnes, se tiene prohibido aprobar una resolución similar en su finalidad a la que fue sacada del ordenamiento jurídico por su contenido inconstitucional, de ahí que, el art. 54 de la Resolución Regulatoria Nº 01-00005-11, modificada por la Resolución Regulatoria Nº 01-00005-14, resulta inaplicable, aún no haya sido declarado expresamente como inconstitucional, debido a que condiciona la interposición y admisión del Recurso de Revocatoria a un pago de depósito de garantía”.
En ese sentido, se tiene claro que, la ejecución de las sanciones por parte de la Administración, puede ser realizada sin necesidad de efectuar la limitación a los derechos a recurrir y de acceso a la justicia, como erradamente se pretende en la norma referida y que fue usada como fundamento para rechazar el recurso Revocatorio y Jerárquico presentado por la Empresa demandante; más aún cuando debe considerarse que el condicionamiento al pago de depósito de una garantía similar al de la sanción impuesta para la admisión del Recurso de Revocatoria se constituye en un obstáculo desproporcionado para el ejercicio de los derechos del administrado, tomando en cuenta como se dijo anteriormente, que el cumplimiento de las sanciones administrativas puede ser alcanzado a través de otros medios como por ejemplo la ejecución del acto impugnado previsto en el art. 59-I de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).
Consiguientemente, conforme a estos criterios, por regla general, corresponde aplicar siempre la Ley más garantista, previo análisis de las normas dilucidadas en el caso concreto, ello con el fin de dar preferencia a aquellas que resulten más favorables para el administrado; por lo que, en el caso presente, encontrándose verificado que el efecto emergente de la aplicación del art. 41-IV y VII del DS Nº 2174 de 5 de noviembre de 2014, sería el rechazo del recurso jerárquico interpuesto en fecha 18 de noviembre de 2020 contra Proveído Nº 12-000272-20 de 30 de octubre de 2020, porque no reconoce más trámite ni recurso ulterior y por el contrario, el efecto de la aplicación los arts. 407, 410 y 180-II de la CPE, como se tiene en lo referido precedentemente, es la concesión del referido recurso jerárquico, siendo esta última la norma más favorable y que de mejor manera protege el derecho constitucional a la impugnación; por lo tanto, esta norma es de aplicación preferente, al ser la CPE la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa.