CONSIDERANDO IV
IV.1. Fundamentos de la decisión.
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el art. 778 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439; y, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AGIT.
Conforme se desprende de los antecedentes; se pasa a resolver el fondo de la causa, analizando los puntos traídos en la demanda, en los siguientes términos:
Para el análisis de la problemática expuesta por las partes, es necesario considerar la amplitud del resguardo al debido proceso, la incidencia que tiene respecto al derecho a la defensa y el deber de toda Autoridad de respetarlos, sea en ámbito Judicial o Administrativo; en ese entendido, es pertinente citar la SCP Nº 0333/2016-S2 de 8 de abril, que señaló:
“El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como en la jurisprudencia constitucional, es entendido como: "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende “el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SC 0418/2000-R y 1276/2001-R). (Resaltado de origen).
Conforme la línea del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), el resguardo del debido proceso conlleva un proceso justo y equitativo en el que, los derechos de las partes, se acomoden a lo determinado en la normativa legal, observando en las diferentes instancias los requisitos que permitan el adecuado ejercicio del derecho a la defensa, derecho que fue explicado en la SCP N° 1629/2022-S4 de 20 de diciembre, que citando a la SCP N° 0386/2015-S2 de 8 de abril, expuso:
“El derecho a la defensa se constituye en la capacidad reconocida por el texto constitucional a favor de un individuo sometido a proceso (judicial o administrativo), a conocer el estado del mismo y en consecuencia, impugnar o contradecir las pruebas y providencias o decisiones que resulten adversas a sus intereses; a este efecto, el ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, a través del debido proceso que, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico anterior, se halla reconocido constitucionalmente en una triple dimensión: como derecho, principio y garantía; coligiéndose entonces que el derecho a la defensa implica para todo habitante, la posibilidad real y cierta de acudir ante los órganos jurisdiccionales en demanda de justicia mediante el ejercicio de la facultad que la propia constitución le otorga de que todos los actos jurisdiccionales sean razonables y se hallen encaminados a una cabal defensa personal de sí mismo o de sus derechos durante el juicio”.
Es así que, el derecho a la defensa conlleva el desarrollo de los requisitos legales que permitan conocer las instancias procesales y su resultado, habilitando de manera oportuna los medios y recursos legales para ejercer la defensa en igualdad de oportunidades que tienen las partes.
La vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa, conlleva que el acto viciado sea anulado, entendiendo que el Tribunal Constitucional en la SCP N° 1542/2022-S4 de 28 de noviembre, explicó:
“…consiste en la ineficacia de los actos procesales que se han realizado con violación de los requisitos, formas o procedimientos que la Ley procesal ha previsto para la validez de los mismos; a través de la nulidad se controla la regularidad de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso. Por regla general la nulidad procesal retrotrae el proceso al momento anterior al que se genera el vicio de procedimiento, es decir, la inobservancia de los requisitos, formas o procedimientos previstos por la Ley procesal, a esa regla se impone la excepción para los casos en los que al sustanciarse un incidente o trámite ajeno al asunto principal se produzca el vicio, o cuando una actuación procesal posterior no dependa del acto viciado, casos en los que el Juez puede disponer la anulación de algún acto procesal específico; empero, para ello el auto que declare la nulidad de obrados debe señalar con precisión la o las actuaciones que deben renovarse, de no especificarse se aplica la regla general de retrotraer el proceso al momento anterior al que se originó el vicio”
IV. 2.- Resolución del caso concreto. -
Para el análisis, es importante precisar que la controversia expuesta en el memorial de demanda, contestación y el memorial del tercero interesado, se centra en determinar si corresponde o no declarar la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la Orden de Fiscalización No. 135/2020 – Proceso No. BI1-0135/2020 de 3 de diciembre, como se determinó en la Resolución del Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0955/2022 de 26 de septiembre.
