CONSIDERANDO IV
IV.1. Fundamentos de la decisión.
Es deber del juzgador, a objeto del cumplimiento del postulado previsto en el parágrafo I del artículo 180 de la Constitución Política del Estado, revisar el proceso y verificar que se haya dado estricto cumplimiento a las normas que rigen la tramitación de las causas.
El parágrafo I del art. 17 de la Ley del Órgano Judicial, N° 25 de 24 de junio de 2010, determina: “La revisión de las actuaciones procesales será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley.”
Por su parte, el parágrafo I y II del art. 36 de la Ley de Procedimiento Administrativo, prevé que: “I. Serán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico distintas en el artículo anterior
II. …el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.”
Los incisos c), g) e i) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, determinan que la actividad administrativa debe desarrollar su actividad, en sometimiento pleno a la ley; que se presumen sus actos legales y legítimos salvo expresa declaración judicial en contrario; y que se encuentran sujetos a control judicial.
Planteado como está el objeto de la controversia, e ingresando en el análisis de la misma, cumpliendo la labor de control de legalidad es decir a revisar los actos de la Administración Pública, plasmados en la Resolución de última instancia de la fase recursiva administrativa.
En ese entendido, si la Resolución impugnada fuera anulatoria, claro está, que la autoridad administrativa, no ingresó a analizar los aspectos de fondo de la problemática, toda vez que la nulidad únicamente puede ser declarada cuando se hubieran violado las formas esenciales del proceso; consiguientemente, tampoco podrían ser atendidos dentro del proceso contencioso administrativo dichos aspectos de fondo, por cuanto la autoridad administrativa no emitió criterio alguno sobre ellos; entonces, mal podría este Tribunal pronunciarse sobre algo que no fue resuelto en instancia administrativa.
Para resolver la problemática expuesta por las partes, es necesario considerar la amplitud del resguardo al debido proceso y sus elementos configurativos de fundamentación y motivación de las Resoluciones; esto por la incidencia que tiene respecto del derecho a la defensa y que deben ser resguardados por toda Autoridad sea esta Judicial o Administrativa.
Es pertinente citar la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0333/2016-S2 de 8 de abril, que señaló: “El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como en la jurisprudencia constitucional, es entendido como: "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende 'el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales', a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (Sentencia Constitucional N° 0418/2000-R y 1276/2001-R). (Resaltado de origen).
Conforme la línea del Tribunal Constitucional Plurinacional, el resguardo del debido proceso conlleva un proceso justo y equitativo en el que, los derechos de las partes, se acomoden a lo establecido en la normativa legal, observando en las diferentes instancias los requisitos que permitan el adecuado ejercicio del derecho a la defensa; es relevante determinar que toda Resolución Judicial y/o Administrativa debe contener una fundamentación y motivación adecuada.
Estos elementos han sido identificados por la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0782/2015-S3 de 22 de julio, como: “… la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que sólo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.
Por ello, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la Sentencia Constitucional Nº 1305/2011-R de 26 de septiembre y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales N° 0400/2014, N° 0100/2013 y N° 2221/2012, N° 0112/2010-R, determinaron que, toda Autoridad que conozca una pretensión debe ineludiblemente exteriorizar los motivos que sustentan su decisión, exponiendo los hechos establecidos y fundamentar en la aplicación normativa el respaldo de sus decisiones; con la finalidad que el justiciable, al momento de conocer la decisión comprenda y entienda lo resuelto; es decir, no sólo la decisión final, sino las razones que llevaron a ese resultado, dejando pleno convencimiento que no sólo se ha actuado de acuerdo a las normas sustantivas y procesales; sino también, se encuentra regida por principios y valores aplicables al caso, dando al administrado la seguridad y convencimiento que no existía otra forma de resolver la problemática.
Es así que, para la motivación adecuada de una Resolución Judicial o Administrativa, esta debe contener: 1) Una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes; 2) De forma expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; 3) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales; 4) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y 5) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado; conforme prevé la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1234/2017-S1 de 28 de diciembre.
Por último, es necesario resaltar que el debido proceso, está resguardado Constitucionalmente en los arts. 115-II y 117-II de la Constitución Política del Estado, pero también dentro el Derecho Tributario Nacional, se encuentra regulado por el art. 68-6 del Código Tributario, porque al señalar los derechos del sujeto pasivo, prevé: “Al debido proceso y a conocer el estado de la tramitación de los procesos tributarios en los que sea parte interesada a través del libre acceso a las actuaciones y documentación que respalde los cargos que se le formulen, ya sea en forma personal o a través de terceros autorizados, en los términos del presente Código”.
