CONSIDERANDO IV
IV.1. Fundamentos de la decisión. -
Para el análisis de la problemática expuesta por las partes, es necesario considerar primeramente el principio de verdad material previsto en el artículo 180 inciso I) de la Constitución Política del Estado, que ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1662/2012 de 1 de octubre, que establece: “Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el artículo 180, Inciso I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a lo que, todas las autoridades del Órgano Judicial y de otras instancias, se encuentran impedidos a dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal.”; en este sentido, dicho principio forma parte del bloque de constitucionalidad imperante y debe estar implícito en todos los ámbitos de la vida jurídica.
Se debe considerar que, el principio de verdad material, debe primar sobre la verdad formal en la valoración de las pruebas, como estableció el Auto Supremo N° 349/2017 de 04 de abril, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia: “Teniendo presente lo expresado en sentido que a través del principio de progresividad se ha establecido la preeminencia del principio de verdad material, sobre los aspectos formales, por cuanto el hecho de quitar valor probatorio a estos medios de prueba por cuestiones netamente formales y no por su contenido, resulta una actitud totalmente formalista que va en desmedro de principios que actualmente rigen la administración de justicia, otorgados por una nueva estructura constitucional, que tiene como fuente principios orientadores de una verdad material” ; por lo que, los servidores jurisdiccionales tienen la obligación de juzgar conforme a la verdad que se evidencie en las pruebas producidas, por encima de las formalidades que deben cumplir; pues, conforme la Constitución Política del Estado, la administración de justicia debe ser menos formalista y procesalista, buscando la verdad material y efectiva que respete los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, como lo establece el artículo 180 inciso I) de la Norma Suprema.
En cuanto al debido proceso en su vertiente del derecho a la defensa, es pertinente citar la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0333/2016-S2 de 8 de abril, que señaló:
“El debido proceso, consagrado por el artículo 115, inciso II de la Constitución Política del Estado, en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como en la jurisprudencia constitucional, es entendido como: "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende “el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (Sentencias Constitucionales números 0418/2000-R y 1276/2001-R).
Conforme la línea del Tribunal Constitucional Plurinacional, el resguardo del debido proceso conlleva un proceso justo y equitativo, en el que, los derechos de las partes, se acomoden a lo determinado en la normativa legal, observando en las diferentes instancias los requisitos que permitan el adecuado ejercicio del derecho a la defensa, derecho que fue explicado en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1629/2022-S4 de 20 de diciembre, que citando a la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0386/2015-S2 de 8 de abril, expuso:
“El derecho a la defensa se constituye en la capacidad reconocida por el texto constitucional a favor de un individuo sometido a proceso (judicial o administrativo), a conocer el estado del mismo y en consecuencia, impugnar o contradecir las pruebas y providencias o decisiones que resulten adversas a sus intereses; a este efecto, el ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, a través del debido proceso que, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico anterior, se halla reconocido constitucionalmente en una triple dimensión: como derecho, principio y garantía; coligiéndose entonces que el derecho a la defensa implica para todo habitante, la posibilidad real y cierta de acudir ante los órganos jurisdiccionales en demanda de justicia mediante el ejercicio de la facultad que la propia constitución le otorga de que todos los actos jurisdiccionales sean razonables y se hallen encaminados a una cabal defensa personal de sí mismo o de sus derechos durante el juicio”.
Es así que, el derecho a la defensa conlleva el desarrollo de los requisitos legales que permitan conocer las instancias procesales y su resultado, habilitando de manera oportuna los medios y recursos legales para ejercer la defensa en igualdad de oportunidades que tienen las partes.
La vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa, conlleva que, el acto viciado sea anulado, entendiendo que el Tribunal Constitucional en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1542/2022-S4 de 28 de noviembre, explicó:
“…consiste en la ineficacia de los actos procesales que se han realizado con violación de los requisitos, formas o procedimientos que la Ley procesal ha previsto para la validez de los mismos; a través de la nulidad se controla la regularidad de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso. Por regla general la nulidad procesal retrotrae el proceso al momento anterior al que se genera el vicio de procedimiento, es decir, la inobservancia de los requisitos, formas o procedimientos previstos por la Ley procesal, a esa regla se impone la excepción para los casos en los que al sustanciarse un incidente o trámite ajeno al asunto principal se produzca el vicio, o cuando una actuación procesal posterior no dependa del acto viciado, casos en los que el Juez puede disponer la anulación de algún acto procesal específico; empero, para ello el auto que declare la nulidad de obrados debe señalar con precisión la o las actuaciones que deben renovarse, de no especificarse se aplica la regla general de retrotraer el proceso al momento anterior al que se originó el vicio”
Bajo esta concepción, las nulidades de los actos procesales serán procedentes, cuando se evidencie irregularidades, infracciones o vulneraciones de normas procesales, que se presenten en el marco de un proceso, siempre que éstas, a través de la invalidación de los actos procesales, aseguren a las partes del proceso los derechos al debido proceso o a la tutela judicial efectiva; caso contrario, si no garantizan esos derechos, entonces, la invalidación del acto procesal en cuestión a través de una nulidad procesal no tiene relevancia constitucional.
Un razonamiento jurídico distinto; esto es, entender que las nulidades procesales pueden hacer ineficaces e inválidos los actos procesales con la mera constatación de la vulneración de los requisitos y formas que expresa la Ley procesal sin ninguna conexitud con la lesión o no a derechos fundamentales o garantías constitucionales, sería retornar al modelo de Estado Legislativo de Derecho ya superado.
En ese orden, estos dos fenómenos, no pueden tener consideración separada por los Administradores de Justicia, en una suerte de afirmar que corresponde a la jurisdicción ordinaria velar y considerar las nulidades procesales con relevancia meramente procesal y a la justicia constitucional las nulidades procesales con relevancia constitucional; porque, como ampliamente se refirió precedentemente, el cambio de visión en la potestad de administrar justicia en el Estado Constitucional de Derecho, se visualiza en que todos los administradores de justicia de la pluralidad de jurisdicciones reconocidas en la Constitución Política del Estado, deben partir de la norma jurídica fundamental, de sus normas constitucionales-principios; es decir, de los valores, principios, derechos fundamentales y garantías constitucionales en su razonamiento jurídico cotidiano, de dicho razonamiento se infiere que al momento de analizar el vicio que podría generar una nulidad de obrados, corresponde determinar la trascendencia de dicho vicio, constatándose si se provocó una lesión evidente al derecho a la defensa o la incidencia que podría tener en la decisión de fondo de la causa; existiendo la posibilidad de analizar la relevancia procedimental y constitucional; puesto que, ningún vicio procesal es absoluto para generar una nulidad, en tanto no vulnere el derecho a la defensa.
Finalmente, es importante hacer mención respecto al principio de trascendencia, que establece que, no puede admitirse la nulidad para satisfacer pruritos formales, esto significa que quien solicita nulidad, debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto o irreparable, que solo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir, demostrar cuál es el agravio o perjuicio que le causa el acto irregularmente cumplido, y si este es cierto e irreparable.
IV. 2. Resolución del caso concreto. –
De la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece que la Agencia Nacional de Hidrocarburos, emitió la RAR-ANH-DJ-UGJN N° 0088/2022 de 15 de febrero, que resolvió aprobar sobre la base de los principios de racionalidad y prudencia, el presupuesto ejecutado de gastos operativos (OPEX), correspondiente a la gestión 2020 de la empresa YPFB ANDINA S.A., para la concesión administrativa otorgada para la construcción y operación de la Planta de Compresión de Rio Grande y futuras ampliaciones, conforme a la descripción detallada en el cuadro inmerso en la resolución administrativa .
La Sociedad YPFB ANDINA SA, ante la impugnación a través del recurso de revocatoria, el Director Ejecutivo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, mediante la RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0152/2022 de 01 de julio, RECHAZÓ el recurso de revocatoria y CONFIRMÓ la RAR-ANH-DJ-UGJN N° 0088/2022 de 15 de febrero.
Contra la referida resolución administrativa, YPFB ANDINA SA, interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto por el Ministro de Hidrocarburos y Energía, mediante la resolución ministerial resolución ministerial RJH N° 0025/2023 de 31 de julio, de fojas 75 a 96, que ACEPTÓ el recurso jerárquico interpuesto; consecuentemente, REVOCÓ parcialmente la RARR-ANH-DJ-UPSR Nº 0152/2022 de 01 de julio, únicamente en lo concerniente al punto denominado, Licencias Ambientales, Control Tratamiento Medio Ambiente Gestión de Residuos.