En cuanto a la forma:
Es necesario considerar lo dispuesto por el art. 104-I del Código Tributario que establece: “Sólo en casos en los que la Administración, además de ejercer su facultad de control, verificación, e investigación efectúe un proceso de fiscalización, el procedimiento se iniciará con Orden de Fiscalización emitida por autoridad competente de la Administración Tributaria, estableciéndose su alcance, tributos y períodos a ser fiscalizados, la identificación del sujeto pasivo, así como la identificación del o los funcionarios actuantes, conforme a lo dispuesto en normas reglamentarias que a este efecto se emitan”; en el presente caso, se verificó que la Orden de Fiscalización No. 135/2020 – Proceso No. BI1-0135/2020 de 3 de diciembre, cuenta con los presupuestos descritos en el presente artículo; es decir, fue emitido por autoridad competente (Administración Tributaria Municipal), su alcance (Impuesto Municipal a la Propiedad de Bienes Inmuebles), el tributo (incumplimiento de pago de obligaciones), periodos fiscalizados (2012 al 2015) e identificación del sujeto pasivo (Consultores Ejecutivos Asociados S.R.L.).
Asimismo, el art. 31 inciso c) y d) del Decreto Supremo 37310 dispone: “Conforme a lo establecido en el parágrafo I del artículo 104 de la Ley No. 2492, las determinaciones totales o parciales se iniciarán con la notificación al sujeto pasivo o tercero responsable con la Orden de Fiscalización que estará suscrita por la autoridad competente determinada por la Administración consignando como mínimo la siguiente información: c) nombre o razón social del sujeto pasivo y d) Objeto y alcance de fiscalización”; en el presente caso, se verificó la existencia de notificación al sujeto pasivo, mediante cédula el 29 de diciembre de 2020 (fs. 9), en la que se verificó la existencia de razón social del sujeto pasivo, cumpliendo de esta manera el inciso c); en cuanto al objeto y alcance de fiscalización establecido en el inciso d), sólo refirió “O.F. No. 135/2020 – Proceso/Trámite No. BI1-0135/2020 y de la revisión de la Orden de Fiscalización, establece inmueble No. 121798, ubicado en Mallasa Calle s/n, siendo el alcance 2012 al 2015” (fs. 3), lo que denota un inmueble con determinación inexacta, no cumpliéndose la determinación del objeto de manera precisa.
De igual manera el art. 2 numerales 2 y 3 de la Resolución Administrativa GAMLP/ATM/No. 008/2013 que reglamenta el Procedimiento de Fiscalización por Determinación de Oficio emitido por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, señala: “Conforme lo establecido en la Ley No. 2492 y las Leyes Municipales correspondientes, la Unidad de Fiscalización de Tributos Municipales dependiente de la Administración Tributaria Municipal tiene las siguientes facultades generales y específicas de control, comprobación, verificación documental y física, fiscalización e investigación a efectos de determinar la deuda tributaria. 2) realizar actuaciones de verificación física del objeto gravado que corresponda, denominadas “inspecciones in situ” de dichos objetos gravados establecidos en el art. 5 del presente reglamento (…)”; al respecto, se verificó que la Administración Tributaria Municipal no realizó la inspección “in situ”, ni expuso mayores elementos técnicos que permitan identificar con certeza la ubicación del inmueble, sólo se basó - como fue manifestado por el mismo demandante - en datos del padrón municipal de contribuyente de fecha 13 de marzo de 1995 (fs. 50 a 51), en la que se comprobó que en el punto IV.1 – Ubicación del Inmueble – establece: “Mallasa – Chiaraque – Wichuwichu” – Calle: “Sin nombre” – Código de Zona “3-3”, entonces al existir inconsistencia en los datos de ubicación exacta del inmueble, debió verificar esos datos de manera física en el lugar, lo que no ocurrió.