En el marco de control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la instancia de impugnación administrativa, acusados en la demanda; corresponde la revisión de los antecedentes técnico-jurídicos de la Resolución impugnada y considerar si cuenta con la debida fundamentación y motivación, respecto de la nulidad dispuesta hasta la Orden de Fiscalización N° 124/2020, Proceso N° BI1-0124/2020.
En ese contexto, la entidad demandante, acusó la vulneración de su derecho al debido proceso, en su componente congruencia y debida fundamentación, en sentido que el conflicto de jurisdicción no fue alegado por el sujeto pasivo y que hubiera sido incorporado por la AGIT; adicionalmente, que la instancia jerárquica no señaló la normativa tributaria general ni especial que establezca la imposibilidad de la Administración Tributaria, de ejercer sus facultades de fiscalizar y determinar impuestos, entre otros, de bienes inmuebles con Registro tributario y que no existiera ningún conflicto de jurisdicción entre los municipios de La Paz y Palca.
Al respecto, revisada la Resolución impugnada, ésta observó de la lectura de la Orden de Fiscalización N° 124/2020, que la Administración Tributaria, a tiempo de citar las previsiones de los arts. 21, 66, 100 y 104 del Código Tributario, comunicó el inicio del Proceso de Fiscalización por Determinación de oficio por el incumplimiento de pago de obligaciones tributarias del IMPBI correspondiente al inmueble registrado en el Padrón Municipal de Contribuyentes, de acuerdo al siguiente detalle:
“Inmueble N° 121804, ubicado en la ACHUMANI CALLE S/N. S/N. correspondiente a la (s) gestión (es) fiscal (es), 2012, 2013, 2014, 2015”. (A fojas 3 de antecedentes administrativos).
De lo referido, la instancia jerárquica, observó que la Administración Tributaria Municipal, inició un proceso de fiscalización por el IMPBI, conforme a los datos consignados en el Padrón Municipal de Contribuyentes; empero, advirtió, al igual que en alzada, que el referido predio del cual se pretende cobrar tributos, tiene una ubicación indeterminada, a ello se suma el conflicto de jurisdicción entre los municipios de La Paz y Palca.
La AGIT, argumentó la falta de carga argumentativa y la exposición de disconformidades sin fundamento legal en la demanda contenciosa administrativa.
Al respecto, corresponde señalar que, revisada la demanda, consta que cumple las exigencias previstas en el art. 327 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto al deber de la parte actora, de delimitar con argumentos apropiados, alegó la infracción normativa en la que hubiere incurrido la autoridad demandada al emitir su determinación, señalando el agravio al respecto.
El art. 197 parágrafo II inc. d) del Código Tributario, prevé:
“II. No competen a la Superintendencia Tributaria: (…) d) Las decisiones sobre cuestiones de competencia entre la Administración Tributaria y las jurisdicciones ordinarias o especiales, ni las relativas a conflictos de atribuciones”.
Esta falta de competencia que señala el precepto añadido, es la que la AGIT, identificó en la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0982/2022 de 26 de septiembre, explicando de manera precisa que, no se encuentra en discusión la aplicación ni constitucionalidad de la mencionada Ley; sino que, se tiene documentación en la que, existe una indeterminación de dominio de jurisdicción territorial, sobre el inmueble objeto de fiscalización; en consecuencia, al no existir una delimitación territorial definida sobre el bien objeto del tributo, acusado de omitido, la AGIT no pudo resolver el fondo del asunto, por el conflicto de límites entre los municipios de La Paz y Palca; toda vez que, determinar a qué municipio corresponden esos predios, no es competencia de la AGIT y no puede determinarse un Tributo, la omisión de su pago o la cancelación del mismo, a favor de un municipio, cuando existe controversia sobre la pertenencia jurisdiccional entre dos municipios (La Paz y Palca) del inmueble fiscalizado.