Establecido el punto de controversia suscitada en la presente demanda y revisados los antecedentes del proceso administrativo, pasamos a analizar las mismas, para tal efecto indicamos lo siguiente:
Se debe precisar que, el acto administrativo discrecional se debe entender como un acto administrativo en el que la administración pública actúa dentro de determinados límites y también goza de determinada libertad, lo que no significa un actuar arbitrario, ya que su conducta, análisis y decisión en determinados hechos no está constreñida por normas legales inflexibles; sino por la finalidad jurídica de cumplirlas, para llegar a satisfacer de mejor manera el interés público; concibiendo lo anterior, mediante la valoración que hace la autoridad de determinados hechos o situaciones, en el caso presente, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, al establecer la aprobación o no del presupuesto ejecutado de la concesión otorgada en la Planta de Compresión de Río Grande de la gestión 2020, solicitada por YPFB ANDINA SA, para el transporte de hidrocarburos por ductos, en la que se determinó la racionalidad y prudencia de los mismos, para tal efecto el artículo 58 inciso III del Decreto Supremo Nº 29018 de 31 de enero de 2007, Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, determina que: “para cada concesión los concesionarios deberán presentar al Ente Regulador sus presupuestos programados y ejecutados, estableciéndose el procedimiento para la presentación de los presupuestos ejecutados en los siguientes términos”:
Cada primero de marzo o el día hábil siguiente a éste, el concesionario presentará al Ente Regulador el presupuesto ejecutado de la gestión pasada de inversiones de capital (desagregado en inversiones incluidas en la última revisión tarifaría y en nuevas inversiones), los costos de operación base y los costos de operación asociados a las nuevas inversiones de acuerdo al formato establecido por el Ente Regulador para el efecto.
Dentro del plazo de quince (15) días hábiles administrativos de recibido el presupuesto ejecutado, el Ente Regulador determinará si la información presentada por el concesionario es consistente y suficiente. De no ser así, conminará su subsanación o complementación dentro del plazo de quince (15) días hábiles administrativos; no obstante, el Ente Regulador aún vencido el plazo señalado, podrá requerir mayor información a los concesionarios, estableciendo plazos razonables para su presentación. En caso que el Concesionario no cumpla con lo requerido por el Ente Regulador se aplicarán las sanciones establecidas en el presente Reglamento.
Una vez completadas las aclaraciones presentadas por el concesionario, el Ente Regulador se pronunciará en el plazo de treinta (30) días hábiles administrativos sobre la consistencia de la información presentada en el presupuesto ejecutado, la misma que será auditada, para efectos de su aprobación.
Previa presentación de los presupuestos ejecutados, el Ente Regulador, los concesionarios deberán convocar oportunamente a sus, cargadores, para analizar de manera detallada las variaciones de los mismos respecto del presupuesto programado, así como la razonabilidad y prudencia de la ejecución de los gastos.
El presupuesto enviado a consideración del Ente Regulador deberá incluir los consensos y disensos con sus cargadores, debidamente fundamentados y respaldados documentalmente por cada parte.
Previa aprobación del presupuesto ejecutado, el Ente Regulador deberá realizar Auditorías Regulatorias externas y podrá realizar Auditorías Regulatorias internas a cada presupuesto ejecutado. Para tal efecto, el Ente Regulador deberá prever la necesidad de contratación de empresas consultoras y consultores individuales para llevar a cabo la realización de Auditorías Regulatorias externas e internas, respectivamente; y
El Ente Regulador aprobará a los concesionarios, presupuestos ejecutados racionales y prudentes, pudiendo considerar para tal efecto las recomendaciones de las Auditorias Regulatorias externas realizadas. El Ente Regulador deberá rechazar los gastos y/o montos considerados como no racionales o no prudentes. La información enviada al Ente Regulador por los concesionarios respecto al estado de avance de los proyectos de inversión de capital u otra relativa a esos proyectos, tendrá carácter informativo. La racionabilidad y prudencia de los montos será determinada una vez realizada la Auditoria Regulatoria a los presupuestos ejecutados, previa aprobación por parte del Ente Regulador.