En cuanto al numeral “3) Tomar en cuenta todos los hechos y circunstancias a su alcance que permitan establecer la existencia y cuantía de la obligación y demás elementos relacionados por su vinculación o conexión normal con los hechos generadores de la obligación, a efecto de establecer bases imponibles de los objetos gravados sobre base presunta” (las negrillas son añadidas).
Al respecto, se verificó que no existe constancia física ni documental que pruebe que el ente gestor municipal realizó una inspección física en el inmueble objeto del impuesto de fiscalización, limitándose a emitir la Orden de Fiscalización en base a datos indeterminados del padrón municipal de contribuyente, dicha omisión constituye un requisito esencial para el inicio de fiscalización y la determinación de la base imponible, por lo tanto, carece de sustento técnico y legal, por cuanto no se evidencia los hechos y circunstancias que permitan establecer la dirección exacta del predio para determinar la cuantía de la obligación tributaria.
En merito a ello, se concluye que la Administración Tributaria Municipal en el ejercicio de las facultades otorgadas por los arts. 21, 66 y 100 del Código Tributario, debe controlar, verificar, fiscalizar o investigar los hechos, actos, datos y demás circunstancias que integren el hecho imponible, aun cuando el sujeto pasivo proporcione datos o presente documentación, estos deben ser verificables, por el sujeto activo, situación que no ocurrió en el presente caso, debido a que no existe ningún elemento probatorio que demuestre dicha verificación; por lo tanto, estos actos vulneran el debido proceso en su elemento de fundamentación y congruencia del acto impugnado, como así también la seguridad jurídica y el derecho a la defensa consagrados en la Constitución Política del Estado y el Código Tributario.
En cuanto al fondo:
El art. 197 parágrafo II inciso d) de la Ley Nº 2492 Código Tributario Boliviano, prevé: “II. No competen a la Superintendencia Tributaria: (…) d) Las decisiones sobre cuestiones de competencia entre la Administración Tributaria y las jurisdicciones ordinarias o especiales, ni las relativas a conflictos de atribuciones”, esta falta de competencia que señala el precepto citado, es la que la Autoridad General de Impugnación Tributaria identificó en la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0955/2022 de 26 de septiembre, explicando de manera precisa que, se tiene documentación en la que, existe una indeterminación de dominio de jurisdicción territorial, sobre el inmueble con Registro N° 121798, ubicado en la Zona Mallasa, Calle sin nombre, objeto de fiscalización; toda vez que, la exigencia de pago del Impuesto Municipal a la Propiedad de Bienes Inmuebles de las gestiones 2012 a 2015, proviene del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.
De lo descrito, al no existir una delimitación territorial definida sobre los bienes objeto del tributo acusado de omitido, la Autoridad General Impugnación Tributaria, se vio impedida resolver el fondo de la causa, por el conflicto de límites entre los municipios de La Paz y Palca, toda vez que, determinar a qué municipio corresponden esos predios, no es competencia de la Autoridad General Impugnación Tributaria y no puede determinarse un tributo, la omisión de su pago o la cancelación del mismo, a favor de un municipio, cuando existe controversia sobre la pertenencia jurisdiccional entre dos municipios (La Paz y Palca), del inmueble fiscalizado, análisis que también fue reiterado en la resolución descrita.
En ese sentido, la Autoridad General Impugnación Tributaria, en ningún fundamento sostuvo que no tiene competencia para resolver la impugnación jerárquica dentro de una problemática tributaria; es decir, no afirmó no tener competencia para conocer la causa, como pretende hacer ver la entidad municipal demandante; sino, que no puede resolver el fondo de la controversia, ante la falta de certidumbre sobre a qué municipio pertenece el inmueble objeto de fiscalización tributaria; y no es de competencia de la Autoridad General de Impugnación Tributaria, definir la jurisdicción de los predios que la entidad demandante considera adeudan el Impuesto Municipal a la Propiedad de Bienes Inmuebles, por lo que, no es evidente la infracción legal acusada en este punto de la demanda incoada.
