SE/0172/2024

El proceso contencioso.

Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, emitió la Sentencia 590/2017 de 22 de agosto de 2017; estableciendo que: “…Respecto al proceso “Contencioso”, el mismo procede para resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional. (Art. 2 núm.1 Ley Nº 620). Siendo pertinente precisar que toda controversia emergente de un contrato administrativo, debe dilucidarse imperativamente vía proceso especial, denominado en este caso “contencioso”, salvo disposición legal especial y que taxativamente disponga lo contrario. Complementando, el profesor Mariano Gomes Gonzales establece que los contratos administrativos: “(…) son todos aquellos contratos en que intervienen la administración, legalmente representada y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público ya sea en interés general o del Estado de la Provincia o Municipio”. A su vez el art. 47 de la Ley Nº 1178 prevé: “…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza” Sic.

Daños y perjuicios emergentes de un contrato administrativo

El art. 344 del Código Civil (CC), dispone: “(RESARCIMIENTO DEL DAÑO). El resarcimiento del daño, en razón del incumplimiento o del retraso, comprende la pérdida sufrida por el acreedor y la ganancia de que ha sido privado, con arreglo a las disposiciones siguientes.”

Para un mejor entendimiento del “resarcimiento del daño”, es pertinente recurrir a la Doctrina Civilista que, divide los daños y perjuicios en “patrimoniales” y “no patrimoniales”, según contengan o no un contenido económico inmediato, o afecten bienes o haberes del acreedor.

Ahora bien, para el caso concreto, la doctrina divide los perjuicios “patrimoniales” en: 1. daño emergente o; lo que la legislación preceptúa como “la pérdida sufrida” y 2. Lucro cesante o; lo que la legislación preceptúa como “la ganancia de que ha sido privado”; el primero, considera el perjuicio o pérdida que proviene del no cumplimiento de la obligación; por consiguiente, aquello que sale del patrimonio del acreedor reduciendo su activo patrimonial, sea porque depreció un activo (dentro de su patrimonio) o porque generó un gasto; el segundo, corresponde a la ganancia o provecho que deja de percibir el acreedor a consecuencia del incumplimiento de la obligación por parte del deudor, (aquello que deja de entrar al patrimonio, o la suspensión de un ingreso esperado en el patrimonio que tiene el carácter de cierto).

Sin embargo, no solo basta con señalar que existe el daño emergente y el lucro cesante; toda vez que, el art. 345 del CC, dispone: “(DAÑO PREVISTO). El resarcimiento sólo comprende el daño previsto o que ha podido preverse, si el incumplimiento o retraso no se debe a dolo del deudor.”

Asimismo, el art. 346 del CC, dispone: “(DAÑOS INMEDIATOS Y DIRECTOS). Aunque haya dolo del deudor, el resarcimiento no debe comprender, en cuanto a la pérdida experimentada por el acreedor y la ganancia de que ha sido privado, sino lo que sea consecuencia inmediata y directa del incumplimiento.”

Consiguientemente, cuando se pretende realizar el cobro de los daños y perjuicios en caso de incumplimiento contractual, el que lo solicita, tiene la carga de la prueba del perjuicio sufrido, no bastando la imputación del incumplimiento de la obligación; puesto que, el incumplimiento por sí solo, no prueba el daño o perjuicio sufrido por el acreedor; por ello, el acreedor debe probar la existencia, extensión, cuantía y el nexo causal entre el daño o perjuicio sufrido y el incumplimiento de la obligación contractual.

En coherencia, la Doctrina dice: “Ello no significa que el actor no deba afirmar e intentar probar en forma más detallada posible, la extensión y valor de los perjuicios, pues él tiene una carga procesal de lealtad con la otra parte, que puede objetar uno y otro” HERRERA BARBOSA, B. (2005), Contratos públicos, pág. 374.

Consiguientemente, a fin de acreditar el daño y perjuicio, se debe acreditar un nexo causalidad en el que debe mediar una relación inmediata, directa y exclusiva de causa y efecto con el incumplimiento; es decir, redundando en lo anterior, para que nazca la responsabilidad contractual no es suficiente el incumplimiento de la obligación, ni que el acreedor haya sufrido un daño patrimonial evaluable económicamente e individualizado, como consecuencia del incumplimiento del contrato administrativo, se requiere que exista la relación de causalidad (causa – efecto), en el que la causa del daño y el perjuicio, es el incumplimiento de la obligación “…la exigencia de la causalidad como requisito sine qua non de la responsabilidad, obedece a que su presencia es esencial para formular el juicio de imputabilidad, que consiste sencillamente en atribuir el daño a su autor, con base en la relación material existente…” ESCOBAR GIL “Responsabilidad contractual de la administración pública”, pág. 204; siendo indispensable que el daño pueda ser imputado al deudor, mediante una operación en la que se le atribuya el daño por medio del nexo material que se puede establecer entre él y el daño.

El proceso contencioso como medio idóneo para demandar las resoluciones de contratos regulados por las NB-SABS

Al respecto, corresponde precisar los razonamientos de la Sentencia Constitucional Plurinacional SCP N° 0928/2012 de 22 de agosto, que con relación a la resolución del contrato administrativo de pleno derecho, estableció lo siguiente: "El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por el Decreto Supremo (DS) 181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación, por lo que el contrato administrativo de adquisición de bienes no puede salirse de su marco regulatorio.

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB- SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional.

Consecuentemente, para el caso de la terminación o controversia emergente del cumplimiento, resolución u otra circunstancia referida a los contratos administrativos, son aplicables las reglas previstas en el mismo, de acuerdo a sus términos y condiciones acordadas, y ante la existencia de algún conflicto entre las partes involucradas, corresponde ser dilucidado y resuelto en la jurisdicción contenciosa; es decir, activando un proceso contencioso y de acuerdo a lo previsto en la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo - Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que rige este tipo de procedimiento y de acuerdo a lo anotado líneas arriba, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados por la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, conforme establece el art. 3.II inc. d) de la citada norma.

Asimismo, el DS N° 181 referido a las NB-SABS, que forma parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SACG), en su art. 90, no estipula los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa.

La jurisprudencia constitucional desarrollada precedentemente, ha establecido que las discrepancias suscitadas entre las partes durante la ejecución de un contrato suscrito dentro del marco normativo de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios o como emergencia del mismo, deben ser sometidas a conocimiento de la jurisdicción contenciosa.

Del principio de verdad material

El art. 180.I de la CPE, prevé que la jurisdicción ordinaria se fundamenta, entre otros, en el principio procesal de verdad material, desarrollado por el art. 30.11 de la Ley N° 025, que instituye que el principio de verdad material, obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa, sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento con las garantías procesales.

La SCP N° 1662/2012 de 1 de octubre, definió el principio procesal de verdad material, cuando precisó “…Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal.”