Por lo expuesto, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en la resolución jerárquica impugnada, interpretó correctamente lo establecido en el artículo 58 del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, porque las facultades de la Agencia Nacional de Hidrocarburos si se enmarcan como actos discrecionales en la aprobación del presupuesto 2020 de YPFB ANDINA SA; más aún, si el ente regulador, como es la Agencia Nacional de Hidrocarburos, tiene la potestad de aprobar los presupuestos ejecutados que ha criterio del ente sean racionales y prudentes, mimos que tienen sustento en la facultad discrecional que reviste la actividad de la Administración Pública y la misma se encuentra reglada a través de la norma precedentemente descrita. Por lo expuesto, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en la resolución jerárquica impugnada, interpretó correctamente lo establecido en el artículo 44 del Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, porque las facultades de la Agencia Nacional de Hidrocarburos si se enmarcan como actos discrecionales en la aprobación del presupuesto 2020 de YPFB ANDINA S.A.; más aún, si el ente regulador, como es la Agencia Nacional de Hidrocarburos, tiene la potestad de aprobar los presupuestos ejecutados que ha criterio del ente sean racionales y prudentes, que tienen sustento en la facultad discrecional que reviste la actividad de la Administración Pública y la misma se encuentra reglada a través de la norma precedentemente descrita.
De la revisión de la resolución jerárquica impugnada, se advierte que contiene afirmaciones claras, dando explicaciones sobre las conclusiones que sostiene; ahora bien, para impugnarla en la vía contencioso administrativa, no sólo basta reiterar los reclamos como argumentos que ya fueron de conocimiento, análisis y resolución en sede administrativa; sino que, la sociedad demandante, debe demostrar con razonamientos normativos, las argumentaciones por las cuales cree que los fundamentos de su acción, son suficientes para modificar o anular la resolución jerárquica, que es la que abre la competencia de este tribunal, para el conocimiento del proceso contencioso administrativo; por cuanto, tales inferencias reiterativas que se pretenden como argumentos en la acción, no son gravitantes para desmoronar la presunción de legitimidad de los actos administrativos, por cuanto si bien se tiene a la acción contencioso administrativa para la impugnación de la resolución jerárquica, no es menos cierto que, esta acción es independiente en sus argumentaciones; puesto que, si bien su argumentación permite una pluralidad de pretensiones de validez, ésta debe apoyarse en razones, que permitan la defensa de un derecho, y que la fundamentación de enunciados normativos consista en la demostración de aceptabilidad de la acción o de sus normas, lo que no ocurrió en caso presente; toda vez que, se limitó referir una disconformidad de la resolución impugnada y que según la empresa demandante este tribunal, debe considerar su opinión, pero no respalda técnica ni jurídicamente, sobre qué debe realizar el control de legalidad, contra la resolución jerárquica impugnada.
Si bien, la administración tiene la obligación de investigar la verdad material en oposición a la verdad formal dentro el procedimiento administrativo, en la acción jurisdiccional del proceso contencioso administrativo, este principio tiene un vínculo distinto a momento de delimitar esta acción, puesto que el principio de verdad material, rige en los procedimientos administrativos y las resoluciones que de ellas emanen; la acción contencioso administrativa está regida también por el principio dispositivo, sin que ello signifique que las formas rituales no deban impedir el esclarecimiento de la verdad, dado que ésta debe ser la columna vertebral de la decisión judicial.
Esta verdad, al momento de impartir justicia debe llegar mediante la decisión libre del accionante (demanda y pretensión), si llega mediante la utilización de un mecanismo autoritario-judicial, tanto la verdad como la igualdad resultan dañadas, y este daño sellaría la suerte de la justicia del caso, no siendo coherente y justo resolver así, por cuanto cualquier sistema que desfasa el principio de imparcialidad del juzgador, basado en el autoritarismo, se encuentra condenado anteladamente al fracaso y un apego literal a la norma que dote al juzgador de facultades extraordinarias, dejaría al proceso judicial sin la ecuanimidad de uno de sus sujetos procesales imprescindibles, cual es el juez como tercero o como árbitro mediador de una contienda.