En ese sentido, conforme dispone el art. 197 parágrafo I de la Ley N° 2492 Código Tributario Boliviano, que señala: “(Competencia de la Superintendencia Tributaria). I. Los actos definitivos de alcance particular que se pretenda impugnar mediante el Recurso de Alzada, deben haber sido emitidos por una entidad pública que cumple funciones de Administración Tributaria relativas a cualquier tributo nacional, departamental, municipal o universitario, sea impuesto, tasa, patente municipal o contribución especial, excepto las de seguridad social”, la Autoridad de Impugnación Tributaria, sea la Regional o la General, cuenta con competencia para resolver impugnaciones administrativas, emitidas por la Administración Tributaria sobre la determinación de tributos.
Empero, este mismo precepto, en su parágrafo II, especifica qué aspectos no competen a la Autoridad de Impugnación Tributaria, sea Regional o General, en el que, en su inciso d), señala: “Las decisiones sobre cuestiones de competencia entre la Administración Tributaria y las jurisdicciones ordinarias o especiales, ni las relativas a conflictos de atribuciones”, por ello, ante la falta de una resolución o una determinación que establezca la jurisdicción del inmueble N° 121798, ubicado en la zona Mallasa, calle sin nombre, que está sujeto a fiscalización por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no puede asumirse una decisión sobre el incumplimiento del pago del Impuesto Municipal a la Propiedad de Bienes Inmuebles, por las gestiones 2012 a 2015; puesto que, si bien existe el empadronamiento que acredita que el inmueble se encuentra registrado ante el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; la falta de delimitación y jurisdicción, deriva a determinar a la autoridad jerárquica a confirmar la resolución del alzada que dispuso la nulidad de la Orden de Fiscalización Nº 135/2020 Proceso Nº BI1-0135/2020 de 3 de diciembre; en razón a que, no puede determinarse el Impuesto Municipal a la Propiedad de Bienes Inmuebles, para ambos municipios, menos asumir una posición respecto a qué municipio debe tributar el inmueble objeto de fiscalización.
Con relación a la aplicación de la Ley N° 453 de 21 de enero de 1969, que definió el radio urbano y sub urbano del Municipio de La Paz; en el art. 1 determinó el nuevo radio urbano de la ciudad de La Paz, con dieciocho (18) datos geográficos de longitud y latitud; asimismo, en el artículo 2 delimitó el radio suburbano con catorce (14) datos geográficos de longitud y latitud; finalmente, en el artículo 3, dispone: “Como consecuencia de las determinaciones de los artículos anteriores se procederá a efectuar los procesos administrativos que establezcan los nuevos límites de las provincias afectadas por los radios urbanos y suburbanos de la ciudad de La Paz.” (El resaltado fue añadido).
Ahora bien, para que estos datos geográficos de longitud y latitud, puedan ser entendidos, deben ser plasmados en mapas, describiendo cuáles serían esas longitudes y latitudes a fin determinar visualmente la delimitación del nuevo radio urbano y del radio suburbano de la ciudad de La Paz; es decir, señalar desde y hasta qué parte comprende la longitud y latitud descrita en el numeral 1 del artículo 1 y así sucesivamente, en todos los numerales de los artículos 1 y 2 de dicha Ley N° 453.
No obstante, el artículo 3 de la misma ley, dispone que deben realizarse procesos administrativos, para determinar los nuevos límites de las provincias afectadas; aspecto que, es importante para que entre la provincia beneficiada y las provincias afectadas no existan sobreposiciones jurisdiccionales; toda vez que, si bien en los arts. 1 y 2, se delimitaron datos geográficos de longitud y latitud, el artículo 3 de la misma ley, dispuso que deben configurarse los nuevos límites de las provincias afectadas, a través de procesos administrativos; por lo que, a fin de delimitar con claridad los nuevos límites de las provincias afectadas, deben acompañarse los actos administrativos definitivos emitidos en los procesos administrativos requeridos por el referido precepto, que demuestren el consenso entre partes, sobre esos nuevos límites.