En ese sentido, la AGIT en ningún fundamento sostuvo que no tiene competencia para resolver la impugnación jerárquica dentro de una problemática tributaria; es decir, no afirmó no tener competencia para conocer la causa; como pretende hacer ver la entidad municipal demandante; sino, no puede resolver el fondo de la controversia, ante la falta de certidumbre sobre a qué municipio pertenecen el inmueble objeto de fiscalización tributaria; y no es de competencia de la AGIT, definir la jurisdicción de los predios que la entidad demandante considera adeudan el IMPB; por lo que, no es evidente la infracción legal acusada en este punto de la demanda incoada.
Con relación a que no se aplicó la Ley N° 453 de 21 de enero de 1969, en base a la que se ha definido el radio urbano y sub urbano del Municipio de La Paz; al respecto, revisada la Ley N° 453, se verifica que en el art. 1, se determinó el nuevo radio urbano de la ciudad de La Paz, con dieciocho (18) datos geográficos de longitud y latitud; asimismo, en el art. 2 delimitó el radio sub urbano con catorce (14) datos geográficos de longitud y latitud; finalmente, en el art. 3, dispone: “Como consecuencia de las determinaciones de los artículos anteriores se procederá a efectuar los procesos administrativos que establezcan los nuevos límites de las provincias afectadas por los radios urbanos y suburbanos de la ciudad de La Paz.” (negrilla añadida).
Ahora bien, para que estos datos geográficos de longitud y latitud, puedan ser entendidos, deben contener en los mapas debidamente georreferenciados, describiendo cuáles serían esas longitudes y latitudes a fin de delimitar con precisión el nuevo radio urbano y el radio suburbano de la ciudad de La Paz; es decir, señalar desde y hasta qué parte comprende la longitud y latitud descrita en el numeral 1 del art. 1 y así sucesivamente en todos los numerales de los arts. 1 y 2 de dicha Ley N° 453.
No obstante, el art. 3 de la misma Ley, dispone que deben realizarse procesos administrativos para determinar los nuevos límites de las provincias afectadas; aspecto que, es importante para que entre el Municipio beneficiado y los Municipios afectados no existan sobreposiciones jurisdiccionales; toda vez que, si bien en los arts. 1 y 2, se delimitaron datos geográficos de longitud y latitud, el art. 3 de la misma Ley, dispuso que deben configurarse los nuevos límites de las provincias afectadas, a través de procesos administrativos; por lo que, a fin de delimitar con claridad los nuevos límites de los Municipios afectados, deben acompañarse los actos administrativos definitivos emitidos en los procesos administrativos requeridos por el referido precepto, que demuestren el consenso entre partes, sobre esos nuevos límites.
De la misma manera, el art. 1 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002, aprobó la delimitación de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo, determinando coordenadas UTM (Universal Transversal de Mercator) y Geográficas.
A diferencia de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969, el art. 2 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002, aprobó el Anexo 1: Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma Ley; por ello, a fin de verificar visualmente la delimitación de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo, es importante contar con ese Mapa demarcado por el Instituto Geográfico Militar, instancia encargada del referido demarcado conforme dispuso el art. 3 de la misma Ley.
De acuerdo al análisis realizado sobre las dos Leyes, se advierte que la prueba idónea para determinar de manera clara y consensuada la jurisdicción entre dos municipios, es: 1. El acto administrativo definitivo, emitido en el proceso administrativo, que demuestre el consenso entre partes, sobre los nuevos límites, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969 y 2. El Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma Ley, demarcado por el Instituto Geográfico Militar, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002.
En aplicación del principio “iura novit curia”, por el que se entiende que “el juez conoce el derecho aplicable”; por tanto, no es necesario que las partes prueben en un litigio lo que dicen las normas; es importante señalar que se encuentra vigente la Ley N° 339 de 31 de enero de 2013, Ley de Delimitación de Unidades Territoriales, que en sus arts. 1 y 4-a)-b), prevé que esa Ley tiene por objeto, regular el procedimiento para la delimitación de Unidades Territoriales y por finalidad, definir mecanismos para la demarcación y delimitación de las unidades territoriales, con límites precisos y georreferenciados, ligados a una Red Geodésica Nacional y determinar los procedimientos conciliatorios para la definición de límites entre unidades territoriales.
Por lo que, a fin de concretar los límites precisos y georreferenciados, los Gobiernos Autónomos de La Paz y Palca, para el caso concreto, deben aplicar la referida Ley, de forma previa a ejercer sus facultades determinativa u otras, reconocidas por el Código Tributario Boliviano y Leyes especiales, otorgando seguridad jurídica al contribuyente.