Si bien el recurrente, en el presente caso denuncia sobre la razonabilidad y prudencia para determinar los costos, gastos, operativos e inversiones ejecutadas en la gestión 2020 por parte de YPFB ANDINA SA; sin embargo, al estar estas denuncias expresadas simplemente de forma general y reiterativa, este tribunal no puede suplir la carencia de carga argumentativa del accionante supra expuesta, para impugnar en la vía contencioso administrativa no sólo vasta reiterar las inferencias como argumentos que ya fueron de conocimiento análisis y resolución en sede administrativa sino que el accionante debe demostrar con razonamientos normativos las argumentaciones por los cuales cree que los fundamentos de su acción, son suficientes para modificar o anular la resolución jerárquica que es la que abre la competencia de este tribunal para el conocimiento de la acción contencioso administrativa, por cuanto, tales inferencias reiterativas que se pretenden como argumentos en la acción contencioso administrativa no son gravitantes para desmoronar la presunción de legitimidad de los actos administrativos y la sentencia administrativa pasada en autoridad de cosa juzgada por cuanto, si bien se tiene la acción contenciosa administrativa para la impugnación de la resolución jerárquica, no es menos cierto que esta acción es independiente en sus argumentaciones y ésta debe apoyarse en una pretensión con buenas razones, que permitan la defensa de un derecho y que la fundamentación de enunciados normativos consista en la demostración de aceptabilidad de la acción o normas de acción.
Al respecto la Sentencia N° 510/2013 de 27 de noviembre, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, señaló: “Al respecto es necesario aclarar, que así como es deber de la Autoridad Administrativa el fundamentar sus fallos, es deber del actor en la demanda contencioso administrativa, establecer y demostrar con argumentos apropiados, sólidos la errada interpretación de los hechos o de la normativa aplicada en que supuestamente incurrió la Autoridad Administrativa o de Impugnación Administrativa al momento de emitir la resolución y no limitarse a sostener que el procedimiento ejecutado por la Autoridad General de Impugnación Tributaria no fue correctamente realizado, afirmación que se sustenta de manera general y no precisa, sin señalar en absoluto cómo la resolución jerárquica y la nulidad de obrados que contiene, habrían causado agravio al demandante(…).Es decir, debe señalar de forma clara los fundamentos jurídicos por los que considera que la resolución impugnada no hubiera aplicado correctamente la normativa sustantiva o procesal administrativa, por cuanto para la impugnación de la resolución jerárquica, ésta debe apoyarse en una petición que tenga razones precisas, que permitan la defensa de un derecho y que la fundamentación de agravios sufridos se encuentren respaldados en la norma.”
De lo precedentemente descrito, con la justificación de averiguación de la verdad material, en deterioro de los principios de imparcialidad e igualdad, porque el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, no puede rebasar los límites de la acción; toda vez que, si bien no puede existir un proceso de oficio (nemo procedati iudex iure ex oficio) puesto que, esta tiene su fundamento en la iniciativa, que es de carácter personal del accionante y el poder de reclamar que es de carácter abstracto, el juez no puede suplir los límites de la argumentación de la acción; en este sentido la acción es un poder, una facultad jurídica y cívica existente, indistintamente y autónomamente del derecho material.
La acción va dirigida al órgano jurisdiccional como representante del Estado, en busca de un pronunciamiento, indistintamente a que resulte favorable o no para el accionante.
En el caso de autos, este tribunal en la labor de control de legalidad de los actos administrativos a los que se circunscribe, no encuentra vulneración a los principios del procedimiento administrativo, porque el administrado activó todos los sistemas recursivos que la ley le brinda, como procedimientos fundamentales para el control de la voluntad sancionadora de la administración, en afán de solicitar modificación de una decisión con la cual disiente, menos aún, vulneración de derechos sustantivos o de fondo cuya finalidad son la protección de los derechos fundamentales de los particulares, al no haber sido estos argumentados y expuestos en la acción, limitándose simplemente a enunciar supuestas vulneraciones de forma reiterativa y de forma general que merecieron resoluciones, aspecto que impide a este tribunal entrar al análisis de fondo de la acción y al haberse concluido el procedimiento administrativo con una Resolución Ministerial RJH N° 0025/2023 de 31 de julio, clara, que explicó los motivos de su resolución, se concluye que se ha respetado el debido proceso adjetivo, que consagra la garantía de defensa en proceso en sus componentes de derecho a ser oído, antes y después del acto administrativo; derecho a ofrecer y producir pruebas razonables y derecho a una decisión fundada, relacionada con los requisitos de motivación del acto administrativo, que exprese fundamentos que llevan a la emisión del acto, aspectos que en el procedimiento administrativo de autos han sido cumplidos.
Por lo expuesto, no estando demostradas las infracciones en que hubiera incurrido la resolución impugnada, acusada en la demanda contencioso administrativa, queda establecido que la actuación jurídico administrativa del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, está enmarcada dentro de la normativa, desestimando la pretensión de la empresa demandante.