De la misma forma, el art. 1 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002 aprobó la delimitación de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo, determinando coordenadas UTM (Universal Transversal de Mercator) y Geográficas.
A diferencia de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969, el artículo 2 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002, aprobó el Anexo 1: Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma ley; por ello, a fin de verificar visualmente la delimitación de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo, es importante contar con ese mapa cartográfico demarcado por el Instituto Geográfico Militar, instancia encargada del referido demarcado conforme dispuso el art. 3 de la Ley N° 2337.
De acuerdo al análisis realizado sobre las dos leyes, se advierte que la prueba idónea para determinar de manera clara y consensuada la jurisdicción entre dos municipios, es: 1. El acto administrativo definitivo, emitido en el proceso administrativo, que demuestre el consenso entre partes, sobre los nuevos límites, conforme prevé el artículo 3 de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969 y 2. El Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el artículo 1 de la misma ley, demarcado por el Instituto Geográfico Militar, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002.
Independientemente de lo desarrollado, en aplicación del principio “iura novit curia”, por el que se entiende que “el juez conoce el derecho aplicable”; no es necesario que las partes prueben en un litigio lo que dicen las normas; es importante señalar que se encuentra vigente la Ley N° 339 de 31 de enero de 2013, ley de Delimitación de Unidades Territoriales, que en sus articulos. 1 y 4-a)-b), prevé que esa Ley tiene por objeto, regular el procedimiento para la delimitación de Unidades Territoriales y por finalidad, definir mecanismos para la demarcación y delimitación de las unidades territoriales, con límites precisos y georreferenciados, ligados a una Red Geodésica Nacional y determinar los procedimientos conciliatorios para la definición de límites entre unidades territoriales.
Por lo que, a fin de concretar los límites precisos y georreferenciados, los Gobiernos Autónomos de La Paz y Palca, para el caso concreto, deben aplicar la referida ley, de manera previa a ejercer sus facultades determinativa u otras, reconocidas por la Ley Nº 2492 Código Tributario Boliviano y Leyes especiales, otorgando seguridad jurídica al contribuyente.
Con relación a que el inmueble, se encuentra empadronado en el Municipio de La Paz, como se describió líneas arriba, se debe también considerar que los inmuebles de la zona de Mallasa se encuentran en controversia, respecto de la competencia para ejercer las facultades tributarias descritas en la Ley N° 2492; consiguientemente, es correcto el análisis realizado por las instancias jerárquicas administrativas de impugnación tributaria.
Consiguientemente, se concluye que la autoridad demandada, emitió una decisión en cumplimiento de la norma vigente y conforme los hechos controvertidos, e identificó correctamente los vicios de anulabilidad incurridos en el proceso de determinación tributaria; consiguientemente, confirmó la resolución de alzada que anuló obrados hasta la orden de fiscalización; correspondiendo desestimar la demanda contenciosa administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz en todos sus puntos.
IV. 2. Conclusiones.
En el marco de la fundamentación jurídica precedente y de la pretensión deducida en la demanda, se concluye que, la Autoridad General de Impugnación Tributaria, al emitir la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0955/2022, de 26 de septiembre, que anuló hasta el vicio más antiguo la Resolución del Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0382/2020 de 8 de julio y establecer que la Administración Tributaria Municipal debe identificar con exactitud la ubicación del inmueble con Registro Tributario No. 121798 y justificar por qué considera que el mismo se encuentra en su jurisdicción municipal, no incurrió en error y/o aplicación errónea de normas tributarias, por lo tanto, emitió una resolución correcta.
Por lo anterior, de acuerdo con la argumentación desarrollada y los fundamentos expuestos, sobre la base de la normativa que rige la materia, así como de las expresiones y afirmaciones invocadas por el demandante, se estableció que las infracciones acusadas no son ciertas.