La Entidad demandante argumentó que, no existe controversia jurisdiccional y que el inmueble estaría plenamente identificado; empero, es una realidad que la entidad demandante desconoce, que existe problemas de jurisdicción que viene desde hace varios años atrás, y que tal controversia no puede definirse en esta instancia; y por el contrario, al existir esa controversia es que acertadamente se determinó que previo a cualquier proceso de fiscalización, debe definirse primero cuál de las Autoridades Municipales es la competente para ejercer las facultades tributarias descritas en la Ley N° 2492; por ello, la afirmación de la Entidad demandante es errónea, al considerar que debe tomarse el empadronamiento que emitieron, dejando de lado el emitido por el Municipio de Palca; no siendo la autoridad ni la instancia correcta que deba resolverse un conflicto de límites.
La Entidad demandante alegó que la Resolución Administrativa Prefectural N° 121/09 de 4 de marzo de 2009, no regula la suspensión de la prescripción y que podría operar hasta que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pueda ejercer su facultad de determinación o de ejecución tributaria; esa afirmación no cambia la situación jurídica tributaria, porque la entidad demandante no puede ejercer su facultad fiscalizadora de tributos sobre un sujeto pasivo que no se encuentra bajo su tuición, lo que previo a cualquier acción a realizar debe ser determinado; es decir, antes de ejercer sus facultades, debe resolverse el conflicto de límites que existe entre el Municipio de La Paz y Palca.
Debe considerarse que el art. 104-I del Código Tributario Boliviano del 2003, determina que el inicio del procedimiento de fiscalización inicia por la Orden de Fiscalización que debe ser emitida por la Autoridad competente de la Administración Tributaria; en el presente caso, no se puede considerar que la Orden de Fiscalización fue emitida por autoridad competente, entendiendo que al no encontrarse definido el conflicto de límites entre los Municipios de La Paz y Palca, no se puede ejercer esa facultad hasta el momento que se determine la jurisdicción competente.
Lo señalado, recae en lo determinado en el art. 122 de la Constitución Política del Estado que determina: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no los competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”; ahora bien, dentro el resguardo del debido proceso y entendiendo que la orden de fiscalización fue emitida al margen de lo dispuesto en el art. 104-I del Código Tributario Boliviano del 2003, corresponde en derecho dejar sin efecto el vicio, evitando que se reasuma un procedimiento administrativo de fiscalización desde la emisión de la Vista de Cargo, que en la realidad de los hechos no surta efecto alguno por el vicio de origen y que ante el reinicio de las actuaciones administrativas, amerite la nulidad recayendo en una retardación que al presente puede evitarse; por lo que, no se advierte mayor afectación al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sino la regulación de la nulidad dispuesta en instancia de Alzada, que observó la inconsistencia del procedimiento determinativo iniciado.
La nulidad de obrados fue determinada por la AGIT hasta la Orden de Fiscalización, porqué identificó que con carácter previo debe resolverse el conflicto de límites entre los Gobiernos Municipales de La Paz y Palca; por consiguiente, esta determinación no provoca mayor perjuicio a la Entidad Municipal; es decir, la facultad de fiscalización de la entidad demandante resulta difusa o imprecisa, porque no existe certeza si le corresponde o no ejercer esa fiscalización respecto del inmueble de propiedad de Consultores Ejecutivos Asociados SRL (CEA SRL), por encontrarse en un área enclavada entre dos Municipios, cuyos límites no se encuentran aún definidos.
La autoridad demanda, identificó correctamente los vicios de anulabilidad incurridos en el proceso de determinación tributaria; no se advierte que la determinación de anular obrados asumida por la AGIT, sea incorrecta, porque aplicó adecuadamente la norma a tiempo de determinar la anulación de los antecedentes, hasta la Orden de Fiscalización N° 124/2020 Proceso Nº BI1-0124/2020 de 3 de diciembre; por el contrario, la Entidad demandante, no ha demostrado los extremos de su demanda contenciosa administrativa, porque la AGIT consideró lo previsto en las Leyes N° 453 y Nº 2337, valorando la prueba presentada por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, de manera correcta; no existe causal para revocar ni anular la determinación asumida, correspondiendo desestimar la demanda contenciosa administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en todos sus puntos.